農地產權體制革新及三農問題

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1978年開始的中國農村改革,由于緊緊圍繞中國農地產權制度這個根本的制度進行變革,為農民提供了有效的激勵機制。通過家庭聯產承包責任制這樣一種制度安排,極大地調動了農民的生產積極性,農業生產績效顯著改善。正是由于1980年代初,中國農業經濟的巨大進步,奠定了1980年代后期中國經濟高速增長的基礎,為城市經濟改革和市場化的推進提供了較為寬松的條件。甚至可以說,沒有1970年代末中國農地制度的改革,就沒有后來中國經濟改革的巨大成就。因此,可以說農地產權制度的改革對中國經濟發展具有重大的促進作用。進入1990年代末乃至21世紀,中國經濟遇到了從未有過的通貨緊縮問題,有效需求不足。尤其是農民收入偏低,需求水平太低,極大地阻礙了中國經濟的發展。因此,中國經濟欲圖在21世紀得到大發展,必村工業、城鎮化等方面,然而這些方面的發展都是以農地產權制度的改革為基礎的。沒有農地產權制度的創新,以上諸方面乃至農村經濟都沒有一個良好的發展環境。因此,農村經濟的進一步發展,必須有一個能有效提供激勵的農地產權制度創新。為了更好地研究農地產權制度,我們有必要先對產權理論作一個簡要回顧,對本文所使用的一些重要概念進行界定,以便討論中不致引起歧義。

一、產權理論的簡單回顧

關于產權的定義,正如巴澤爾所說,“這一概念常令經濟學家莫測高深,甚至時而不知所云,似乎對這一概念的解釋非法學家莫屬。但天下英雄,舍我其誰的習氣又使經濟學家欲罷不能。繼科斯之后,阿爾欽、德姆塞茨、菲呂博騰等著名新制度經濟學家從不同的角度提出了各自對產權概念的理解。但其中有兩點是基本認同的,即產權是一組激勵和約束人的行為的權利束;產權是一組人與人之間的合約關系。

菲呂博騰、平喬維齊認為,產權會影響激勵和行為。產權不是指人與物之間的關系,而是指由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。產權安排確定了每個人相應于物時的行為規范,每個人都必須遵守他與其它人之間的相互關系,或承擔不遵守這種關系的成本。因此,可以說產權制度是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經濟和社會關系。

德姆塞茨認為,產權是一種社會工具,其意義來自如下事實:它幫助個人形成與他人交往時可以合理持有的預期,這些預期反映在法律習俗和社會道德中,產權的擁有者被其社會同伴所認同,允許他以特定的方式行事。作為協調人與人之間關系的社會工具,產權實質上是一種激勵工具,有什么樣的產權安排,就有什么樣的激勵效果、行為方式和資源配置效率。產權界定了一個人受益或受損的權利,它決定一個人能擁有什么和不能擁有什么,可以做什么和不可以做什么。產權限定了個人選擇的可行集,個人在這個可行集內進行最優化行動。當產權邊界不清時,個人無法形成與他人進行交易的合理預期,個人進行最優化選擇時的成本、收益不確定,就會產生外部性、搭便車等行為。產權的一個主要功能是引導人們實現將外部性內在化的激勵。

為了弄清產權與所有權的區別,把握以下幾點是必要的。首先,經濟學意義上的產權與法律意義上的所有權并不是完全相同的概念。前者比后者要寬泛得多,它不僅包括法律意義上的權利,而且還包括構成人們行為約束的各種社會規范。此外,法律意義上的所有權是可以完全界定清晰的(通過法院的法律文書等),經濟學意義上的產權是指事實上的產權,法律意義上的產權不是事實上的產權,事實上的產權必須考慮法律的執行成本。一些經濟學家,尤其是中國經濟學家把法律上的財產權作為經濟學上的產權定義,這樣使產權理論的解釋力大受限制,許多制度經濟學的問題無法解釋清楚。如討論國有企業的產權問題,一些經濟學家說國有企業的產權也是清晰的,所以國有企業不需要進行產權改革。在這里,這些經濟學家就是有意無意地混淆了法律意義上的產權和經濟學意義上的產權。在法律意義上,國有企業的產權是清晰的,黑紙白字,沒有什么模糊之處?？墒鞘聦嵣系漠a權(經濟學意義上)卻很難說清。

關于產權的定義,由于研究角度、方法和目的的不同而存在差異,但至少在以下幾個方面卻是一致的:首先,產權是一組激勵和約束人的行為的權利束;產權是一組人與人之間的合約關系。產權,直觀地看表現為人與物之間的某種歸屬關系,因而它的詞語定義或名義定義就財產權。作為經濟學的一般范疇,人們通常把它視為一種人與人之間的關系,即一種人對物的關系上形成的人與人之間的關系。產權在靜態的角度表現為人對物的權利,在動態的角度表現為由于人對物的關系而引起的人與人的關系。所以物的存在是產權的基礎,人與人的關系是產權的運動形態。

其次,產權是一組權利束,是多種權利的一種集合狀態。正是基于產權是一種運動中的形態,所以在這個過程中,它表現出不同的權利組合,也就是所有權、使用權、收入權、轉讓權等多種權利的組合?！皠討B”對于產權是非常重要的,意味著產權是一個過程,隨著過程的發展,一些原來不具有產權意義的屬性會在物的對象中表現出來。比如環境權就是新發展出來的產權形態。

最后,產權是規定人們相互關系一組基礎性的社會規則。產權嚴格限定了交換中個人的權利邊界,使人們形成對未來的預期收益,具有將外部性內部化的功能?？梢哉f,產權是基礎性制度的規則,這一套規則決定了人的其他的權利,以及一個社會生產、交換、分配的基礎框架,決定了一個社會的基本法律、政治制度。制度變遷的核心意義就是產權規則的演變,而所謂制度的創新如果不是產權規則的創新,那么這種制度是不能稱之為創新的。不難設想,在只有一個人的社會或資源無限供給這兩種情況下,都不可能出現所謂的產權問題。因此,更進一步,我們可以把產權理解為資源稀缺條件下人們使用或配置資源的權利,或者說,人們使用或配置資源時的適當規則。

二、現行農地制度的缺陷

1978年開始的家庭聯產承包責任制為核心的中國農地制度改革,極大地調動了農民的積極性,農業績效得到了顯著改進。但隨著改革的不斷深入,現行的農地制度暴露出許多缺陷,嚴重制約了農民及農地生產效率的充分發揮,直接影響到中國三農問題的有效解決。具體來說,農地產權界定模糊不清。

首先,從所有權來說,它基本上沿襲了傳統的集體化時期的三級所有權框架,一方面,國家的許多義務仍然束縛在農民承包的土地上,由此帶來許多土地利用的不經濟行為,如國家對農民土地的近似無償征用,由于國家憑借其所有權對土地征用,農地缺乏市場價格,農地資源的配置缺乏效率,導致土地的非農用地過量使用,許多國有單位征用大片的土地卻沒有得到真正有效的利用。如前幾年開發區遍地開花,并沒有真正的開發,只不過是造成大批農田荒置。另一方面,集體也繼續實施對土地的所有權,集體以發包方的名義,控制著土地發包權,為鄉村組織以土地所有者的名義向農民攤派各種費用,提供了合法的依據,形成了農村亂收費、亂攤派的根源,農民無法、也不敢違抗。同時,鄉村干部利用控制土地發包權的機會,謀取個人利益,合法設租、尋租。因此,農民負擔重的根源就在于農民缺乏對土地產權(使用權、收益權和轉讓權)的排他擁有。另外,由于作為發包方的集體是唯一的,是土地供應的壟斷者,擁有壟斷勢力,但由于發包價格受到了國家管制,發包方自然就會通過其他方式(攤派各種苛捐雜稅等)來減少租值耗散。

其次,由于農民承包土地后,農民只取得了有限的使用權,農戶成為了農業投資的主體。而土地投資的收益是一個上承下接的連續過程。但由于承包期限有限,農戶進行農業投資只取得了部分的收益權,另一部分收益權卻無償轉給了下家。即農戶投資的產權界定不清,產生了正向的外部性。而產權是激勵人的行為的,一旦產權得不到清晰界定和有效保護,必然改變農戶的投資行為,導致改良土地的積極性不足,農業投資嚴重不足,農戶進行掠奪式經營,導致農地質量不斷惡化。盡管2002年通過的農村土地承包法將承包期限延長至30年,但從理論上來說,并不能從根本上改變農民的投資行為。從博弈論的角度來說,這依然是有限期的完全信息動態博弈,從逆向遞歸邏輯來說,與一次性的博弈結果是一樣的。盡管理論的推論可能是絕對了一些,但基本的判斷是沒有錯的。尤其在承包將到期的幾年,農民將會進行掠奪式經營,投資不足,使土地肥力急劇下降。

再次,由于農地缺乏完整的轉讓權,造成農民收入的大量流失?，F行的土地承包法雖然允許土地在農民之間流轉,但必須得到發包方的同意。這樣農民的轉讓權實際上受到了限制,也就是產權被弱化,這樣由于產權不完整,農民的轉讓收入也就會被發包方以種種手段無償占有,轉讓權成了殘缺的,產權殘缺意味著資產所有者選擇機會的人為減少和資產價值的人為下降。另一方面,不允許農地向其他用途的轉讓,使農民失去了土地轉讓的一筆可觀的收入。不允許農村土地進入市場,一則對農村經濟結構調整形成了很大的制約,二則限制了農民憑借土地使用權轉讓獲得一筆財富,限制了農民的選擇空間。農民無論是否愿意,都只有依附在土地上。農地不允許向非農用途轉讓,表面上堂而皇之的理由是保護農地,保護農民利益。實際上是用行政手段剝奪農民,限制農民。與市場經濟的原則背道而馳。由于土地沒有進入市場,缺乏市場價格引導,國家往往以極低廉的所謂補償費將農地征用,然后轉為國有土地進入市場。這種作法表面上是國家得到了巨額的土地差價收入。而實際上并非如此。由于土地的差價客觀存在,各類尋租者必然趨之若騖。一則掌握土地實際控制權的鄉村干部利用土地轉讓中的暗箱操作從中大發土地橫財。國家征地審批部門與征地單位也對征地積極性頗高。而真正的用地部門為得到土地支付的代價卻不得而知。二則由于土地沒有市場,而征用費遠遠低于價格,必然導致土地的過度征用,浪費大量農田。從市場經濟的基本原理來說,最好的保護農地的作法就是農地有市場,有市場價格,價格引導農地用途,才不會造成農地的浪費、濫用。而且通過市場化用地,農民的宅基地問題也可以合理解決,杜絕鄉村干部借批宅基地之機以權謀私,行賄受賄,避免宅基地的過度占用。

第四,由于農業經營嚴重依賴于自然條件的變化,因此農業經營具有很大的人力無法抗拒的風險。而現行的承包制基本上是一種上交固定租金方式,從風險分攤的角度來說,農民承擔了全部經營風險,農民缺乏保障,無法抵抑自然或其他任何風險。而且,農民也沒有經營的選擇權,無論是否耕種,都必須交納稅費。農民毫無選擇的空間。

三、政策建議

農地改革的基本思路,應該以建立農村市場經濟為原則。要建立市場經濟,農民作為市場經濟的主體,要確立其主體地位,賦予其相應的權利,才能參與市場活動。市場經濟當然包括產品市場,但更重要的是要素市場?，F在最重要的要素———農地市場上,產權模糊,農民沒有產權,就沒有可交易的東西,就不可能有市場,因為產權是市場交易的前提條件。沒有要素市場的農村市場經濟就是不健全的。因此,市場經濟的必要條件就是要明晰農地的產權。

第一,實行農地的徹底承包制,就是要明晰產權,賦予農民永久的土地使用決定權、收入獨享權、自由轉讓權。在土地公有、農民承包經營的基礎上,使土地經營使用權市場化,使土地具有資本的功能,并建立規范的流轉機制,應該成為農地制度改革的目標。有了農地的永久使用權,鄉村政府沒有了發包權,鄉村政府作為社會管理者,主要責任是服務農村,而不再是領導。鄉村一級政府也可以大量精簡乃至撤銷,鄉村政府不再具有向農民攤派稅費的權力,即使攤派,由于農民有了土地產權,無所顧忌,也完全可以不予理睬。這樣,農民負擔問題就可以從根本上解決。鄉村官員利用土地控制權謀私利的問題也可以從根本上杜絕。此外,由于農民有了永久使用權,對農地的投資就會加大,有效地保護土地。第二,建立和完善農地市場,實現征地市場化和流轉規范化。一方面,應該取消農地轉讓中的種種限制,如農地轉讓需由承包方同意等,農地轉讓完全由農民自己選擇,這樣才符合市場經濟的基本原則。一旦土地轉讓受到限制,農民的產權便受到了弱化,由此,必然導致農民選擇機會的減少或資產收入的減少,農民的利益受到損害。另一方面,應放開農地市場,實現農地征用的市場化,將土地轉讓的收入留給農民。土地征用市場化,一方面可以杜絕土地征用過程中的尋租行為,從根本上解決土地征用中的腐敗問題。另一方面,可以有效利用土地,使寶貴的土地資源得到最佳使用,防止土地的亂征濫用,浪費土地資源。

第三,改革承包費上交方式單一的體制,應該采取多樣化的承包費上交方式,如分成制,由農民自由選擇上交方式。這樣,一方面農民可以采取靈活的經營方式,如休耕,另一方面,在農業生產風險比較大的地區,農民可以將風險部分地分攤到國家。

第四,建立農村社會保障體系。當前影響土地流轉轉讓的一個重要因素就是大部分農民依然把土地作為生存保障,因此要實現土地轉讓的市場化,需要把農民的保障由土地轉變到社會保障上來。使土地退出保障功能,成為正常的生產要素,充分發揮土地的經濟功能。

總之,農地制度改革的基本方向就是堅持市場化方向,確立農民的農地產權,使農民成為市場主體,同時各方面的市場同時開放、規范,通過市場,解決三農問題。