新自由主義傳播管理論文

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在美國新聞傳播領域，近期來圍繞美國聯邦通訊委員會（FCC）提出的有關傳媒所有權的新規定之爭，成為學術界內外高度關注的大事。本文試圖將之置于美國新自由主義的思想背景和經濟政策背景之中進行分析。

FCC新規定的出臺

2002年9月，美國聯邦通訊委員會宣布它將復審一系列有關傳媒所有權的法規。有些被復審的規定可以追溯到20年代40年代；還有許多被復審的規定是在因特網成為普及的傳播媒介之前制定的，或是在有線電視和衛星電視進入美國大多數家庭之前制定的。這一宣布很快引起各方面的反響，還出現了緊張的院外游說活動，圍繞該不該進一步放松有關的限制規定，持不同意見者唇槍舌劍，爭辯激烈。據《哥倫比亞新聞學評論》2003年第二期上的有關文章介紹，從2002年9月23日美國聯邦通訊委員宣布復審這些傳媒所有權規定并邀請美國公眾就這一問題提出看法起至提交意見截止日2003年2月3日，由美國各種協會、行業協會、消費者團體、智囊分子、學術界等提交的意見書紛至沓來涌向美國聯邦通訊委員會，提交者既有群體，又有個人，數量達13,000左右，其中包括美國傳媒業界組織如美國報協、美國全國廣播電視公司協會、美國報紙同行公會、美國廣播電視藝術家協會、美國全國拉丁美洲裔新聞工作者協會等，也包括公民群體組織如美國全國婦女組織、美國全國家長教師協會等，還包括學術性團體如美國心理學協會，宗教機構如美國基督教聯合會，商業機構如跨國公司索尼。①盡管對美國傳媒所有權規定是否需要放松的看法不一，但提交問題者對美國聯邦通訊委員會此次復審傳媒所有權規定并再行作出決議的重要性卻有共識，即：這是美國聯邦通訊委員會有史以來對傳媒所有權規定的最大規模的復審，其結果將對美國人如何獲得新聞和信息產生極為深刻的影響。②

在議論紛紛、爭辯紛紛中，美國聯邦通訊委員會于2003年6月2日投票表決，（以3比2）通過了對于傳媒所有制的有關限制規定的大幅度放松。該委員會此次通過的議案，涉及到對在1941年－1975年期間通過的一系列有關規定的改動。根據根據美國媒體，包括美聯社、《編輯和發行者》雜志等的有關文章，FCC的媒體所有權新規定同以往相比的變動主要可概括如下：

以往，依據1941年通過的《美國全國電視所有權規定》（NationalTVOwnershipRule）的修訂版，美國任何一家傳媒公司的電視受眾覆蓋率不得超過全國電視受眾總數的35%。2003年6月2日通過的新規定將上限提高到45%。

新規定將1970年通過的《廣播／電視跨媒體所有權限制令》（Radio/TVCross-OwnershipRestriction）和1975年通過的《報紙／廣播電視跨媒體所有權禁令》（Newspaper/BroadcastCross-OwnershipProhibition）這兩條原有的限制跨媒體所有權的規定合二為一，并且在很大程度上取消原先設立的限制。這兩條原有的規定不允許一家媒體公司在同一城市中同時擁有廣電媒體和報刊，并對同時擁有廣播電視媒體的范圍做了限制。新通過的規定條文取消了對一家媒體公司在（有9家或9家以上電視臺的）中、大型市場的所有權限制，允許其同時擁有電子媒體和報刊?？缑襟w所有權在電視臺數較少的市場則仍面臨某些限制，而在電視臺數為3家或3家以下的小型市場中，跨媒體所有權仍將受禁止。

原先，根據1964年通過的《地方電視多家電視臺所有權規定》（LocalTVMultipleOwnershipRule），一家傳媒公司在同一市場擁有所有權的電視臺不得超過兩家。FCC通過的新規定允許一家傳媒公司在像紐約、洛杉磯等具有18家或18家以上電視臺的大城市中，擁有三家電視臺的所有權。

原先，根據1941年通過的《地方廣播臺所有權規定》（LocalRadioOwnershipRule），一家傳媒公司在一個市場中可以擁有所有權、運營或控制的商業廣播臺的數量受到限制，具體數量取決于該市場共有多少家商業廣播臺。美國聯邦通訊委員此次更改了對于地方廣播臺市場的界定，以便糾正允許傳媒公司在某些地區超過所有權上限數的問題。

美國聯邦通訊委員會主席邁克爾·鮑威爾（MichaelPowell）介紹說，在關于傳媒所有權的投票表決之后，該委員會下一步將考慮諸如有線電視系統所有權的限制、電視網絡同其分支機構的關系以及電視向數碼電視過渡之類的問題。

美國聯邦通訊委員會放松傳媒所有權規定的議案的出臺，引起了很大的分歧和激烈的爭辯。內部、外部都是如此。在美國聯邦通訊委員會內部，黨派分歧在這一問題上明顯地表現了出來：委員會的兩位人委員（JonathanAdelstein和MichaelCopps）投了反對票，3名共和黨人委員則投了贊成票。外部的反響也見仁見智，爭辯激烈。例如，根據美國“編輯和發行者在線”網站上提供的有關信息，（由美國前衛生、教育和福利部長JohnGardner于1970年建立的基層遊說組織）CommonCause的主席ChelliePengree批評說，“這對美國民主來說是黑暗的一天”?！懊绹摪钔ㄓ嵨瘑T無視日益增多的公眾壓力，給一小撮傳媒巨頭大開綠燈，允許其控制美國公眾所觀看、所收聽、所閱讀的內容。這樣做的前景是可怕的”。地方性的小型傳媒公司為地方性媒體和地方性新聞的前景感到憂心忡忡。而一些財大氣粗的媒介大公司則紛紛表示贊賞。例如，已經擁有數家報紙－電視聯合體的論壇報集團公司說美國聯邦通訊委員的表決反映了已經變遷的市場。論壇報集團公司總裁、首席執行官DennisFitzSimmons說，“我們的全國各地的讀者、觀眾和聽眾今天是真正的贏家——隨著我們探索更多的方法豐富我們報紙、電視臺和網站的內容，他們將從中獲益。”ABC的業主迪斯尼公司發表了一份簡短的聲明，稱它“強烈支持美國聯邦通訊委員的決定，該決定反映了當今市場的現實”。③

FCC通過新規定后，圍繞其新議案的斗爭迄今一直在繼續。根據美國“編輯和發行者在線”等網站最近陸續提供的有關報道、信息，論辯雙方的擁護者曾都預言失敗方將把新規定提交法庭裁決。這意味著一場長期的法律斗爭。美國參議院中一些議員對聯邦通訊委員會通過的新規定持反對態度，并試圖通過立法程序手段改變局面。有的議員發起了議案，建議重新把一家傳媒公司擁有電視臺的上限改回到不得超過覆蓋35%的美國電視用戶家庭。美國參議院商業委員會圍繞此次聯邦通訊委員會通過的新議案召開了專家意見聽取會，尤其聚焦于有關無線電廣播的所有權限制問題。美國參議院商務委員會主席JohnMcCain提出了修正條款，其主旨是迫使那些在市場上擁有的廣播臺的數量超過上限規定的公司出售超量的廣播臺。6月19日，美國參議院商務委員會(SenateCommerceCommittee)通過了一項議案，在很大程度上駁回聯邦通訊委員會放松媒體所有權限制規定的修改方案，提出恢復限制全國性電視臺所有權的條例并恢復不準媒體公司同時擁有報紙和廣電媒體的禁令。8月上旬，美國聯邦通訊委員會主席邁克爾·鮑威爾宣布該委員會將在秋天檢查傳媒所有權集中的影響問題。此舉被看作是對FCC放松傳媒所有權管制新規定的批評作出的反響。9月上旬，美國第三巡回上訴法庭宣布FCC放松傳媒所有權管制新規定延緩生效。9月中旬，美國參議院以55比40票通過了一項決議，駁回FCC放松傳媒所有權管制的方案。FCC新規定的批評者們認為，這些新規定將掀起新的兼并浪潮并最終扼殺新聞和娛樂中的多樣化和地方上的觀點。④

新自由主義思潮的影響及市場邏輯VS.公共利益之爭

圍繞FCC新規定的這場斗爭的最終結局會如何，我們將拭目以待。這場斗爭背后，有錯綜復雜的因素在起作用。既有黨派分歧在推波助瀾，又有傳媒業界的經濟利益之爭在刺激（有關電視受眾覆蓋率上限以及跨媒體所有權的限制一旦放松，必然導致美國傳媒市場的重新瓜分，這一過程中哪些公司經濟利益受損、哪些公司的經濟利益會擴張，這才是美國各類傳媒公司業主關心的焦點所在）。而從思想、理念的方面來看，透過FCC通過新規定及圍繞這一事件的斗爭，我們不難看出在美國宣揚自由市場經濟的新自由主義思潮及經濟政策的對其傳媒業的社會管理決策的影響，也不難看出盡管一些自由主義的價值觀如崇尚競爭、相信市場邏輯、崇尚觀點的自由市場和傳媒多樣化等在美國根深蒂固，但其相互之間及其同另一些基本價值觀如強調公共利益至上等之間并非沒有沖突之處，而對待市場邏輯VS.公眾利益、效率VS.社會公平問題，不同的強調點之間的交鋒在此次有關FCC新規定的分歧中可說清楚可見。新自由主義思潮的抬頭及逐漸呈現占主導地位的趨勢，是以美國為首的西方國家社會思潮近期變遷中重要現象。美國傳播學者、《數字資本主義》的作者丹·席勒指出（DanSchiller），“應該讓市場自己遵循其自然的邏輯”的學說在20年代80年代重新被奉為美國國內的正統理論，進入90年代后又在全世界受到重視。⑤這段時間以來，新自由主義的理念滲透到了美國的經濟發展政策中，其中包括電訊和傳媒業發展政策。當今西方的新自由主義思潮，在強調市場邏輯、反對國家干預方面，可以說是向傳統自由主義的回歸。美國電訊和傳媒領域的所謂的放松管制管制（deregulation）就是新自由主義的思想背景和經濟政策背景在傳播領域的放映。FCC此次通過放松傳媒所有權限定的新規定，只是該領域中一連串放松管制事件中最新近的一則。

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根據丹·席勒的研究，早在20世紀60年代中期起，美國聯邦通訊委員會即通過一系列程序對電子計算機業／電腦業和電訊業的界限一再進行重新劃定，將蓬勃發展的網絡業中越來越多的部分劃到放松控制的電腦業一邊。⑥進入20世紀80年代后，主張把政府的控制管理降到最低程度、強調充分發揮市場原理的作用的思想，在美國電訊和傳媒業決策中逐漸占據優勢，更是使有關決策出現放松管制的特點。1980年，在《有關計算機的第二次調查》中，美國聯邦通訊委員會決定，作為美國電訊基礎設施的核心部分，受政府管理的電訊公司也可以成立分公司，不受制于現有管制措施。雖然最初這一措施只是作為有選擇的例外對某些公司適用，但很快就被推而廣之。⑦1982年，美國聯邦通訊委員會修改了廣播電視臺買賣事項的規則。此前的原有規則規定廣播和電視臺在取得許可后3年以內不得買賣，而新的規則取消了這一禁止買賣年限，規定只要獲得聯邦通訊委員會的批準，任何時候都可以買賣。1985年美國聯邦通訊委員會將一家公司在全國可以擁有的廣播臺、電視臺的數量上限，由7家提高到12家。1992年，美國聯邦通訊委員會又放寬了對一家公司在同一城市所能擁有的廣播臺數量的限制。⑧1996年，美國通過了《1996年電訊法》，該法案對《1934年電訊法》作了大幅度修改，明顯地顯示了進一步放松管制的特點。修改內容的一個重要方面，是放松了對不同種類的電訊和媒體公司相互進入業務領域的限制，允許不同的媒體市場的相互滲透。大幅度放寬廣播電視公司在廣播臺電視臺擁有數量方面的限制，是該法律對以往電訊法修改的又一重要方面。這方面的主要內容包括：撤銷對一家公司在全美所能擁有的廣播臺數的上限；將一家公司在全美的電視受眾覆蓋率上限從原有的25%提高到35%；大幅度放寬一家公司在同一城市所能擁有的廣播臺數的限制?！?001年，美國政府放寬了針對美國四家主要的電視網絡（即ABC，CBS，NBC和Fox公司）的有關規定：原先1946年通過的《二元電視網絡規定》（DualTelevisionNetworkRule）禁止這四家主要的電視網絡之間的兼并，2001年放寬規定后，允許它們同較新的電視網絡如WB公司和UPN公司聯合。

此次美國聯邦通訊委員會通過的大幅度放松傳媒所有權管制的新規定就指導思想上來說，同上述這些電訊業、傳媒業放松管制的舉措是一脈相承的，都反映了新自由主義思潮對美國電訊業、傳媒業發展決策的影響。而圍繞此次FCC新規定的論辯、斗爭，則體現了在對待市場邏輯VS.公眾利益和社會責任、效率VS.公平問題上，不同的強調點帶來激烈的交鋒，這種交鋒涉及到自由主義的市場競爭、觀點的自由市場等美國人根深蒂固的基本理念，但并不挑戰這些基本理念。

贊同FCC放松傳媒所有權管制新規定的人士和群體提出的理由，大致可以歸結為：（1）由于信息傳播科技的迅速發展，電視頻道已增至幾百個，加上網絡傳播等新興傳播方式的發展，新聞渠道大量增多，過去對傳媒所有權的限制規定已經過時，不符合傳媒市場的當前現實；（2）放松管制有利于傳媒公司提高運作效率、改進其新聞內容和提高其服務質量；（3）放松管制可以使廣播電視業主在爭奪受眾的市場競爭中不被捆住手腳?？梢钥闯觯麄兊闹埸c在于重視市場邏輯和強調傳媒運作效率。抨擊FCC的新規定的人士和群體，則紛紛提出反對少數傳媒巨頭壟斷觀點的市場，防止觀點的多樣化消失，FCC在制定傳媒所有權規定中的使命是為公眾利益服務等作為理由。例如，南加州大學向美國聯邦通訊委員會提交的意見書指出，對聯邦通訊委員會管理媒介的授權來自“美國憲法第一修正案賦予公眾的權利而不是傳媒業主的權利”；保護公眾的這些權利的需要允許該委員會限制傳媒業界為實現規模經濟而企求所有權集中的慣常追求。又如，美國報紙同人公會的意見書指出，“媒介業主聲稱放松所有權規定將使他們得以實現‘協同作用產生的增效’，但是美國聯邦通訊委員會的責任是保護和增強傳媒多樣化、競爭和地方特性，而不是效率。”⑩針對贊同FCC新規定者提出的一個觀點，即新聞渠道大量增多使過去為防止少數傳媒業主壟斷傳媒市場而制定的限制規定過時，新規定的反對者還指出大多數重要的新聞網站均為大型媒介公司擁有，其新聞內容與這些公司的廣電節目或印刷版的新聞內容趨同。也就是說，新聞渠道的增多并未使傳媒壟斷的危險減少。透過反對FCC新規定者所使用的關鍵詞，不難發現其強調點是公眾利益而不是市場邏輯或效率。

在自由主義的思想根深蒂固、新自由主義思潮又在近期盛行的美國，信奉市場邏輯、崇尚效益是不足為怪的。但與此同時，崇尚傳媒和觀點的多樣化同樣是自由主義的基本理念，以此為著眼點可能導致與前者截然不同的觀點。此次圍繞FCC放松傳媒所有權管制的規定的分歧就反映出這一點。

對于傳媒業發展來說，市場邏輯確實可以起到通過競爭提高效率的作用。但是，市場邏輯本身孕育著走向妨礙競爭的反面的危機——完全放任自流的市場競爭不可避免地導致兼并和壟斷，從而導致多樣化和競爭的削弱，并且難以全面充當保障公平、保護公眾利益的角色。而處理好市場邏輯同保護公眾利益的社會責任、效益同社會公平之間的關系，可以說是社會決策中永恒的難點。隨著FCC放松傳媒所有權管制的方案的出臺，美國的傳媒管理社會決策正在經歷這一難點帶來的挑戰。

注:

①Hickey,Neil.(2003)PowerShift.InColumbiaJournalismReview,No.2,2003.

②Hickey,Neil.(2003)PowerShift.InColumbiaJournalismReview,No.2,2003.

③.

④

⑤Schiller,Dan.(2000MITPressPaperbackEdition).DigitalCapitalism.（p.1.）Massachusetts:TheMITPress.

⑥【美】丹·席勒著《數字資本主義》，（中譯本，楊立本譯）江西人民出版社2001年版，第10頁。

⑦Schiller,Dan.(2000).DigitalCapitalism.（p.6.）（FirstMITPresspaperbackedition.）Massachusetts:TheMITPress.

⑧郭慶光《21世紀美國廣播電視事業新構圖——“1996年電信法”的意義與問題》，《國際新聞界》1996年第六期，第5－8頁和第18頁。

⑨郭慶光《21世紀美國廣播電視事業新構圖——“1996年電信法”的意義與問題》，《國際新聞界》1996年第六期，第5－8頁和第18頁。

⑩Hickey,Neil.(2003)PowerShift.InColumbiaJournalismReview,No.2,2003.