我國廣播電視法律制度發展溯源論文

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關鍵詞：廣播電視法制中國

摘要：中國的廣播電視是黨和人民的喉舌，承載著重大的社會責任和歷史使命，廣播電視事業既是意識形態，又是經濟形態，有產業功能。融政治、經濟、文化、科技、社會服務多種元素于一身，集政治屬性、經濟屬性和文化屬性于一體。

新中國廣播電視法制建設經歷了一個復雜而曲折的過程，與國家的命運、經濟的建設、社會的發展、人民的生活密不可分，新中國成立至今，我國的廣播電視法制建設經歷了五個發展階段：

第一個階段：1949年到1956年新中國成立后，黨和政府極為重視廣播事業的發展及法制建設。1949年成立廣播事業局加強對人民廣播事業的領導；1950年4月《關于建立廣播收音網的決定》，這對于改進廣播工作，加強黨和人民群眾的聯系有著重要意義。

第二個階段：1956年到1966年廣播事業受“左”的影響，走過一些彎路。1963年8月，在北京首次召開全國優秀廣播節目欣賞會，并起草了《優秀廣播節目標準（草案）》。1964年第八次全國廣播工作會議召開，著重討論了中央廣播事業局制定的《宣傳業務整改提綱（草案）》，提出了改進節目的意見，在動員社會力量辦廣播等方面作了一些嘗試。

第三個階段：1966年5月到1976年10月中國的廣播電視事業經歷了長達十年的“”，新聞宣傳中受“左”的錯誤傾向影響，廣播電視法制建設處于停滯狀態。

第四個階段：1976年10月到1986年1976年10月粉碎“”，1978年中共十一屆三中全會確立了堅持四項基本原則，堅持改革開放、以經濟建設為中心的路線、方針、政策。廣播電視事業取得了很大的成就，恢復和加強批評報道，開創了良好的輿論環境。1986年1月，廣播電影電視部成立部法規領導小組并在部政策研究室成立法規處。

第五個階段：1986年至今廣播電視法制建設進入新的發展時期：

（1）1986年至1990年明確了廣播電視法制建設的指導思想，組建了立法機構，1988成立政策法規司，制定立法工作計劃。

（2）1991年至1995年針對有線電視、衛星電視接收等新技術帶來的問題制定相應法律法規，加強了廣播電視系統依法管理制度。1995年成立部知識產權保護辦公室。

（3）1995年至2002年廣播電視法制建設工作處于調整、清理、完善、加強狀態，逐漸適應新形勢下廣播電視發展的需要。

（4）2003到2005年2003年國家廣電總局啟動了《廣播電視傳輸保障法（草案）》起草工作，2005年上報國務院。

（5）2007年國務院法制辦、國家版權局、廣電總局開展《廣播電臺、電視臺法定許可播放錄音制品支付報酬辦法》的立法調研，促進《付酬辦法》盡快制訂出臺。

（6）2009年了《互聯網視聽節目服務管理辦法》，在信息時代，與時俱進，將網絡視聽節目管理納入法制化軌道。

一、我國廣播電視法制建設的調整范圍和體系

（一）我國廣播電視法的調整范圍

目前我國還沒有制定專門的廣播電視法，這里所提到的廣播電視法是泛指由國務院制定和頒布的關于廣播電視活動的法律規范和國家廣播電影電視是總局依照憲法和有關法律制定的調整廣播電視活動中的各種社會關系的行政法規和管理性規章。概括起來，廣播電視法的調整對象和調整范圍包括以下五個方面：一是廣播電視運營機構之間的權利義務關系。廣播電視法限制廣播電視運營機構的所有權過度集中、禁止壟斷和不公平競爭、合理分配廣播電視頻率資源。二是廣播電視運營機構與國家之間的權利義務關系。廣播電視運營者可以依法監督國家機構及其工作人員，國家機構可以依法監管廣播電視運營秩序。廣播電視法規定了廣播電視的許可、監管、處罰、救濟等制度。三是廣播電視運營機構與公民之間的權利義務關系。廣播電視運營者應當維護公民的合法權益，方便公眾接收，允許公眾最大限度地通過廣播電視媒介發表意見主張。廣播電視法規定了廣播電視的普遍服務、協商服務、更正報道等制度。四是廣播電視運營機構與其工作人員之間的權利義務關系。廣播電視運營者應當為其工作人員提供必要的工作環境和條件，其工作人員應當約定要求保質保量完成工作任務。這主要由勞工法、勞動合同法予以調整，廣播電視法對廣播電視運營者的領導人在公民身份、道德品質、政治面貌等方面有特別的要求。五是因廣播電視報道而引起的公民之間的權利義務關系。廣播電視法要求廣播電視媒介客觀準確平衡報道各方面的意見，被報道的公民有反駁抗辯的權利。

（二）我國廣播電視法律制度的體系

目前我國已基本形成了由《廣播電視管理條例》、《廣播電視設施保護條例》等法律規定構成的廣播電視法規體系，分為憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章和地方政府規章五個層次。

1、憲法層次國家發展為人民服務、為社會主義服務的新聞廣播電視事業（第22條）；公民享有言論、出版等政治自由（第35條）；公民有進行科研、文藝創作和其他文化活動的自由（第47條）。

2、法律層次包括民商法、經濟法、行政法、社會法、刑法、訴訟法等。比如民商法中有民法通則、合同法、物權法、著作權法等涉及到廣播電視；經濟法中有廣告法、證券法、消費者權益保護法、價格法、反不正當競爭法、反壟斷法等涉及到廣播電視；行政法中有行政處罰法、行政許可法、行政復議法、治安管理處罰法等涉及到廣播電視；社會法中有環境保護法、氣象法、語言文字法、未成年人保護法、教育法、殘疾人保障法、老年人權益保護法等涉及到廣播電視；刑法中規定了破壞廣播電視設施罪等相關罪名。

3、行政法規層次目前主要有五件行政法規：（1）1997年的《廣播電視管理條例》，對廣播電臺、電視臺的設立，廣播電視傳輸覆蓋網的設立，廣播電視節目制作播放等進行了全面的規定。（2）2000年的《廣播電視設施保護條例》，對廣播電視設施安全維護進行了規定。（3）1993年的《衛星電視廣播地面接收設施管理規定》，對衛星接收設施的生產、銷售、安裝、使用環節進行了規定。（4）1990年的《有線電視管理暫行辦法》，對有線電視系統的設立、節目轉播等進行了規定。（5）1990年的《衛星地面接收設施接受外國衛星傳送電視節目管理辦法》，對衛國衛星電視節目落地范圍、衛星接收設施安裝使用等進行了規定。

4、地方性法規層次主要是各?。▍^、市）、省會市及國務院批準的較大的市人大及其常委會制定的廣播電視法規，共有20多件。1989年吉林省制定的《吉林省廣播電視管理條例》是我國第一部廣播電視地方性法規

5、部門規章和地方政府規章層次目前廣播電視部門規章有30多件，地方政府規章有10多件。

我國廣播電視的法規數量很多，但法律效力等級較低；有的法規過于寬泛粗糙，缺乏可操作性；有的法規之間有重疊、不一致的規定；有的法規文件缺乏必要的法律授權。經過一段時間的集中清理，這些問題已經逐步得到了解決。

二、我國廣播電視法律制度的主要內容

我國廣播電視法律制度的主要內容涉及：廣播電臺、電視臺的設立和布局；廣播電視事業所有制改革；廣播電視節目制作、傳播管理；廣播電視傳輸覆蓋網管理和廣播電視設施保護、廣播電視從業人員制度、廣播電視涉外制度等。

（一）廣播電臺、電視臺的設立和布局

1997年國務院頒布的《廣播電視管理條例》明確了我國設立廣播電臺、電視臺，應當具備下列條件：（1）有符合國家規定的廣播電視專業人員；（2）有符合國家規定的廣播電視技術設備；（3）有必要的基本建設資金和穩定的資金保障；（4）有必要的場所。審批設立廣播電臺、電視臺，還應當符合國家的廣播電視建設規劃和技術發展規劃。國家禁止設立外資經營、中外合資經營和中外合作經營的廣播電臺、電視臺。對擅自設立廣播電臺、電視臺、教育電視臺、有線廣播電視傳輸覆蓋網、廣播電視站的予以取締，沒收設備，并處以罰款。

（二）廣播電視事業所有制改革進程

多年來，我國廣播電視事業實行事業單位、企業化管理的運行模式。廣播電視事業所有制改革經歷了三個階段：

第一階段：1958年到1983年廣播電視事業由國家壟斷向行政性壟斷發展階段。我國的廣播電視是國家壟斷事業，完全由國家財政撥款辦電視，國家的政治和經濟形勢決定著廣播電視的生死存亡。這個時期的電視指導方針是以中央為主，地方為輔。1983年在廣播電視機構的性質和職能問題上，提出了“雙重職能”的思想，即中央和地方各級廣播電視機構既是新聞宣傳機關，又是事業機關，中心工作是宣傳，形成了新聞宣傳、事業建設和行業管理“三位一體”的管理體制。

第二階段：1985年到1999年廣播電視事業行政性壟斷下的相對自由競爭階段。1985年上海市廣電局開始在上海電臺、電視臺實行經濟承包責任制，拉開了廣播體制改革的序幕。1997年上海市政府授權市廣電局作為上海廣電系統國有資產的委托人，對國有資產進行運營管理。1999年，我國第一家廣電集團——無錫廣電集團掛牌成立，采用了事業單位、企業化管理的模式。

第三階段：2000年至今廣播電視事業從相對自由競爭向經濟性壟斷過渡階段。2001年中辦、國辦《關于轉發（中央宣傳部、國家廣電總局、新聞出版總署關于深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見）的通知》規定：報業集團、廣電集團屬于事業性質，發行集團、電影集團屬于企業性質。經國家廣電總局批準成立的廣電集團都采用事業單位、企業化管理的模式。在廣播電視領域企業單位主要有國有獨資企業、有限責任公司、上市公司等企業形式，主要從事影視劇、音樂、科技、體育、娛樂等節目制作以及廣播電視傳輸介入活動。

廣播電視所有制改革的目的是要以市場為導向、以資產為紐帶、明確產權關系、優化資源配置、重組管理體制，在整體上以經濟性壟斷代替行政性壟斷，從而應對入世后，國外傳媒的滲透和沖擊。

（三）廣播電視節目制作、傳播管理

廣播電視節目制作、傳播管理涉及禁播、審查規定、限制播放規定、直播和群眾參與直播節目規定等。

1、禁播規定《廣播電視管理條例》明確規定了禁播內容：（1）危害國家的統一、主權和領土完整的；（2）危害國家的安全、榮譽和利益的；（3）煽動民族分裂，破壞民族團結的；（4）泄露國家秘密的；（5）誹謗、侮辱他人的；（6）宣揚淫穢、迷信或者渲染暴力的；（7）法律、行政法規規定禁止的其他內容。

2、審查規定我國對廣播電視節目審查制度包括兩種：（1）播出機構審查，即廣播電臺、電視臺對其播放的節目內容進行播前審查、重播重審，付費頻道開辦機構對付費頻道的節目內容進行播前審查、重播重審，播出機構一般設有編輯委員會；（2）政府部門審查，對用于廣播電臺、電視臺播放的境外電影、電視劇，由國務院廣播電視行政部門進行審查批準；用于廣播電臺、電視臺播出的境外其他節目，由國務院廣播電視行政部門或其授權機構審查批準。

3、限制播放規定，涉及涉案劇、廣告節目的限制播放：（1）涉案劇限制播放2004年4月19日，國家廣播電影電視總局下發了《關于加強涉案劇審查和播出管理的通知》規定，所有電視臺的所有頻道（包括上星頻道和非上星頻道）正在播出和準備播出的涉案題材的電視劇、電影片、電視電影，以及用真實再現手法表現案件的紀實電視專題節目，均安排在每晚23：00以后播放，特殊需要的需向總局專項報批；（2）廣告節目限制播放依據《廣播電視廣告播放管理暫行辦法》的規定：廣播電臺、電視臺每套節目中每天播放公益廣告的數量不得少于廣告總播出量的3%。每套節目每天播放廣播電視廣告的比例，不得超過該套節目每天播出總量的20%。其中，廣播電臺在11：00—13：00之間、電視臺在19：00—21：00之間，其每套節目中每小時的廣告播出總量不得超過節目播出總量的15％，即9分鐘；播放廣播電視廣告應當尊重大眾生活習慣，不得在6：00—7：00、11：30—12：30以及18：30—20：00之間人們用餐時播放容易引起受眾反感的廣告，如治療痔瘡、腳氣等類藥品及衛生巾等衛生用品的廣告。

4、直播節目規定，涉及重要政務新聞、群眾參與的直播節目的規定；（1）重要政務新聞的直播規定包括重大政治會議報道直播：中國共產黨每屆每一次黨代會；全國人大和政協每屆每一次代表大會報告直播等；各類政務會議報道；領導同志出訪、接見外賓活動的報道；推行政務公開活動的報道。如農村村務公開、鄉鎮政權機關的政務公開等。（2）群眾參與的直播節目規定依據1999年廣電總局《群眾參與的廣播電視直播節目管理暫行辦法》規定，開設群眾參與的直播節目，必須經過審批、備案；必須具備“延時裝置”、“儲存電話”等技術保障措施；對導演、導播、電話編輯、節目監制等編播人員都有一點要求；有比較完善的節目操作程序和管理規定；有處理不測情況的應對預案等。未經批準擅自開設直播節目的要責令立即停止，通報批評。發生政治性事故的，應當暫停節目，予以行政處罰，對負責人和責任人予以行政處分。

（四）廣播電視傳輸覆蓋網管理和廣播電視設施保護

1、廣播電視設施管理，依據《廣播電視設施保護條例》規定，任何單位和個人均有保護廣播電視設施的義務。禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞廣播電視設施。任何單位和個人對危害廣播電視設施的行為，均有權制止并向有關部門報告?！缎谭ā吩凇拔：舶踩铩敝性O定了“破壞廣播電視設施罪”（第124條），破壞廣播電視設施、公用電信設施，危害公共安全的，處三年以上七年以下有期徒刑；造成嚴重后果的，處七年以上有期徒刑。并規定了過失犯罪的處罰。

2、有線廣播電視管理有線電視臺、有線電視站管理播放的電視節目必須符合有關法律、法規和國家有關部門關于電視節目和錄像制品的規定。嚴禁播映反動、淫穢以及妨礙國家安全和社會安定的自制電視節目或者錄像片。必須完整地直接接收、傳送中央電視臺和地方電視臺的新聞和其他重要節目。用于國防、公安、國家安全業務的有線電視系統由中國人民解放軍有關部門、公安部、國家安全部分別管理。

3、衛星廣播電視接收管理依據《衛星地面接收設施接受外國衛星傳送電視節目管理辦法》規定，國家對衛星地面接收設施實行審批制。境外加擾衛星電視節目的接收范圍限于：（1）三星級或國家標準二級以上的涉外賓館；（2）專供外國人和港、澳、臺人士辦公或居住的公寓，可申請設置衛星地面接收設施接收衛星傳送的境外加擾娛樂節目；（3）級別較高，規模較大的教育、科研、新聞、金融、經貿等確因業務工作需要的單位，可申請設置衛星地面接收設施接收與本單位業務相關的境外加擾專業節目，個人不得安裝和使用衛星地面接收設施。嚴禁將所接收的外國衛星傳送的電視節目在國內電視臺、有線電視臺、錄像放映點播放或者以其他方式進行傳播。

（五）廣播電視從業人員制度

根據2004年廣電總局頒發《廣播電視編輯記者、播音員主持人資格管理暫行規定》，我國對廣播電視編輯記者、播音員主持人等實行資格認定制度。其在執業活動中享有的權利主要有五項：（1）以所在的制作、播出機構的名義從事廣播電視節目采訪編輯或播音主持工作，制作、播出機構應當提供完成工作所必需的物質條件；（2）人身安全、人格尊嚴依法不受侵犯；（3）參加繼續教育和業務培訓；（4）指導實習人員從事采訪編輯、播音主持工作；（5）依法享有的其他權利。同時應當承擔八項義務有八項：（1）遵守法律、法規、規章；（2）尊重公民、法人和其他組織的合法權益；（3）堅持正確的輿論導向；（4）恪守職業道德，堅持客觀、真實、公正的原則；（5）嚴守工作紀律，服從所在機構的管理,認真履行崗位職責；（6）努力鉆研業務，更新知識，不斷提高政策理論水平和專業素養；（7）樹立良好的公眾形象和健康向上的精神風貌；（8）依法應當履行的其他義務。

根據《廣播電視播出機構中的共產黨違反宣傳紀律黨紀處分暫行規定》，廣播電視播出機構工作人員和共產黨員違反宣傳紀律的行為包括十個方面：違反政治紀律、宣揚邪教、泄露國家秘密、危害國家安全、或者損害國家榮譽和利益、違反民族政策和宗教政策、播出淫穢、賭博等內容、違反新聞真實性原則、侵犯他人人身權利或其他合法權利、工作中失職或者嚴重不負責、以及違反有償新聞等宣傳管理規定。處理方式主要是行政處分和黨紀處分。

（六）廣播電視涉外制度

1、境外資本和投資者準入規范我國法律禁止設立外資經營、中外合資經營和中外合作經營的廣播電臺、電視臺。2005年《關于文化領域引進外資的若干意見》規定：禁止外商投資設立和經營新聞機構、廣播電臺（站）、電視臺（站）廣播電視傳輸覆蓋網、廣播電視節目制作及播放公司、利用信息網絡開展視聽節目服務等。

我國廣播電視領域對外實行有限開放政策：一是允許通過貸款等方式，利用境外資金投入廣播電視建設，如寧夏、青海等地利用日元貸款建設廣播電視基礎設施；二是允許境外機構設立駐華廣播電視辦事機構。2004年廣電總局的《境外機構設立駐華辦事機構管理規定》對此進行了全面規范。廣電總局已批準韓國廣播公司、新加坡新傳媒集團等在我國設立辦事機構；三是允許境內電臺、電視臺引進播出境外節目，允許中外合作制作（聯合制作、謝志制作、委托制作）電視劇、電視動畫片等廣播電視節目等。

2、境外節目播放比例進行規定2004年廣電總局頒發的《境外電視節目引進、播出管理規定》規定：電視頻道每天播出的境外影視劇，不得超過該頻道當天影視劇總播出時間的25%；每天播出的其他境外電視節目，不得超過該頻道當天總播出時間的15%；未經廣電總局批準，不得在黃金時段（19：00—22：00）播出境外影視劇。2003年《廣播電視有限數字付費頻道業務管理暫行辦法》規定：付費頻道播出境外的電影、電視劇及動畫片的時間不得超過該頻道當天總播出時間的30%，不得以任何形式轉播境外廣播電視節目頻道或欄目。我國臺灣地區要求無線廣播電視播出本地自制節目不得少于70%，有線廣播電視播出本地自制節目不得少于20%。

3、境外記者到境內采訪管理依據1990年國務院《外國記者和外國常駐新聞機構管理條例》的規定：外國常駐記者、外國短期采訪記者、外國常駐新聞機構，在中華人民共和國境內從事新聞采訪報道業務的必須：（1）必須遵守中華人民共和國的法律、法規。（2）應當在注冊的業務范圍或者商定的采訪計劃內進行業務活動。（3）應當遵守新聞職業道德，不得歪曲事實、制造謠言或者以不正當手段采訪報道。（4）不得進行與其身份和性質不符或者危害中國國家安全、統一、社會公共利益的活動。

5、外國人參加廣播電視節目制作活動管理依據國家廣播電影電視總局《外國人參加廣播影視節目制作活動管理規定》，在有特殊需要或國內缺少相關人員的情況下，可聘請外國人參加廣播影視節目制作活動，包括除新聞類以外的廣播電視節目（含專題、綜藝、外語教學類等）、電視劇、電影片的制作以及以制作廣播電視節目為目的的各類文藝演出。但是要注意：（1）廣播電臺、電視臺不得聘請外國人主持新聞類節目，包括新聞、新聞評論、新聞專題等。（2）廣播電臺、電視臺經批準聘請外國人以專家身份參加外語教學節目并付給報酬的，納入聘請外國文教專家系列管理，并按國家有關規定辦理相關手續。（3）原則上外國留學生不得參加廣播影視節目制作活動。因節目制作需要邀請外國留學生參加臨時性廣播影視節目制作的，制作單位應事先征得學生所在學校同意。公務員之家

總之，中國的廣播電視事業取得了巨大的成就，時至今日，廣播電視已經發展成為包含地面廣播電視、有線廣播電視、衛星廣播電視、互聯網廣播電視等傳播方式復雜而龐大的門類，與之相適應，中國建立了廣播電視許可制度、所有權制度、節目標準制度、網絡制度、用戶制度、從業人員制度，基本適應廣播電視事業的發展需要，但面臨三網合一、三屏合一的發展趨勢，中國仍要加快廣播電視的立法速度，強化依法行政，全面實施普法教育計劃，增強版權意識以適應廣播電視飛速發展的需求，可以說，中國在廣播電視法制建設上依然任重道遠。

[注釋]

[1]涂昌波：《廣播電視法律制度概論》，中國傳媒大學出版社，2007年8月版，第8頁。

[2]涂昌波：《廣播電視法律制度概論》，中國傳媒大學出版社，2007年8月版，第222頁。