文件備案審查工作會議講話

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同志們：

，我們在這里召開全省規章和規范性文件備案工作會議，主要任務是傳達全國地方規范性文件備案審查示范點工作座談會議精神，總結交流我省備案審查工作的經驗和做法，進一步提高對新形勢下做好備案審查工作重要意義的認識，安排部署我省下一步規章和規范性文件備案審查工作。

一、我省規章和規范性文件備案審查工作的回顧

多年來，我省各級政府和政府法制機構以及政府各部門，積極貫徹落實黨和國家的部署及有關法律法規的規定，為探索建立統一完善的備案監督體制、加強規章和規范性文件備案審查工作、維護社會主義法制統一和政令暢通做了大量工作，取得了較好的成績。

一是穩步推進制度建設。我省規章和規范性文件備案工作制度建設起步較早，早在年，省政府辦公廳就依據《憲法》和《地方政府組織法》及有關規定，以規范性文件的形式，出臺了規章和規范性文件備案審查的相關規定，初步建立起了備案審查制度。年和年，省政府又先后兩次對相關規定進行修訂，出臺了《*省規章和規范性文件備案辦法》和《*省人民政府規章制定程序規定》，對規范我省規章和規范性文件的制定、備案程序，保證規章和規范性文件的質量起到了積極的作用。5年初，省政府對原備案辦法又進行了修訂，制定出臺了《*省規章和規范性文件備案規定》(省政府令第號，以下簡稱《規定》)。《規定》的制定和實施，是我省貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》，實現對抽象行政行為有效監督的新的重要舉措?！兑幎ā方∪晟屏艘幏缎晕募秶浒腹ぷ髟瓌t、報送備案時限和要求、備案登記制度、備案審查時限、提請審查制度、工作指導和監督制度等內容，確立了我省“四級政府、三級備案”和“一級抓一級、上下貫通”的備案監督體制。《規定》之后，省法制辦又專門下發通知強調貫徹落實。目前，我省已初步建立起了省、市、縣、鄉“四級政府、三級備案”的備案新體制；省政府和市政府已基本實現了對本級政府所屬工作部門和下一級政府規范性文件進行備案監督，部分縣級政府也開始對所屬工作部門和鄉鎮政府的規范性文件實施監督，比較好地夯實了規范性文件備案審查工作的基礎。

二是建立上下聯動的備案指導監督機制。加強對本地區、本部門備案審查工作的指導和監督，建立上下聯動的備案監督機制，是推進備案審查工作不斷深化的重要手段。對此，全省上下做了大量的工作。省法制辦于年5月下發通知，要求各地、各部門對《規定》貫徹實施情況進行一次全面檢查。檢查歷時4個月，至9月底結束。這次檢查采取全面自查與重點抽查相結合的方式進行，檢查內容包括規章和規范性文件報備情況、審查情況、糾錯情況以及備案審查工作機構和隊伍建設情況等。對檢查出的問題，要求邊查邊改，以進一步提高規范性文件備案工作的質量。四個多月來，全省17個市和120多個縣(市、區)及省直部門進行了自查和抽查，收到了良好的效果。為加強對市縣兩級政府備案審查工作指導，探索開展規范性文件備案工作的新方法、新途徑，在市、*市、新泰市和煙臺牟平區被國務院法制辦確定為全國地方規范性文件備案審查示范點之后，經各市推薦和省法制辦認真考察，省法制辦決定將備案工作開展得比較好的5個省直部門和30個縣（市、區）確定為我省規范性文件備案工作的示范點。

三是積極探索備案審查工作新路子。*等市人民政府將規范性文件備案工作作為行政執法責任制考核的重要內容，在百分制量化考核中，規范性文件備案情況占到15分，從而有效提高了各縣（區）政府和市直各部門對規范性文件備案工作的認識和責任，增強了行政機關特別是領導干部做好備案工作的自覺性和積極性。*兩市在工作中積極探索事前審查與事后備案監督的制度，要求市政府、各區（市）政府所屬部門制定的規范性文件草案，首先應當由制定機關的法制機構審查并經部門辦公會議討論決定，部門規范性文件草案在部門辦公會議通過后，再報送本級政府法制機構審查并按規定程序報送審批公布。這樣以來，有效地解決了“有件不備”、“有備不審”以及部門濫發文件和違法設定權力等問題。*兩市還規定了規范性文件有效期制度，要求規范性文件制定機關實施的規范性文件應當規定有效期，有效期自規范性文件施行之日起一般不超過五年；有效期屆滿，規范性文件自行失效。有效期屆滿前六個月，制定機關認為規范性文件有必要繼續實施的，應當對其實施情況進行評估，并根據評估結果重新修改，按規定程序報送審查批準后向社會公布實施。青島市建立起了規范性文件定期清理制度，要求規范性文件制定機關從本年度起，每年第三季度對本單位實施的規范性文件根據清理原則進行清理，對納入清理范圍的規范性文件依法提出“擬廢止”或“擬修改”建議，并將“擬廢止”或“擬修改”的規范性文件，按規定程序報送審查批準后依法予以廢止或修改，從而切實了解決規范性文件“有始無終”、“發而不廢”以及“廢改隨意”等方面問題。煙臺市牟平區政府在規范性文件審查中采取“提前介入”、“專家論證”、“集體討論”的方法，杜絕了“紅頭文件相互打架”的問題。濰坊市建立了規范性文件備案聯系點制度，確定2個市縣區和4個政府部門，作為市規范性文件備案聯系點，加強業務指導和交流，通過典型引路，以點帶面，促進全市備案工作的開展。

四是強化報備和審查糾錯工作。備案制度建立以來，很多地方和部門通過主動審查與被動審查相結合、提前介入與事后監督相結合等方式，強化審查力度，報備和審查糾錯工作都取得了較好的成效。

明確了細化報備制度，做到“有件必備”。對規范性文件的備案范圍、備案義務機關、承辦機構、報備時限和材料要求等都做了明確規定，對經備案登記的規范性文件，規定了定期公布目錄制度。年，省、市、縣三級政府法制辦共收到報送備案的規章和規范性文件3985件，其中，省法制辦收到報備件383件，較年增加了40％；縣級政府及部門共發文2313件，占全省規范性文件總數的58％，可以說，縣級政府及部門仍是規范性文件制發的重點。

加大了審查糾錯力度。為了防止不合法、不適當的文件出臺，很多地方和部門建立健全了規范性文件制定階段的合法性審查制度。*兩市采取了事前審查機制。榮成市政府規定，凡屬涉及人財物的文件，部門草擬后均需報市法制局審查把關；市政府各部門及各鎮政府制定規范性文件，行文后必須報法制局備案審查，從而制止了以往各單位隨意濫發規范性文件、或通過非正常渠道向市政府報送規范性文件草案規避審查的行為。省建設廳、省勞動和社會保障廳、省財政廳、省公安廳、省食品藥品監督管理局、省物價局等部門也都建立健全了規范性文件制定程序制度，規定所有規范性文件必須經法制機構進行合法性審查才能提交部門辦公會議審議，未經法制機構審查的，部門領導不簽發。*年，省、市、縣三級政府法制辦經審查后，糾正存在違法或者不當問題的規范性文件165件，其中省法制辦糾正有問題的規范性文件6件，全省市級法制辦糾錯率最高的達到23.2%，全省平均糾錯率為4.6%。

各地十分重視對群眾舉報和新聞媒體報道中涉及的違法規范性文件的審查和糾正。*年，省法制辦共收到群眾來信來訪15件，如我省某部門及部分市政府出臺的《城市居民最低生活保障工作規范》等，隨意提高標準，侵害當事人合法權益問題；某市群眾集體來信來訪反映該市政府制定的《城市房屋拆遷辦法》與國務院行政法規、省政府規章相抵觸的問題等，我們都對其進行了嚴格認真地審查，并向有關規范性文件制定部門提出糾正的意見和建議，維護了國家法律的權威和尊嚴，保障了當事人的合法權益。

五是加強了備案審查隊伍建設。*年7月，省編辦批準省法制辦成立了備案審查處，作為規章和規范性文件備案審查的專門機構，并規定了7項工作職責，充分體現了省政府對依法行政和政府法制工作的高度重視。與此同時，各地各部門的備案審查隊伍建設也取得進展。濟南市法制辦已專門成立了備案審查處，還沒有設立備案處室的市、縣市區政府法制辦，大都確定了負責備案審查的專門人員。膠南市專門成立了備案審查工作領導小組，設立了規范性文件審查備案委員會，并安排兩名業務能力強、工作經驗豐富的同志負責審查規范性文件。省直部門法制機構也普遍明確了負責備案工作的專門人員。目前，全省從事規范性文件備案工作的人員已達300多人，各地對備案審查工作人員的培訓達100多次。

我省規章和規范性文件備案審查工作雖然取得了一定成績，但與建設法治政府的目標要求還有不小的差距，存在不少問題，主要表現在：一是對備案工作認識不足。一些部門的負責同志對這項工作的重要性、必要性認識還不充分，重視還不夠，導致這些單位、部門不能認真履行備案審查監督職責，個別單位直到現在還沒有啟動備案審查工作。二是備案工作發展不平衡。下級政府和本級政府部門之間、不同地區之間和部門之間發展不平衡，相比較而言，在省直部門中，執法任務較多的部門要比執法任務相對較少的部門做得好一些，17個市的備案工作總體上要比省直部門的好一些；但不同地區之間差別也很大，有個別市*年度連一件規范性文件也未向省法制辦報備。同時，備案工作還存在著自上而下逐漸弱化的局面，越往基層，備案審查工作越不理想，有少數縣市區，至今沒有建立起對所轄部門和鄉鎮政府規范性文件的備案審查工作制度。三是距離“有件必備、有備必審、有錯必糾”的目標要求還有一定差距。一些地方和部門報備自覺性不高，“有件不備”的問題還比較嚴重，漏報、故意不報、不按時報、不按規范格式報備的現象比較普遍。據對*年383件規章和規范性文件備案審查時發現，不能按時報備的（應當自公布之日起30日內報送）有211件，占55％；備案報告、正式文本和起草說明不完整或缺的253件，占66％。相當一部分規范性文件沒有納入備案監督的范圍，*年我們省辦收到的群眾提出的審查建議15件，涉及的規范性文件均未曾備案。一些地方和部門法制機構沒有及時對備案的規范性文件進行審查，“有備不審、有錯不糾”的問題在某些地市還比較突出，有些單位的審查工作還只停留在登記階段，一些違法或者不當的規范性文件沒有得到及時、有效地糾正。四是規范性文件的制定還不夠規范。有些市縣政府和省直部門還沒有建立規范性文件擬制的配套制度，規范性文件制定還存在較大的隨意性，不經合法性審查、不經政府常務會議或者部門辦公會議審議就出臺的情況還時有發生。在立法技術上還存在很多不規范的地方，如有的規章和規范性文件的實施時間，仍習慣于“自公布（）之日起實施”，這既不可能，又不現實，同時也違反了國務院《規章制定程序條例》的規定，這部分文件面廣量大，達172件，占*年備案件總數的44.9%；有的規章和規范性文件的公布時間在后，而實施時間在前，這既不符合邏輯，又在程序上違法，這類文件雖然少，但讓人感到制定部門很不認真；有個別規章和規范性文件有公布的時間，但沒有具體的實施時間，這將導致規范性文件無法得到全面正確貫徹實施，此類文件39件，占*年備案件總數的10.2%；有的規章和規范性文件試行或暫行沒有期限，很不規范，有失科學性，這類文件有102件，占*年備案件總數的26.7%。五是備案審查隊伍仍比較薄弱，上級政府法制工作機構對下級政府法制工作機構的監督指導工作還有待加強。這些問題的存在，不利于備案審查工作的有效開展，應采取措施盡快加以解決。

二、認真貫徹落實黨的“*”精神，充分認識加強規章和規范性文件備案審查工作的重要意義

規章和規范性文件合法與否、質量高低，直接關系到政府機關形象和人民群眾切身利益。實行規章和規范性文件備案審查，對于從源頭上防止利用發“紅頭文件”亂設處罰、濫設許可、擅自收費、變相攤派，對于規范行政管理行為，促進依法行政、從嚴治政都具有重要意義。黨和國家對備案工作歷來都十分重視。尤其是近幾年，黨中央、國務院更加重視備案工作，在許多重要文件、講話中都對地方規章和規范性文件備案審查工作提出要求。年3月國務院的《全面推進依法行政實施綱要》，對規范性文件的起草、公布、備案審查、評估清理等都做了明確規定，要求規章和規范性文件要依法報送備案、依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于預防和化解行政爭議、健全行政爭議解決機制的意見》，要求加強對規范性文件的監督，“縣級以上地方人民政府都要建立規范性文件備案制度，并逐步建立規范性文件合法性審查制度，防止因文件不當引發行政爭議。要把依法行政納入行政機關和公務員考核指標體系，將是否依法決策，是否依法制發規范性文件，是否依法實施行政管理，是否注重發揮行政復議的作用，是否依法履行行政應訴職責，是否及時執行人民法院生效判決等情況作為考核的重要內容，并與其獎懲和晉職晉級掛鉤。”*年7月，國務院召開了全國市縣政府依法行政工作會議，國務院領導同志在講話中要求，規范性文件的制定，一要合法，二要公開，三要備案。當前，各地各部門一定要從學習貫徹黨的“*”精神的高度，從立黨為公、執政為民的高度，從依法行政、建設法治政府的高度，充分認識做好規章和規范性文件備案審查工作的重大意義，增強做好這一工作的責任感和緊迫感。

加強規章和規范性文件備案審查工作，是推進依法治國、依法行政的客觀要求。黨的“*”報告指出：依法治國是社會主義民主政治的基本要求，是中國特色社會主義的基本要求。依法行政是依法治國的重要支柱和必然體現。規章和規范性文件是否與憲法、法律、行政法規保持一致，直接影響依法治國、依法行政的進程。隨著依法治國、依法行政的不斷推進，人民群眾的法律意識和法制觀念不斷增強，對有令不行、有禁不止、政令不通以及上有政策、下有對策、地區封鎖、部門保護、行業壟斷等問題反映強烈。要解決這些問題，一定要從制度上尋求出路，一定要在措施上加以落實。嚴格執行規章和規范性文件備案審查制度，加強對規章和規范性文件的備案審查，就是確保法制統一、政令暢通，解決上有政策、下有對策等問題的有效制度和具體措施?，F實中，違法的具體行政行為，很多都是由違法的抽象行政行為造成的，抽象行政行為違法，比具體行政行為違法影響更大、更嚴重。加強規章和規范性文件備案審查，及時糾正違法的抽象行政行為，就可以從源頭上預防和減少違法的具體行政行為，為推進依法治國、依法行政提供制度保障。

加強規章和規范性文件備案審查工作，是提高制度建設質量的必要措施。黨的“*”報告提出，要“堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系，加強憲法和法律實施”。在社會主義市場經濟體制下，特別是在我國已經加入世貿組織和世界經濟一體化進程不斷加速的今天，由于市場主體、利益主體的多元化、復雜化，制度建設的難度和復雜程度也越來越高。保證制度建設的質量，對于完善社會主義市場經濟體制、發展社會主義市場經濟、增強綜合國力、提高人民生活水平至關重要。加強規章和規范性文件備案審查工作，及時發現和糾正規章、規范性文件中不合法、不適當、不協調的問題，歸根結底，就是為了保證制度建設的質量，以維護統一的市場規則、完善統一的市場體系。

加強規章和規范性文件備案審查工作，是落實發展觀、構建社會主義和諧社會的重要舉措。黨的“*”報告鮮明地提出了“社會主義法治必須以中國特色社會主義理論為統領，全面貫徹落實科學發展觀”。要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安全有序、人與自然和諧相處的原則構建和諧社會，為發展提供良好的社會環境。落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會，是我們黨從開創中國特色社會主義事業新局面的高度出發提出的一項重大任務，是全黨、全國共同的中心任務。發展與和諧的前提和基礎是秩序，特別是法律秩序。規章和規范性文件備案審查的直接目的，是維護社會主義法制的統一和尊嚴，也就是維護以憲法為統帥的社會主義法律秩序。加強規章和規范性文件備案審查，及時發現和糾正規章和規范性文件中違法和不當的問題，對于建立和維護良好的法律秩序，推動社會經濟更好更快發展、構建社會主義和諧社會，有著極為重要的作用。

三、明確要求，切實做好規章和規范性文件備案審查的各項工作

規章和規范性文件備案審查是依法行政的龍頭工程，做好備案審查工作、履行備案監督職能是各級行政機關的法定職責。各地各部門要進一步建立和完善備案審查各項制度，加強對抽象行政行為的監督，切實維護社會主義法制的統一和尊嚴，確保政令暢通。今后，要重點做好以下幾項工作：

（一）嚴格規范規范性文件制定程序。提高規章和規范性文件的質量，確保規章和規范性文件合法有效，首先要規范制定程序，嚴把三道關：一是合法性審查程序。即所有規章、規范性文件，都必須由制定機關法制機構對草案進行合法性審查，并作出審查說明。未經合法性審核的規范性文件，一律不得公布。二是審議和簽署程序。即規章、規范性文件草案經法制機構審查修改后，要經政府常務會議或部門辦公會議審議決定，由制定機關主要負責人簽署。三是公布程序。即經制定機關主要負責人簽署的規章、規范性文件，要在當地廣泛發行的報紙、刊物或者電視上公布，未經公布的規范性文件不得作為執法依據。各級各部門法制機構對備案的規章和規范性文件進行審查時，凡發現制定程序不合法的，都要依法予以糾正。

（二）切實做到“有件必備”。報備是規章和規范性文件備案審查的前提和基礎?！坝屑粋洹?，審查和糾錯就無從談起，整個備案審查制度就成了一紙空文。按照報備規范將規章和規范性文件報送備案，是規章和規范性文件制定機關的法定義務，也是規章和規范性文件后必須履行的法定程序，任何單位都不得以任何理由和借口拒絕報備。在此，我要強調以下三點：一是按照《規定》要求，各級政府和政府各部門都要在每年1月底前，將上一年度本機關制定的規章和規范性文件的目錄報送備案機關。二是按照《關于報送規章和規范性文件備案情況的通知》的要求，各市人民政府法制機構應當于當年7月10日前和下一年度1月10日前，將本市備案工作半年情況和年度情況，按該通知的規定和要求向省法制辦報送。三是各地各部門要建立報備情況通報制度，對各單位規范性文件報備的及時率和規范率要定期通報。

（三）加大審查和糾錯力度。審查和糾錯是規章和規范性文件備案審查制度的核心，各級政府法制辦和有備案審查任務的部門法制機構，要努力做到“有備必審、有錯必糾”。審查的基本內容主要是制文主體是否合法，文件內容是否違反法律規定，文件制定主體是否超越法定職權等。規范性文件超越法定權限，違反法律、法規、規章規定，或者違反法定制定程序的，要建議制定機關停止執行并自行糾正；制定機關必須在接到建議之日起的30日內向負責審查的法制機構書面報告處理結果；逾期不修改或者廢止的，法制機構要提出意見報政府批準后予以變更或撤銷，或者經政府授權后由法制機構決定變更或撤銷。在強調“有備必審”的基礎上，審查工作要注意突出重點。當前，規范性文件備案審查工作要認真貫徹落實中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關于預防和化解行政爭議、健全行政爭議解決機制的意見》要求，圍繞政府中心工作，努力為促進經濟發展，社會和諧進步服務。要通過備案審查解決文件中容易引起社會群體性矛盾和糾紛的問題，對涉及征用土地、房屋拆遷、社會保障（養老保險、醫療保險、工傷事故處理）等關系民生問題的文件，要重點進行審查，防止出現激化矛盾和行政爭議及大規模違法的事件。同時，要密切關注國家宏觀調控政策執行中有關文件的審查，如各級政府的有關治理整頓煤礦、限制開發資源、土地管理、城市改造、項目許可審批、治理亂收費等領域的文件。要結合實際，根據備案隊伍力量，合理采用主動審查、被動審查等方式，高度重視公民提請審查，特別是人大常委會轉來審查件的處理。堅持原則性與靈活性相結合，務求備案審查取得實效。要正確處理備案審查與制度建設的關系，通過備案審查不斷完善制度，通過完善制度促進文件質量的提高。

（四）調動各方面積極性，共同做好備案審查工作。備案審查是法制機構的法定職責，但僅僅依靠政府法制機構審查是遠遠不夠的。法制機構要注意做好組織協調工作，采取多種方式動員各方面的力量參與，以提高備案審查工作的透明度和審查處理質量。所審查的規章和規范性文件涉及其他部門職責的，要組織其他部門協助審查；所審查的規章和規范性文件存在復雜、疑難問題的，要聘請專家進行論證，或者舉行聽證。要加強與人大、政協的聯系，多聽取人大和政協的意見。同時，要充分發揮輿論和社會的監督作用，全面啟動公民、法人或其他組織提請審查規范性文件的機制，拓寬發現問題的渠道。公民、法人或其他組織提出審查建議的，法制機構應當積極受理，依法審查，并向建議人書面反饋審查和處理結果。

（五）加強對備案審查示范點工作的指導。建立示范點，是建立統一、完善的“四級政府，三級監督”工作體制的重要步驟，是把握備案審查工作規律、提高規范性文件質量和工作人員業務素質及能力的有效方法。我省現在共有4個國務院法制辦示范點和30個省法制辦示范點。需要強調的是，國務院法制辦的點，也是省或市的點；省法制辦的點，也是市的點。各示范點要真正發揮示范的作用，各項工作特別是備案審查工作要走在全省乃至全國的前頭，勇于創造新經驗，開辟新路子；各示范點要建立健全制度，配齊機構人員和設施，工作人員要相對穩定，并注重培訓培養。要積極開展理論研究，探索完善備案審查新方法，提高備案審查工作質量。

(六)切實加強領導和備案審查隊伍建設。備案審查工作的政治性、政策性、專業性都很強，而且任務繁重、責任重大。各級各部門法制機構要多向政府和部門領導匯報，講清楚備案審查工作的重要性，爭取領導的重視，把這項工作擺上重要位置，積極研究解決工作中的實際問題。特別是要根據備案審查工作的開展進度，逐步建立健全相應機構，配備得力人員，做好備案審查工作。工作人員的過硬素質也是做好這項工作的保證。備案審查工作有其特殊性，沒有法律專業知識，沒有從事法制工作的經驗，沒有對各部門、各行業法律、法規和職能的了解，沒有甘于寂寞、勇于奉獻和認真負責的精神，是做不了也做不好這項工作的。各級政府和部門要高度重視備案審查工作隊伍的思想作風建設和業務能力培養。要通過舉辦培訓班、召開經驗交流會等形式，定期組織業務培訓，提高他們的業務素質和工作水平。備案審查工作人員要自覺刻苦學習黨的路線、方針、政策，學習依法治國、依法行政理論，學習法律、法規、規章，學習行政管理知識和科技知識，學習公文處理、寫作、計算機應用等知識，以適應備案審查工作的需要。

同志們，加強規章和規范性文件備案審查工作，是行政機關履行法定職責、堅持依法行政的必然要求，也是時代賦予我們的光榮任務。我們一定要堅定信心，扎實工作，開拓創新，努力把我省備案審查工作提高到一個新的水平，為全面推進依法行政、建設法治政府作出應有的貢獻！