稅務廳執法中服務交流材料

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當今世界，國際社會都把財經服務的優劣作為評價一個國家競爭力的重要因素。為納稅人提供優質、高效、便捷的服務，已成為國內外稅務機關的共識。在今年全省地稅系統工作會議上，我們省局唐局長又在原有的“一個確保，兩個提高”總體工作要求的基礎上，又提出了一個“提高”，那就是進一步提高納稅服務水平。這給我們基層地稅部門的稅收執法和納稅服務方面提出了新的要求，尤其是作為稅務稽查、征收、管理部門，如何履行依法治稅職能，提高納稅服務水平，還需要針對稅收實際工作中存在的問題，尋求新的解決辦法。借此機會，筆者就如何處理稅收執法與納稅服務問題談一點個人的粗淺看法。

一、稅收執法與納稅服務的內涵

從狹義上講，稅務機關的權利即依法行政、征收稅款的權利。稅收執法權是國家行政權力的基本組成部分，稅務機關最基本的權利就是征稅權，其中包含了多項與此相關的權利。而納稅服務，是稅務機關和稅務人員為方便納稅人、扣繳義務人依法納稅而依法開展的一系列工作。納稅服務的直接對象，是納稅人和扣繳義務人的納稅申報和稅款繳納行為，其實質內涵是為組織稅收收入服務。

二、正確認識稅收執法與納稅服務的關系

稅收執法與納稅服務并不沖突，也不矛盾，二者之間既有對立性，又有統一性，更有融合性。

（一）稅收執法與納稅服務的對立性。稅收執法與納稅服務在一定程度上是對立的和矛盾的。從稅收法律關系的角度來看，稅務機關所擁有的權力就是納稅人應履行的義務。稅務機關所擁有的權力越大，納稅人履行的義務就相應地越多。從這個意義上講，稅收執法與納稅服務是存在各自邊界的。劃清稅收執法與納稅服務的邊界，對正確處理兩者關系極其重要。

（二）稅收執法與納稅服務的統一性。從長期來看，稅收執法與納稅服務又是統一的，相互促進的。從嚴管理、依法治稅、提高管理效率、創造公平的稅收法治環境，其本身就是對納稅人最好的服務。稅務部門盡可能地提高辦稅效率，降低納稅成本，這是社會進步的具體表現，也是稅收管理與稅法的本質要求，更是稅務部門的重要職責。這樣看來，兩者又是完全統一的。

（三）稅收執法與納稅服務的融合性。稅收執法與納稅服務這對“矛盾”在一定的條件下，能夠相互轉化、相互融合。隨著科學技術的進步，稅收征收管理的手段越來越先進，特別是稅收信息化建設的推進，極大地改變了原有的管理模式和管理方式，稅收執法的要求與納稅服務的要求越來越接近，稅收執法與納稅服務的融合性也隨之越來越強。

三、稅收執法與納稅服務問題的主要表現

當前，在稅收的實際工作中，有的部門和執法人員對稅收執法和納稅服務的問題還存在著一些模糊的認識。主要表現在：

（一）重執法，輕服務。稅收工作實際中，有的稅務部門只強調執法監督，而對應履行的義務卻關注的較少，稅務干部執行權利與履行義務不對等。門難進、臉難看、事難辦的衙門作風；一切皆由部門或個人說了算的專斷思想；“吃拿卡要報”的“壓民”、“擾民”行為；亂檢查、亂罰款的霸道習氣，對納稅人的少許疏乎苛刻挑剔、對自己的失職責任寬容放縱的特權意識依然在我們系統中不同程度的存在，認為“我是執法人員，高人一等”，將自己凌駕于納稅人之上，只講執法，不講服務，甚至發生濫用職權的行為，造成納稅人對稅務工作的逆反心理，影響了征納雙方的正常關系，嚴重損害了稅務機關在人民群眾中的形象。

（二）重服務，輕執法。時下，各稅務機關為改變單純執法狀況，打造服務型部門，都在想實招、干實事，此舉受到納稅人的普遍歡迎，但一些不足之處依然不同程度的存在。比如，有的稅務部門不顧現實和客觀條件的限制而盲目跟風，一味地省略辦稅的必要手續，搞超短時限的特殊承諾；有的以優化經濟環境為名，違背稅法原則為服務對象提供破格的“政策優惠”，真所謂“政策不明變通辦、條件不符疏通辦、手續不全也能辦”；還有的擔心行風評議被投反對票，因而對一些違規違章行為大事化小、小事化了，只為追求納稅人的“滿意”；甚至還有的稅務部門擔心查處偷逃稅案件會引起“訴訟”，而不敢從嚴執法，誤把弱化執法力度當作優化納稅服務水平的途徑。

（三）將二者對立或混淆。隨著服務型政府理念的建立和納稅服務工作地位的不斷提升，也出現了一些片面理解服務科學內涵、忽視稅務機關管理職能和弱化執法力度的現象。比如：有的征收部門對納稅人提出的要求，缺少法治觀念的思考，只強調優化服務而淡化了對納稅人的管理，形成了行政不作為，客觀上造成了管理偏松、執法不嚴的現象，以至在稅收管理工作中出現了一些不該出現的漏洞。這些問題反映出相當一部分稅務干部對稅收執法和納稅服務認識上的誤區，經常簡單地將二者對立起來。

還有的部門由于對執法與服務兩種行為的含義理解不清，致使不能正確面對稅務機關所具有的執法與服務的雙重職能，也不能正確認識納稅人所具有的管理相對人與接受服務者的雙重身份。把本屬于執法范疇的工作運用服務手段處理，或者把本屬于服務范疇的事情采取法律手段來對待，造成職責與職權的履行過程中出現缺位或越位現象。

四、產生稅收執法與納稅服務問題的主要原因

當然，上述現象并不是一朝一夕形成的，其背后有著深刻的根源：

（一）“官本位”的思想作祟。在中國幾千年君主專制中，“王”制訂法，法為“王”而定；“王”就是法，法由“王”而行。那時的稅官就是“橫征暴斂、耀武揚威”的代名詞，老百姓只有無條件繳稅的份，根本得不到應有的權益保護，更不敢奢望要享受什么“服務”，稅收往往成了階級矛盾激化的“導火索”。雖然近年來，“以納稅人為中心”的理念已經被有識之士所認識。但根深蒂固的“王權”思想和“官本位”意識仍然是滋生稅收執法與納稅服務關系不和諧的重要因素。

（二）“重監管”的工作弊端。在長期的稅收實踐中，稅務人員“重監管，輕服務”的觀念已經給我們的稅收事業帶來了發人深省的危害和后果：有些稅務干部濫用職權，越權執法，違章辦事，以補代罰，以罰代刑，在社會上造成了不良的影響；還有的稅務機關為了把握好稅收任務的完成尺度，違背依法征稅、應收盡收的原則，擅自減緩、預征，致使“人情稅”、“過頭稅”，“虛收”、“空轉”、“寅吃卯糧”的現象是有發生；嚴重擾亂了正常的稅收秩序。稅收收入考核“一票否決”的管理機制迫使服務成了“形象工程”。

（三）偷稅假設的慣性思維。在傳統的稅收管理理念中，稅務機關“不相信”納稅人能夠做到依法自覺履行納稅義務，往往預先設定所有納稅人為偷稅嫌疑對象，所以對納稅人的經營活動首先考慮的是如何監控其偷逃稅動向。一提到強化稅收征管，就從稅務機關的執法職能出發，硬化措施，強化手段，注重“堵”與“打”，忽視“疏”與“導”。這與美國等西方發達國家的治稅理念大相徑庭，他們假定所有納稅人都是合法納稅人，而對有偷稅行為的納稅人采取嚴厲的懲誡措施，以達到震懾其他納稅人的目的。偷稅假設的慣性思維來源于我國社會信用的缺失和歷年來重大涉稅犯罪案件的影響。

（四）服務手段的滯后因素。當前信息技術迅猛發展，電子政務工程也是呼之欲出。但是稅收職能在提升納稅服務手段方面卻依然顯得滯后。比如，電子簽名的應用與普及問題。雖然《電子簽名法》已經頒布實施，電子簽名有了合法的地位，行政審批制度的改革和納稅服務手段的電子化也得以實現，但電子簽名的應用與普及卻成了制約我們提高納稅服務水平和行政管理效率的重要因素。其原因主要在于法律的支撐和信息化環境的支持，除了專業人士，很少有人知道“電子簽名”是否真的安全可靠，再加之申請電子簽名的“高門檻”與額外經濟負擔，更是讓一些納稅人望而卻步，不愿涉足。

（五）監督機制的相對薄弱。傳統的納稅服務更多地局限于精神文明的范疇，工作的標準是虛擬的、軟化的，沒有建立起一個社會公信度比較強的納稅服務評價系統，許多事情難以量化、難以考核，加之納稅人面對稅務機關出現的納稅服務方面的問題敢于說“不”的精神還不是很強，對納稅服務的評價又主要是針對單位，不能具體到每一個人，也就很難調動起大家搞好納稅服務的積極性，也就難免出現“口惠而實不至”的形式主義問題。究其原因除了工作方法、工作作風有關以外，還主要與缺少效果評價、業績考評制度有關。也可以說，在納稅服務方面吃的還是“大鍋飯”。

（六）服務法制的落后影響。從憲法規定來看，我國憲法涉及稅收的規定僅有一條，即“公民有依法納稅的義務”。根據一般法學理論，公民有依法納稅的義務也必然有依法享受納稅服務的權利，納稅服務應是稅務機關的法定職責。憲法這種簡單的規定沒有體現出對納稅人權利（包括享受納稅服務權利）的尊重。從《稅收征管法》來看，雖兩次提到“服務”，但由于未明確“服務”的概念，其內涵、外延如何理解必然在實踐中引起爭議。雖然國家稅務總局已于20*年10月16日出臺了《納稅服務工作規范（試行）》，此規范是一部級次較高，權威性較強的服務規章，相信能夠給納稅服務工作起到一個很好的服務指導作用，但目前尚處在試行階段，其內容的完整性與操作性還不得而知。

五、優化稅收執法與納稅服務問題的相關對策

在理論研究方面，許多人對如何完善稅收執法與納稅服務問題提出了建設性意見，可謂仁者見仁、智者見智。筆者以為，無論采取哪些措施優化稅收執法與納稅服務問題，它的必然趨向都是稅收執法逐漸向服務化方向轉變；納稅服務逐漸向法制化方向轉變，因為這是我國稅收執法與納稅服務健康、良性發展的必然途徑。

（一）執法人員由單純執法者向執法服務者角色的轉變。以前，稅務機關大多以管理者自居，在對待納稅人的問題上，更多強調的是納稅人義務的一面，而很少提及納稅人權利及納稅服務的內容，納稅人大多處在“弱勢群體”行列。對此，應根據我們所面臨的新形勢、新任務，適時地轉變思想觀念，充分認識到推行納稅服務也是培養納稅人依法納稅意識的一種有效手段，自覺樹立以納稅人為中心的稅收服務思想，盡早實現執法者向服務者角色的轉換，讓滿足納稅人的納稅需求來替代過去的執法需求。諸如稽查人員到企業檢查工作采取提前預約的方式，耐心解答納稅人心中的疑惑；幫助企業整理零散賬目，遇到即將到期末繳納稅款的納稅人，及時進行提醒，避免發生不必要的損失；企業發生破產、兼并重組、股權轉讓等重大涉稅事項，及時告知有關稅收政策并做好跟蹤服務，主動在建立和維護市場秩序，建立和完善社會信用秩序、提供投資環境等方面苦下功夫，積極創造有利于企業生存和發展的環境。

(二)納稅服務由形象性服務向實效性服務轉變。多年以來，稅務機關在納稅服務方面積累了大量的、行之有效的方式方法，如辦稅公開、限時服務、“一站式”服務、承諾服務、維權服務,以及首問負責制、責任服務制、上門服務制等等，都取得了可喜的成績。但是，我們應該承認以往稅務機關所搞的納稅服務注重形象的多，而注重納稅人工作實效的少。一些單位在納稅大廳中設置了飲水機，還為納稅人準備了雨衣、雨傘等物品。這些做法固然很好，但對稅務部門來說，做好執行稅收管理職能中的納稅服務更為重要，千萬不要偏離了納稅服務的方向。納稅服務的內容取決于納稅人在辦稅中的需要。如果納稅服務僅限于按照傳統方式提供普通的服務，不考慮納稅人的工作實際需要，就很難提高納稅服務的水平、真正達到納稅人滿意。對此，我們要從納稅服務的針對性、實效性出發，針對納稅人特別是外籍人員對稅收專業知識與技能、程序、權益的需要，本著簡化、科學、高效的原則，為納稅人提供實實在在的服務。如負責涉外企業的稅務機關除了及時提供常規服務事項外，可以分行業設置專業管理小組，配備稅收聯絡員，對大型企業可以設置駐廠管理小組，針對企業經營管理中實際發生的涉稅事項，宣傳解釋相關稅收法律法規及稅收協定，提出稅法遵從具體意見，為“走出去”的企業提供投資所在國相關稅制輔導和稅收協定輔導，就企業關心的熱點稅收問題開展專題培訓，切實提高涉外企業的稅務遵從水平和辦稅能力，減少納稅風險。

(三)稅收執法由“監督打擊”型向“管理服務”型轉變。過去的稅收執法是以監督打擊為主，稅務部門“偷稅假設”的慣性思維，不但沒有堵住稅收征管的漏洞，還直接影響到了征收質量和效率，給征納雙方都增加了一定的負擔。為此，我們應借鑒西方新公共管理理念，承認“人”的經濟性特征，通過市場這只“看不見的手”來引導和實現個人利益與公眾利益的統一，從過去視納稅人為偷稅者處處設防嚴罰，轉變為重視對納稅行為成本收益的分析，通過提供高質量的服務，降低稅收征收成本，提高納稅遵從度，實現從基本上“不相信”納稅人到“相信”納稅人能夠依法納稅的轉變，在納稅服務上盡早順應國際大的發展潮流，實現與國際慣例接軌。比如，可以從工作方式上改變以往與納稅人打交道的策略，通過召開座談會、發放征求函、電話訪問、網絡對話、局長接待等渠道，及時了解納稅人的特殊要求和問題，并從中鑒別出可能不遵從問題的納稅人，精心制定和實施特殊納稅人群體服務方案，對不同的納稅遵從者實施不同的服務策略，幫助納稅人了解和實現他們的責任。有測算表明，一份納稅服務方面的努力，相當于50份稅務監督打擊方面的收獲，孰優孰劣,其中道理不言自明。

(四)執法與服務手段由個性化向人性化方向轉變。納稅人洞察體系，是西方國家近年來興起的熱點，其特點是整合納稅人信息庫為基礎，以納稅人的特點和需求洞察為主導，把納稅人當成顧客，及時為納稅人提供個性化的、交互式的、有效的納稅服務，提升納稅服務質量，改善納稅人滿意度，提高納稅人遵從度。這是人性化原則在稅收征管中的具體體現。對此，我們要針對不同的納稅服務需求，在服務中予以體現。比如，可以利用計算機信息技術優勢，研究開發納稅服務分析系統，把納稅人咨詢的問題進行收集、分類、歸納，進行定量定性分析，以采取相對應的服務措施，使每個納稅人都能得到他們需要的服務，同時縮小需要重點管理的納稅人規模，以利用有限的資源實現更加有效的管理。同時，利用先進的科學技術，加速推進納稅服務信息化。建立和普及稅收法規互聯網站，提供自動查詢系統和人工查詢系統，利用電子郵件向納稅人定期提供稅收法規、政策信息，向特定的納稅人群體進行有針對性的稅法輔導，讓納稅人可以迅速了解涉稅事項的準確信息。利用互聯網技術實現網上行政，方便納稅人辦理網上納稅申報、稅款繳納、資格申請等涉稅事項，增設表格下載、電子郵件咨詢等功能，使納稅人在現代稅收管理中享受到方便快捷、經濟高效的服務，同時也將稅企雙方從簡單、重復的勞動中解放出來。

（五）監督機制由“對人”到“對己”的轉變。稅收工作中，執法與服務兩大體系的有效運行及功能的發揮，有賴于二者監督制約機制的保障，必須建立稅收執法與納稅服務的內部、外部監督機制。對稅務機關而言，這實際上是一場自我約束、自我規范、自我完善的“自我革命”，因此，我們要有“把法律之劍對準自己”的勇氣，全面推行稅收執法責任制和稅收執法過錯責任追究辦法，切實解決納稅服務的缺位問題。一是要認真落實國家稅務總局《文明辦稅“八公開”決定》全面公開稅務執法流程、環節、標準，公開稅務人員崗位設置、職責等，使納稅人通過“知情權”行使“監督權”。二是要規范稅務執法崗位設置和職責劃分，在稅務部門內部形成崗崗監督、人人監督、上下監督、自我監督的層級監督機制，取信于納稅人。三是創造有利于納稅人監督的條件和環境，如向社會公告稅務人員廉潔自律守則，公開舉報電話，設立舉報箱，開展納稅人評議稅務人員活動，并做好為投訴人保密工作。通過努力，使納稅人能夠監督，敢于監督，善于監督。讓納稅人有話可說、有話愿說，并且使他們的話得到切實的尊重，這才是打開誠信之門的鑰匙。

（六）納稅服務由道德范疇向法制范疇轉變。當前，新《稅收征管法》第七條、第九條，《稅收征管法實施細則》第六條都對納稅服務做了相關規定，使傳統的、具有較大彈性的職業道德變為具體的行政行為，這是稅收工作適應市場經濟發展的必然結果。對此，我們要在認真貫徹執行新的《稅收征管法》的基礎上，加快研究制定確保納稅服務思想和觀念能夠落實的規范和機制，讓納稅服務的標準變成實實在在的、硬性的、可以量化和考核的條款，要讓過去可做可不做的納稅服務內容變成稅務人員必須無條件地執行、不執行或執行不好，就有可能造成行政違法的后果。一是在《憲法》中確立納稅服務的法定地位。納稅服務雖然已經上升到了法律范疇，成為行政執法行為的重要組成部分。但在的《憲法》的條款中，還沒有納稅服務的法定地位，因此，應該在憲法條款中增添納稅人權利（包括依法享有納稅服務的權利）條款，以充分體現納稅人權利和義務的平衡、稅務機關權力和納稅人權利的平衡。二是在《稅收基本法》中設立納稅服務的獨立章節。國家稅務總局已制定了部分納稅服務規范性文件，初步規范了納稅服務行為。如新頒布的《納稅服務工作規范（試行）》，明確了納稅服務的規范要求，對全國各地的納稅服務實踐起到了指導作用。但在《稅收基本法》中對納稅服務的基本內容還沒有作出原則性規定。建議在《納稅服務工作規范（試行）》試行成熟的基礎上，再將其上升為行政法規，力爭使其成為新《稅收基本法》中的一個獨立章節，原則性地規定出納稅服務基本原則、基本制度、組織機構、違法責任、納稅人的救濟權利等內容。這樣，可以使稅務機關既擺脫自己立法自己執行的尷尬角色，也充分體現了法治的精神。

綜上所述，稅收執法與納稅服務不是兩個獨立的個體，而是一個整體。執法中體現出服務，服務中蘊含著執法。稅收執法與納稅服務兩種行為始終貫穿于稅收工作的全過程，既存在著緊密的聯系，又存在著差異之處，是相輔相成、互相作用的辨證關系。只有正確認識和處理好二者的關系，一手抓稅收執法，一手抓納稅服務，兩手都要抓，兩手都要硬，才能最大限度地發揮稅收執法與納稅服務的作用，促進經濟建設的發展，服務于改革、發展、穩定的大局。