機構編制管理經驗交流

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機構編制管理是政府自身管理的一個重要組成部分，其基本任務是通過對行政體制與組織機構的管理，為政府對經濟社會各項事務的管理提供組織保證。從其性質來說，機構編制工作是上層建筑的一個重要組成部分，在國家行政管理中具有十分重要的地位和作用。

改革開放以來，隨著我國民主法制建設的推進，經濟社會各項管理特別是經濟管理方面的法制建設進展很快并且取得了較大的成效。相對于其它各項工作，機構編制管理的法制化、規范化進展不大，或者說立法進程滯后。筆者從事機構編制管理工作時間不長，對全國各地機構編制管理的立法工作了解不多。據我所知，目前全國和地方性機構編制管理方面主要有如下法規和規章：

1、《國務院行政機構設置和編制管理條例》，1997年8月頒布，為國務院行政法規，僅適用于國務院本級行政機構的設置和編制管理。

2、《事業單位登記管理暫行條例》，1998年9月頒布，為國務院行政法規，該條例適用全國的事業單位登記管理工作，所適用的事項比較專業和狹窄。

3、《廣東省行政機構設置和編制管理條例》，2000年7月廣東省第九屆人民代表大會常務委員會第十九次會議通過。該條例為地方性法規，適用于廣東全省行政機關的機構編制管理工作。從目前情況看，是一個比較全面的地方性法規。

4、《浙江省人民政府行政機構設置和編制管理辦法》，浙江省人民政府第59次常務會議審議通過，2000年10月以省長令的形式頒布。該辦法為地方政府規章，僅適用于浙江省政府本級，只在附則中加上了"市、縣人民政府行政機構的設置和編制管理，可以參照本辦法執行"。

針對我國行政管理體制的實際，上述廣東、浙江兩省的法規和規章對行政機構以外的其它機構編制管理作了相應的規定。廣東省的《條例》規定："使用行政編制、參照行政機構進行管理的機關和社會組織的機構設置和編制確定，根據有關法律、行政法規進行管理；法律、行政法規沒有規定的，由機構編制管理機關參照本條例進行管理，審批權限另有規定的，按照有關規定辦理。"浙江省的《辦法》規定："參照或依照公務員制度管理的省級機構，其機構設置和編制管理參照本辦法執行。"

由于各方面原因，筆者無法全部掌握各地機構編制管理方面的法規、規章和規范性文件，但我認為上述法規和規章很有代表性。從事機構編制管理的人員都知道，在機構編制管理中，有一句話叫做"編制就是法"。光從這句話來講，編制就是法不錯；但從這句話反映出，機構設置管理的法治性不強，而"編制就是法"這句話的落實也有較大的差距。從實踐看，機構編制管理工作的法制化、規范化不夠。當前主要存在以下一些問題：

1、機構設置的隨意性。某一項工作要開展，就要設立一個機構，而且動輒要為行政機構；如果行政機構不能設置，就要求設立為財政補助的事業機構。

2、機構設置的多樣性。除了正式設立的機構以外，還以"合署"、"掛牌"、"掛靠"等形式設置機構。如某地經濟發展局，增掛牌子的機構有鄉鎮企業局、安全生產管理局、國內經濟協作辦公室等。如果僅僅是掛牌、合署或掛靠倒未嘗不可，問題是掛牌、掛靠之后，組織部門要相應地配備領導干部。領導干部配備后，工作人員就顯得不夠，出現"官多兵少"和人手緊的現象，導致政事職責不分、政事人員混崗情況的產生。

3、編制管理的軟弱性。雖然有"編制就是法"的說法，但在實際工作中，編制管理的軟弱性隨處可見。按照國家的規定和特別法優于一般法的法理，只有軍隊轉業干部可以超編安置。但在實際工作中，組織部門在領導班子調整時，超編配備領導干部；人事部門在機構撤并、調整時，由于人員分流難度較大，讓超編人員暫時在機關內工作。有的部門由于人員結構（年齡、專業、職務等）的原因，缺少專業人員或年輕干部，在公開招考或同類機關調劑時，超編配備。更有甚者，一些部門、鄉鎮及其下屬事業單位，視編制規定而不見，大量使用臨時性人員。

對上述問題，我們可從主客觀兩個方面尋找原因?？陀^上，目前社會事務方面新的工作很多，一項工作的開展總得有一個機構來管理，造成機構增加（包括行政的掛牌機構和事業的實體機構）。由于目前領導干部能上不能下的情況沒有較好的改變；或者由于目前就業形勢非常嚴峻，機構撤并之后，人員分流有較大的難度；或者由于目前公務員隊伍中專業結構不合理等原因，不得不適當補充一部分年紀輕、學歷高、專業性強的人員，造成有的單位人員超編配備。主觀上，由于有的部門和少數領導機構編制觀念不強，在人員配備特別是領導干部配備上，不能嚴格執行核定的編制數，造成機構增加，人員超編。一些基層的領導干部頭腦中沒有機構編制的意識，對機構編制的法規不了解，了解了也不執行。有的人甚至說："錢是我們自己，上面來管我們干什么？"對于這樣的說法，機構編制部門及其工作人員即使百般解釋也無濟于事。

由此可見，機構編制立法工作已經刻不容緩。作為上層建筑的一個重要組成部分，要保證經濟基礎和上層建筑其它部門的正常長期運作，機構編制管理方面的立法是一項重要而緊迫的任務。黨的十六屆三中全會決定指出："進一步調整各級政府機構設置，理順職能分工，實現政府職責、機構和編制的法定化。"這為加快推進我國機構編制立法進程，實現機構編制管理的規范化、法制化指明了方向。

對機構編制管理的立法，筆者提出如下意見和建議：

第一，借鑒發達國家特別是市場經濟體制和政治體制都比較成熟的國家在機構編制管理方面的立法經驗，結合我國實際加快機構編制的立法工作。西方國家特別是發達國家，有數百年市場經濟體制建設和政治體制建設的經驗，政府職能比較明確，機構編制立法比較完善，這同樣是人類共同的財富，值得我們借鑒。當然，由于我國的市場經濟體制是初步的，政治體制改革也不能一蹴而就，我們不能完全照搬發達國家在機構編制立法方面的做法和經驗，但是有效的借鑒是非常必要，也是可行的。

第二，總結各個地方在機構編制管理方面的做法和經驗，使機構編制管理的立法在地域上更廣，在層次上更高。由于我國地域廣泛，各地經濟文化不平衡。我國的改革開放有一個規律，即大多是從一地或基層開始進行的，然后中央政府加以總結、提高和規范，成為全國的做法，農村實行聯產承包責任制、企業改革、養老保險的推廣等，莫不是如此。機構編制的立法當然有其特殊性，但這一規律也值得研究和借鑒。目前各地在機構編制管理的立法和規范性文件方面有好的做法和經驗，中央和省級編辦及其下屬機構要進行研究，加以總結、提高和規范。

第三，加強機構編制管理和立法的理論研究，用理論來指導和推進機構編制立法的實踐。最近，有一則很好的消息，中國機構編制管理研究會在京成立，國務院領導同志到會講話。筆者覺得，這是非常必要和及時的一項舉措。在理論研究方面，一要介紹發達國家機構編制管理方面的法律和相關理論，實事求是地說，目前這方面的介紹欠缺，不光專著不多，在網上查詢所見也很少；二要到各地進行專題調研，省市縣各級黨委、人大、政府出臺過哪些機構編制管理方面的政策和法規，進行比較性的研究；三是開展理論探討，通過建立研究會、召開研討會、專題征文等各種形式，進行機構編制管理方面的研討。在堅持四項基本原則的前提下，對行政體制和機構編制的所有問題都可以進行探討，以加快我國的行政體制改革，實現機構編制管理的科學化、法制化和規范化。

第四，通過扎扎實實的工作，加快立法進程，推進機構編制的立法。由于我國經濟體制改革有待于進一步完善，政治體制改革有待于進一步深化，要在短期內制定出一部涵蓋所有從中央到地方機構編制管理的法律難度較大。但我們可以采取在以點帶面的基礎上，以線帶面地進行立法，也可以先原則性地進行立法，主要是將所立法律、法規以"暫行"、"試行"的名義和施行。從目前的情況看，有法總比沒有法好，我國的許多法律都是這樣制定和逐步完善的，機構編制管理方面立法也不妨如此進行。

總之，機構編制管理立法是一項十分重要而迫切的工作，通過立法來規范行政管理體制，加強機構編制管理，實現十六屆三中全會提出的"加快形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制"的目標，為我國社會主義市場經濟體制的進一步完善、民主法制建設的進一步推進和全面建設小康社會提供強有力的組織保證。