十一五規劃研討講話

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同志們：首先，我代表省發改委對榮獲全省市縣“十一五”規劃綱要編制工作綜合獎、創新獎、組織獎的單位和榮獲全省“十一五”規劃綱要建言獻策先進集體和個人表示熱烈祝賀，并對參加和關心、支持全省“十一五”規劃編制工作的領導和同志們表示衷心的感謝！省第十屆人民代表大會第四次會議批準的《**省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱《綱要》），描繪了未來五年我省經濟社會發展的宏偉藍圖，是全省人民共同的行動綱領。組織實施好《綱要》，是貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會兩大戰略思想，深入實施“八八戰略”、“平安**”、文化大省、“法治**”的具體體現，對今后五年我省經濟社會發展切實轉入科學發展軌道、基本實現全面建設小康社會的宏偉目標，具有十分重要的意義。下面，我講兩個方面的內容。

一、“十一五”規劃綱要編制工作總結

（一）“十一五”規劃綱要編制工作回顧從**年9月份啟動到**年1月省十屆人大四次會議批準，“十一五”規劃編制工作歷時兩年半，主要分為三個階段：

第一階段：前期研究階段。按照國家發改委和省委、省政府的要求和部署，主要開展了四項工作。一是**年11月，省發改委與省規劃院聯合舉辦全省“十一五”規劃編制工作研究班，就我省“十一五”規劃前期研究工作進行了初步研討。二是**年2月，會同省科技廳、省社科聯和省政府新聞辦面向社會進行公開招投標，確定16個“十一五”規劃前期重點研究課題。三是**年3月，省發改委分別委托省政府咨詢委、省規劃院、省經濟信息中心等單位開展“十一五”規劃思路的基礎研究。四是**年6月，會同省級有關部門，完成省委、省政府布置的“十一五”規劃《建議》和《綱要》重點調研課題。

第二階段：《基本思路》形成階段。在大量前期研究的基礎上，進一步深化對“十一五”規劃若干重大問題的研究。**年9月研究的初步成果在國家東部沿海地區“十一五”規劃座談會上作了匯報交流。同年10月，開始起草“十一五”規劃《基本思路》。《基本思路》初稿形成后，聽取了各方面的意見，進行了多輪修改完善。**年6月《基本思路》最終定稿，上報國家發改委和省政府，并為省委制定“十一五”規劃《建議》提供基礎材料。

第三階段：《綱要》完成階段。省委十一屆九次全會后，按照省委《建議》精神和省政府的部署，開始正式起草“十一五”規劃《綱要》。**年10月，形成《綱要》初稿。11月，《綱要》分別征求了專家和各部門意見，并向省政府常務會議作了匯報。12月—**年1月，《綱要（征求意見稿）》上報國家發改委，并與兄弟省市《綱要》進行了銜接交流；向省政府常務會議、省十屆人大常委會第二十二次會議、省政協十一屆二十二次常委會和省人大財經委匯報，聽取意見；征求各市對《綱要（征求意見稿）》和建設項目的意見和建議。經過多輪集中修改，形成《綱要（草案）》。在省“十一五”規劃專家咨詢委員會論證后，《綱要（草案）》報送省委常委會討論審定。**年1月16日，在省十屆人大四次會議上，呂祖善省長作《關于**省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要的報告》；1月21日，省人代會審議批準了《**省國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和呂省長的報告。2月24日，省政府正式實施《綱要》。

（二）“十一五”規劃綱要編制工作的基本經驗回顧“十一五”規劃綱要的編制過程，做好規劃編制工作的基本經驗主要有：

1、領導重視、部門協作是規劃編制工作的關鍵“十一五”規劃編制工作啟動以來，省委、省政府高度重視，省委財經領導小組先后兩次聽取了省發改委關于“十一五”規劃的專題匯報，書記和呂祖善省長親自聽取了15個重點調研課題成果的匯報。省委“十一五”規劃《建議》，明確了《綱要》編制的指導思想和總體要求。為加強對“十一五”規劃編制工作的組織領導，呂省長親自擔任省“十一五”規劃編制工作領導小組組長，兩次主持召開領導小組會議。王永明副省長召開了全省“十一五”規劃編制工作電視電話會議，參加了國家東部地區“十一五”規劃座談會，還分南北兩片聽取了11市對《綱要（征求意見稿）》和建設項目的意見和建議。在“十一五”規劃編制過程中，省級有關部門也高度重視，無論是課題研究，還是專項規劃編制，都為《綱要》編制提供了重要基礎，同時也對《綱要》過程稿提出了許多很好的修改意見和建議?！笆晃濉币巹澗幹乒ぷ魃婕懊鎻V、頭緒多、任務重。領導有力、部門協作的組織體系的形成，為“十一五”規劃綱要編制工作的圓滿完成奠定了良好的基礎。

2、重視編制過程、提高社會參與度是規劃編制工作的基礎為適應改革開放和經濟社會發展階段性變化，在“十一五”規劃綱要編制過程中，我們注重加快規劃編制的民主化和法制化進程。一是規范規劃組織體系和編制程序。省政府辦公廳先后轉發了我委《關于我省“十一五”規劃工作的若干意見》和《**省“十一五”規劃編制體系目錄》，在此基礎上，省政府于**年10月出臺了《關于加強和改進規劃工作的意見》，這些文件為“十一五”規劃綱要編制工作順利開展提供了保證。省里還正式成立了“十一五”規劃專家咨詢委員會，組織開展《綱要（草案）》的咨詢論證。二是實行“開門編規劃”，不斷提高社會的參與度和認知度。我們首次就五年規劃的前期研究課題面向社會公開招標，也首次面向社會開展“十一五”規劃綱要建言獻策活動，開通了門戶網站、電子郵件、直接來信、電話、傳真和《**經濟》雜志等6個建言獻策渠道，廣泛收集征求社會各界的意見。這些創新性舉措，極大地調動和激發了人民群眾參與規劃編制的熱情和積極性，使《綱要》的編制過程，成為發揚民主、集思廣益、科學決策的過程，使《綱要》成為凝聚民智、反映民意、深入人心的規劃。

3、加強調查研究、注重不斷創新是規劃編制工作的重要途徑社會主義市場經濟體制下，規劃是宏觀調控的重要手段，是政府履行職責的重要依據。為了增強《綱要》的宏觀性、戰略性和導向性，必須深入調查研究、理清發展思路。為此，我們采取實地調研、專題研討、座談交流等多種形式，深化“十一五”經濟社會發展重大問題的研究，為省委《建議》的起草提供了重要參考，為《綱要》的編制奠定了基礎。強調規劃的可操作性和約束性，是“十一五”規劃編制的重要目標。為達到這一目標，我們通過主體功能區的初步劃分等方式強化發展的空間均衡，通過加強載體設置、區別指標屬性、篩選重大項目，強化規劃的約束性內容，還首次運用正文穿插專欄的表現形式。規劃內容和規劃方法的同步創新是“十一五”規劃編制工作的重要探索。

4、深化規劃體制改革、加強規劃綜合管理是規劃編制工作的重要保障針對前幾個五年計劃存在規劃數量過多、功能定位不清、編制程序不規范、規劃實施不力等問題，在啟動“十一五”規劃編制工作的同時，我們加大了規劃體制改革的力度。除列入國家發改委規劃體制改革試點的寧波市外，省發改委還確定了溫州市、衢州市和紹興縣、遂昌縣、普陀區等10個省級規劃體制改革試點單位。規劃體制改革試點工作從**年初開展以來，取得了階段性成效。各試點單位在創新規劃編制手段、加強規劃綜合管理、強化規劃實施剛性、統籌規劃經費等方面推出了許多重大的創新性舉措，發揮了示范和帶動作用。按照適應社會主義市場經濟的要求，建立層次分明、功能清晰的省級規劃框架體系，頒布了全省“十一五”規劃編制體系目錄，還明晰了省政府審批、省發改委和主管部門聯合審批以及主管部門審批等三個層級的管理方式，把好規劃編制的“入口關”和“出口關”。兩年多的實踐證明，規劃體制改革與“十一五”規劃編制工作的互促共進，是“十一五”規劃編制成功的重要經驗。

二、實施“十一五”規劃的總體要求

“十一五”時期是我省國民經濟和社會發展的關鍵時期，是全面建設小康社會的攻堅階段。按照黨的十六屆五中全會精神，我省“十一五”規劃《建議》和《綱要》提出的總體要求，概括起來是兩句話：一句是“立足科學發展、促進社會和諧、實現全面小康、繼續走在前列”；一句是“推進又快又好的發展、轉變經濟增長方式、深化改革開放、促進人的全面發展”。實施“十一五”規劃綱要，必須跟蹤應對三方面因素、協調處理好四個關系。

（一）跟蹤應對三方面因素“十一五”規劃綱要對今后一個時期國際國內發展環境作了概括分析，但規劃實施是一個動態的過程，存在許多不確定性因素，在“十一五”規劃實施過程中，我們要密切跟蹤和分析研究以下因素：

一是國際經濟與國際市場因素。目前，我省經濟國際化水平已經很高，**年外貿依存度已達65%。國際市場的風云變幻對我省經濟的影響越來越大。據國際貨幣基金組織的預測，**年世界經濟預計增長4.4%，而2007-2010年預計年均增長4.3%；**年世界貿易量將增長7.6%，而2007-2010年將年均增長6.9%。另據聯合國貿易和發展會議的預期，全球跨國直接投資目前已經從谷底回升，預計未來幾年將保持上升態勢，“十一五”時期有望恢復甚至超過年均1.4萬億美元的歷史最高水平。值得高度重視的是國際貿易保護主義抬頭、國際油價波動、人民幣匯率等不確定性因素，對“十一五”的發展都將產生較大的影響?！熬盼濉睍r期的亞洲金融危機和“十五”時期的美國“9.11”事件、伊拉克戰爭等，都曾帶給世界經濟帶來較大的影響和波動。在“十一五”規劃實施過程中，我們要深入分析研究國際宏觀環境的影響，加快建立相應的應對機制，強化應對舉措。

二是國家宏觀調控和國內市場因素。國家《綱要》確定“十一五”GDP年均增速是7.5％，這一指標是能夠實現的。隨著我國工業化、城市化、市場化的推進，隨著全面建設小康社會步伐的加快，我們要看到國內市場既會有一個比較大的量的擴張，也會有一定的質的提高。同時，國家的宏觀調控政策以及區域競爭的加劇也對**“十一五”經濟社會發展提出了新要求。比如，國家產能過剩行業的調整和壓縮，將會對我省的鋼鐵、石化等重化行業的發展造成一定的影響。土地、能源、水資源和環境約束加大，也會制約**經濟的發展。另一方面，區域經濟一體化進程加快，長三角、國內大區域之間對人才、資源、技術和市場的競爭也日趨激烈，**如何實現與其他地區有效的競爭和合作仍有待于深入研究。

三是省內的制約因素。從省內看，《綱要》確定的全省GDP年均增速為9%，11市《綱要》中GDP增速比省里普遍都高2個百分點（杭州、寧波、紹興為11%或左右，其余8個市都是12％或以上）?？傮w上看，GDP實現比較高的增速問題不大，難的是如何克服資源要素緊缺、環境不堪重負、自主創新能力不強等制約，使經濟發展切實轉入科學發展的軌道?！毒V要》體現了**發展模式全面轉軌的要求，這就需要相應的體制機制支撐，需要支付一定的改革成本，為此,要正確處理好短期和長期、速度和質量等方面的關系，加快轉變經濟增長方式，真正走出一條可持續的發展路子。

（二）協調處理好四個關系加強統籌協調既是落實科學發展觀的思想方法和工作方法，也是我們必須堅持的重要工作方針。實施好“十一五”規劃，首先要站在統籌全局的高度，處理好四個關系。

1、市場機制與政府調控的關系我們已經編制實施了十個五年計劃，在不同的體制背景下，規劃實施手段也不相同。五年規劃總體上是宏觀性、戰略性和導向性的，政府配置資源的范圍和領域逐步減少。在經濟全球化和區域經濟一體化日益加速、社會主義市場經濟體制逐步完善的體制背景下，規劃實施總的原則是：合理界定政府和市場作用的邊界，主要發揮市場配置資源的基礎性作用，同時政府要正確履行職責，調控引導社會資源，合理配置公共資源。

2、中長期規劃與年度計劃的關系以往規劃缺乏操作性的原因主要是目標任務難以分解落實。中長期規劃與年度計劃存在“兩張皮”現象。這次“十一五”規劃《綱要》編制過程中，比較充分地考慮了規劃目標的可分解性。實施《綱要》，首先就要做好規劃發展目標和主要任務的年度分解落實工作。同時應該看到，資源要素制約、生態環境脆弱、產業結構調整、城鄉二元結構等問題不是一兩個五年規劃就能解決的。在改革體制、安排投資、確定實施進程時，也要合理把握規劃實施的階段重點和推進節奏，防止急于求成，欲速而不達。

3、總體規劃與專項規劃的關系以往我們編制的規劃不少，但“各唱各的調”，存在著各級各類規劃的功能分工不清晰、銜接協調不充分等問題，影響了規劃的權威性和有效性。省政府領導對這一問題非常重視。為了加強規劃的綜合協調，發揮各類規劃的綜合效應，最近省政府成立了規劃協調會議制度，由省長主持，有關副省長和省級職能部門負責人參加，承擔規劃的綜合協調和審議職能，下設辦公室由省發改委牽頭組成。目前，省級專項規劃都將陸續編制完成，進入審批階段，在前一定要把好銜接協調關，統籌好全省城鎮體系布局、生產力布局和基礎設施網絡、生態環境建設，并與城市規劃、土地利用規劃相銜接，5月份，省政府主要領導要聽取“十一五”重點專項規劃的匯報，省級有關部門要高度重視，抓緊做好準備工作。

4、規劃實施與激勵、約束機制的關系規劃實施是一定時期內的動態過程。要增強規劃實施的剛性，必須加強規劃實施的評估和監督。規劃實施評估也是市場經濟國家和國際組織的普遍做法。通過規劃實施的評估，不僅可以檢查規劃實施的效果和各項政策措施的落實情況，還可從中找出規劃實施存在的問題，提出規劃修訂和調整的建議。另一方面，根據以往規劃實施的經驗，更重要的是要建立規劃實施的激勵機制和約束機制。要逐步將規劃目標任務尤其是約束性指標，列入部門、地方政績考核體系，強化規劃實施機制。

三、實施“十一五”規劃的重點工作

1月21日，在省十屆人大四次會議閉幕時指出，“十一五”規劃綱要總結了全省“十五”時期的實踐經驗，集中了人民群眾的智慧，體現了科學發展的理念，符合**的實際情況。……，今后五年的壯麗畫卷從此鋪開，每個方面都要在這個壯麗畫卷中找準自身的位置，盡心盡責，抓好落實。3月1日，呂省長在省政府第七次全體會議暨廉政建設工作會議上的講話中強調，落實好省委“十一五”規劃《建議》和省人代會通過的“十一五”規劃綱要，認真編制好各級各類專項規劃，是今年的工作重點。實施“十一五”規劃是一項系統工程，在很多方面并沒有現成的經驗可以借鑒，需要不斷探索、不斷創新。初步考慮，下一階段要著重做好以下工作：

（一）抓好規劃目標任務分解落實工作《綱要》實施首要的就是明確責任主體。要將《綱要》的主要目標任務分解落實到各級政府和有關部門，建立規劃實施責任制，并列入政府目標責任制考核體系。這次會上印發的《〈綱要〉主要目標任務分解落實方案》，請省級有關部門、各地討論提出意見，會后我們將抓緊報省政府審定下發。要把五年規劃的實施與年度計劃緊密結合起來，把具體的、可考核的目標任務落實到年度計劃。與《綱要》配套的專項規劃，有關部門要制定好年度實施計劃，統籌進度安排，明確進度要求，逐年實施，分步推進，保持規劃實施的連續性。約束性指標是對各級政府和有關部門提出的工作要求，具有法律效力，要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保其實現。其中，國家要求重點考核萬元生產總值綜合能耗降低、主要污染物排放總量減少和耕地保有量三大約束性指標，省級有關部門和市縣都要認真落實。

（二）建立分類指導的實施機制根據規劃實施主體，《綱要》目標任務主要分為以下幾類：

一是《綱要》中關于產業發展和利用外資、對外貿易的內容，是表明政府期望的發展方向，主要依靠市場主體的自主行為實施。

二是《綱要》提出的轉變經濟增長方式、建設社會主義新農村、增強自主創新能力、促進區域協調發展、促進城市化健康發展、建設資源節約型和環境友好型社會等重點任務，實施的主體是多元化的，主要是企業、農戶等市場主體。實施機制主要是市場機制和利益導向機制。政府的職責主要是營造良好的制度環境、政策環境和發展環境。

三是《綱要》中科教文衛體及社會保障、社會救助、促進就業、防災減災、公共安全等公共服務領域的任務，實施主體是政府，主要運用政府掌握的公共資源加以落實。四是《綱要》中提出的主體功能區劃、生態環境保護、資源管理、社會管理等內容，實施主體是全社會，實施機制是法律手段并配合適當的經濟手段。五是《綱要》中確定的改革任務，是政府的重要職責，必須放在政府工作的重要位置。要將改革任務分解落實到有關部門，加大推進力度。

（三）組織實施“十一五”重大建設項目重大項目建設是實施規劃的重要載體，實施好“十一五”規劃重大建設項目，關系到“十一五”發展的全局，特別是能源、水資源、基礎設施、公共產品、可持續發展的重大項目，加快建設意義重大。昨天省委、省政府召開了全省重點建設暨“五大百億”工程工作會議，各級各部門要認真貫徹落實、呂省長重要講話精神，切實抓好“十一五”重大項目建設。對擬建項目，要認真做好前期工作，已經開工建設的項目，要加快進度，確保安全高質量地完成建設任務。要對以下領域的重大項目進行重點突破：一是對我省經濟社會發展具有全局意義和深遠影響的，如對調整產業結構和轉變增長方式有重大推動作用，對破解瓶頸制約有重大突破作用，對某一領域或產業的發展有重大帶動作用，有利于破解社會普遍關注的熱點和難點問題，對“十二五”及以后的發展有奠定基礎作用的項目；二是投資主體主要是政府的項目；三是前期工作比較扎實或有相當基礎，在“十一五”時期能夠順利啟動的項目。

（四）調整和完善調控性政策和措施調控性政策和措施是實現“十一五”規劃綱要目標的重要手段。完善有關經濟政策主要包括四個方面：一是公共財政政策。主要是明確未來五年公共財政支出的重點領域，是國家《綱要》的一個創新點和亮點。各級政府的公共財政支出也要按《綱要》提出的重點和方向進行安排，并著力加強公共服務。二是政府投資政策。要整合政府投資，改進投資方式，加強項目監管。把投資重點放在新農村建設、公共設施建設、能源保障建設、環境保護和污染治理、自主創新、重大基礎設施等方面。三是稅收政策。與“十一五”時期的重點工作任務相銜接，稅收政策重點應放在鼓勵資源節約型和環境友好型社會的建設、促進就業、促進自主創新、促進文化體制改革，以及發展先進制造業和服務業等方面。四是產業政策。要充分考慮我省的資源稟賦和承載能力，按照適度偏緊原則調控高耗能產業規模，依法淘汰工藝技術落后、環境污染大和不具備安全生產條件的企業；同時，加強對高技術產業和先進制造業的扶持，重點支持研究開發，培育核心競爭力。

（五）開展主體功能區劃工作開展主體功能區劃是“十一五”規劃《綱要》的重大突破。但總體上，《綱要》中四類主體功能區的劃分還是概念性的、粗線條的。為從全局和長遠出發，統籌經濟布局、人口分布、城市格局、土地利用、基礎設施網絡和生態環境保護，國家將組織編制全國主體功能區劃規劃。最近，、呂省長在生態省建設領導小組會議強調，要抓緊啟動和加快推進主體功能區劃工作。要按照“十一五”規劃《建議》和《綱要》的要求，根據資源環境承載能力和發展潛力，制定優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區的劃分標準、評價指標和差別化政策，優化區域空間布局，協調各類空間規劃。前一階段，我委已會同規劃院擬定了《**省主體功能區劃工作方案》，選擇錢塘江流域和部分地區市縣開展試點，以點帶面，分步推進。在開展前期研究、總結試點經驗的基礎上，全面部署開展全省主體功能區劃工作。

（六）建立健全規劃管理體制規劃從編制和實施是一個完整的工作鏈，主要包括立項、調研、起草、銜接、論證、審核、、實施、評估等環節。要按照省政府的要求，建立省規劃協調會議制度運行機制，深化規劃體制改革，強化規劃編制和實施的綜合管理。各級各類規劃要嚴格按照省政府規定的程序立項、審批、，并進行動態的跟蹤和監測評估，不斷提高規劃的編制質量和實施效果。當前要加強各級各類專項規劃的綜合管理，建立完善專項規劃銜接、論證、審批制度，把好“出口關”，增強專項規劃的科學性和實效性。

最后，我強調一下加強規劃隊伍建設問題。規劃編制和實施關鍵在隊伍?！笆晃濉币巹澗幹坪蛯嵤┻^程就是鍛煉規劃隊伍、培養規劃人才的過程。規劃實施是個新課題，在實施過程中會遇到許多新情況和新問題，需要我們去研究、去探索、去創新。在座很多同志參與了“十一五”規劃的編制，既有較高的規劃理論水平，也掌握了先進的規劃理念、技術和方法，但還必須提升理論的高度和實踐的深度，把兩者緊密結合、融會貫通。要圍繞“十一五”規劃的實施，通過各種形式的學習和培訓，使我們的規劃隊伍在思想觀念、知識結構和業務素質等方面上一個新臺階。省發改委要積極為各地各部門的規劃隊伍建設創造好條件，加快培養造就一支既善于編制規劃又善于推動規劃實施的規劃人才隊伍，為我省經濟社會發展貢獻聰明才智。同志們，編制完成“十一五”規劃《綱要》，僅僅是“萬里長征”邁出的第一步，今后實施“十一五”規劃的任務更重、更艱巨。

讓我們在省委、省政府的領導下，以科學發展觀為統領，開拓創新，求真務實，團結協作，以強烈的責任感和使命感，認真負責地履行好職責，切實做好“十一五”規劃實施工作，確保我省全面建設小康社會宏偉目標的實現。