對社區政治文明建設的思考

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黨的十六大報告指出：“發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。”而“擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作?！本统鞘?a href="http://www.trq119.com/article/zhongjibaogao/dybg/200807/121930.html" target="_blank">社區而言就是要“完善城市居民自治，建設管理有序、文明祥和的新型社區”，在社區內實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，真正實現社區居民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，從而達到社區居民民主自治。這是推進城市社區建設的核心，是社區建設的重要目標，是加強城市基層民主政治建設，推進社會主義政治文明發展的基礎動力。本文對社區政治文明建設作一思考。

一、社區政治文明建設的起步

民主建設是建設社會主義政治文明的重要內容。社會主義與民主不可分割。早在俄國十月革命前夕，列寧就說過：“不實現民主，社會主義就不能實現”。中國改革開放初期，鄧小平也說過：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化”。實現社會主義民主，與實現社會主義的全部本質要求一樣，不可能一蹴而就、一帆風順，而是一個需要經歷許多發展階段的長期歷史過程。

從社會結構的角度看，民主有基層民主和高層民主之分。所謂基層，是指構成一個社會的基本結構，是社會結構中的基礎。如，鄉、鎮、城市街道、村民委員會、居民委員會和工廠、商店、學校、醫院等企事業單位。基層民主有兩個顯著特點：其一是民主的直接性。這主要表現在人民代表和政權機關的領導人由廣大人民群眾直接選舉產生，并對他們實行直接監督，有權依法罷免那些不稱職的代表和官員，人民群眾有權依法參與重大問題的決策，有權就基層單位的種種問題發表意見、提出批評和建議。其二是民主的廣泛性。民主滲透到社會生活的各個方面，例如政治民主、經濟民主、文化民主、教育民主等等?；鶎用裰鹘ㄔO，是我們黨和國家努力建設的民主政治的基石。

中國共產黨從建國初始，已經開始探索中國式的民主政治發展的新道路。概括地說是從兩個方面展開的：一是在根本政治制度上實行人民代表大會制度，即代表制民主，也就是間接民主。因為在一個小農經濟占優勢又缺少民主傳統的國家里民主將是一個漸進的發展過程，不可能一步達到馬克思設想的"完全的民主"。通過人民直接選舉自己的代表，由人民代表代表人民行使管理國家和社會事務權力的人民代表大會制度，是適合中國國情的并且已經被實踐證明了的最好的民主政治制度。二是在基層實行直接民主。具體地說，就是在企業、各種經濟組織和事業等單位中實行職工代表大會的民主管理，農村的廣大村民以自然村為基礎實行村民自治，城市居民居住區實行居民自治。上述兩個方面的民主有如鳥之兩翼，互相配合，共同發展，成為有中國特色社會主義民主發展與政治進步的強大推動力。

我國城市基層民主選擇居民自治的政治形式，經歷了一個長期的、逐步深入的過程。1954年12月，第一屆全國人大常委會第四次會議根據1954年憲法精神，制定并通過了《城市居民委員會組織條例》，第一次以法律形式宣布居民委員會是“群眾自治性的居民組織”。1958年之后，尤其是“”期間，以居民委員會為代表的基層群眾自治制度受到嚴重破壞。改革開放后，中國基層民主重新獲得發展。1980年1月19日，國家重新頒布了1954年通過的《城市居民委員會組織條例》，從而使城市基層群眾自治制度開始得以恢復和發展。1989年，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在全國人大常委會獲得通過，規定“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織?！?。至此，基層群眾自治制度的法律基礎基本奠定。

在民主選舉方面，《居民委員會組織法》規定：居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生。居民委員會每屆任期三年，其成員可以連選連任。但是，1999年之前，全國的情況基本上都是居委會成員由基層政府指定。1999年6月，沈陽市沈河區進行了第一個社區選舉改革的試點，使用了一戶出一個代表進行選舉的方式。從2000年開始，上海、南京、青島、廣西等地也進行了社區選舉的試點。社區的直接選舉打開了真正自治的大門。與此同時，城市社區的民主決策、民主管理、民主監督制度也正在逐步規范和完善之中。

由此可見，基層群眾自治的組織形式，在建國初期就已形成，但是作為一項具有全面法律保障的民主制度，到了80年代末才完全成形，并開始有效運作?；鶎尤罕娮灾螐慕M織形式到制度形式的發展在90年代得到了深化。在這一發展過程中，改革開放后的經濟發展和社會結構變化，對基層群眾自治的發展起了至關重要的推動作用。依據基層民主自治的成長邏輯，基層群眾自治在完成了第一階段的組織構建和第二階段的制度成形之后，必然邁向第三階段，即制度運作和功能實現階段。進入90年代后，市場經濟建設的發展，為這個階段的出現提供了重要的經濟基礎、社會基礎和體制條件。

二、社區政治文明建設現狀

在社區內實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，真正實現社區居民的自我管理、自我教育、自我服務、自我監督，從而達到社區居民民主自治，是社區政治文明建設的基本任務，其中又以“民主選舉”為社區民主政治建設的前提和基礎。目前已做到以下四個方面：

（一）創新社區體制，落實基層群眾民主權利實現的載體。社區體制創新，就是通過社區的組織整合、功能整合和資源整合，建立起適應社會主義市場經濟體制要求的社區管理體系和組織體系，更好地適應人民群眾日益增長的物質文化需要。按照體現黨的領導、政府指導、社會參與、居民自治的總體要求，在社區依法成立了社區黨組織、社區成員代表大會、社區居民委員會、社區議事會，形成了以社區黨組織為核心，社區自治組織為主體，各類社會組織充分發揮作用的新型社區組織結構。

（二）創新制度機制，暢通基層群眾民主權利實現的渠道。有了健全的組織機構作為載體，還要有相應的決策、議事、管理和監督等方面的規章制度和民主自治的運行機制作保障，才能確保居民各項民主權利的實現。需要廣泛建立起民情懇談會、民事協調會、民意聽證會、民主評議會的“四會”制度，使社區成員對社區工作享有充分的知情權、決策權、管理權和監督權；健全社區居委會自治章程、社區選舉制度、社區決策制度、居務公開制度、考核獎懲制度等，使社區居委會和社區居民依法規范自治行為，保障自治功能長久不衰。

（三）創新宣傳手段，強化基層民主意識。培育社區理念，增強民主意識，是社區居民關心社區發展，參與社區民主建設的重要前提。通過多種渠道和形式，創新宣傳手段，培育和強化社區居民和社會單位的社區理念與民主意識。廣泛召開社區建設工作動員會、座談會，組織社區建設宣傳周、宣傳日等活動，舉辦社區建設和基層民主建設各種專題講座，聘請專家學者授課培訓等，大力營造加強社區建設，推進基層民主的思想輿論氛圍，增強社區群眾對社區的認同感，形成了濃厚的基層民主氛圍。

（四）創新選舉方式，在實踐中提高基層群眾民主素質。選舉是居民行使民主權利的基本實踐形式，也是民主權利的核心內容。社區直選是擴大基層民主的有效形式，有利于強化社區居民自治，主要表現在以下三個方面。

第一，社區直選強化了社區居民委員會的自治功能?！吨腥A人民共和國城市居民委員會組織法》規定，社區居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。要使居民委員會法定的自治功能得到有效發揮，真正形成具有“三自”基礎和功能的居委會管理體制，首要前提就是居委會必須由真正的民主選舉產生，民主選舉是實現社區居民自治的基本條件，社區直選無疑是民主化程度最高的居委會選舉形式。通過社區直選，全體居民直接將自治權委托給居民委員會行使，實現居民群眾的自我管理、自我教育、自我服務。同時，社區直選還促進了街道辦事處和居委會之間工作關系的轉變，使街道辦事處和居委會之間原先的領導和被領導關系向在自治原則下的指導與被指導關系轉變。

第二，通過社區直選，最大限度地調動了社區廣大居民參與社區事務的熱情，增強了社區凝聚力和居民對本社區的認同感。社區自治的生命力在于社區成員對社區的認同感以及對社區事務的積極參與。動員人人投票參選的過程，也是廣泛深入宣傳社區建設的過程，是社區成員相互了解和深入了解社區的過程。這一過程增強了社區成員的認同感和凝聚力，最大限度地調動了社區居民群眾和社區單位成員參與社區建設的積極性。

第三，社區直選增強了社區居委會成員的公仆意識和民主意識，培養和造就了一支高素質的社區專職工作者隊伍，促進了居委會工作方式的深刻變化，為更有效地組織社區居民開展社區自治打下堅實的群眾基礎和民主基礎。

三、社區政治文明建設的思考

以社區居民自治為核心的城市基層民主建設已顯現出強大的生命力和巨大的社會效益。這體現在三方面：一是社區居民自治是低成本的管理體制創新。通過社區居民自治，構建“社區制”社會，可以開發充足的人力資源，為社區建設提供可持續的源泉。因此用于管理的成本也較低。二是社區居民自治是社區建設的內在要求。隨著物質生活水平的提高，人們的社會安全、精神文化、社會交往、生態環境、社會參與等方面的需要急劇擴張。而在這方面，市場的反應往往是"盲點"，且信號容易"失真"。而直接生活在社會之中并能對滿足社會成員需求負有責任的社區居民自治組織能夠最及時、準確地反映和表達社會需求。社區成員通過自治組織，進行自我管理、自我教育和自我服務，滿足政府和市場難以滿足的社會需要，參與解決社區發展問題，創造自己的幸福生活。三是社區居民自治有利于擴大公民有序的政治參與。隨著“單位制”的解體和“社區制”社會的構建，人民群眾與社區的關系日益緊密，愈來愈需要依靠社區力量解決日常生活中的問題，對社區公共事務也愈來愈關心。因此，通過社區居民自治，為社會成員提供參與與他們日常生活密切相關的公共事務的管理，是擴大公民政治參與的重要渠道。

應當指出，由于受經濟條件、外部環境等方面的限制，社區居委會組織活動的功能和政治優勢尚未充分地發揮出來，就居民自治本身而言，存在的主要問題是：

首先，實行城市社區居民自治后，基層政府與社區的關系如何重新定位，怎樣才能做到既避免政府管理在社區層次的缺位，又避免社區自治組織的行政化傾向，等等，仍是需要繼續在實踐中探索和解決的問題。目前，社區居委會承擔各種行政職能的責任日趨加大，工作負擔沉重。社區居委會實際上成為行政機關的附屬物。

其次，居民政治參與率低，居民自治尚處于低層次的初級階段。我國城市居民普遍富裕的程度還不高，仍存在一個絕對數量龐大的貧困者階層，需要把主要精力投入到解決生計的勞動中去。再加上社區居委會組織工作條件、活動場地的限制，實際上的居民政治參與率仍然不高。社區居委會主要的工作目標和發展模式是什么，還缺少科學的定位。由于社區管理體制不順暢，社區服務網絡、服務設施不健全，居民自治遇到的困難仍比較多，短時期內難以提升到更高的發展水平。

再次，我國實行城市社區自治的基本目標就是通過居民自治實現有效的社會整合與社會控制。城市化和現代化的發展，使城市社區的人口結構發生了重要變化。農村轉移出來的流動人口、社區范圍內經營的個體工商戶和私營企業主、離退休老年人、下崗和失業人員等，這些人口大多脫離了原來的地域或“單位”管理進入了城市社區，急需社區建立有效的管理機制予以整合。另外，改革開放以來，隨著社會結構和社會管理體制的變化，社會自主性力量增強，社會出現了各種各樣的組織，如各種新經濟組織、新的群眾自發組織等，其中有的是利益性組織，如社區中的業主委員會。這些組織的出現既豐富了基層群眾自治的主體力量，同時也對基層群眾自治的功能和地位形成一定的沖擊，如業主委員會對居民委員會形成的沖擊。因此，自治組織如何協調好與群眾組織、利益組織的關系，保證自治組織在社區中的主導地位，直接關系到社會穩定和基層自治組織的生存與發展。

切實推進城市社區政治文明建設的進程，應當從我國城市化水平比較低，城區人口密集，城市綜合配套設施與管理水平比較落后，居民對社區民主生活和生活質量的要求不斷提高的實際出發，作出科學的定位和合理的設計。一是居民自治的類型，應當多樣化，充分體現城市差別、城區差別、地域差別、民族差別和不同社區的差別，具有不同的特點和特色；二是居民自治的目標，應以社區建設為中心，充分調動社區居民的主動性、積極性、創造性，增強民主意識，逐步改善社區治理環境，以滿足廣大居民對物質生活和文化生活的需要。建立生態文明和社區綜合服務設施與功能完備的居民社區發展模式；三是對居民自治的領導、組織與管理，要始終堅持黨的領導與廣大居民自治的統一，領導機關的積極性與居民群眾的自覺參與和自律行為的統一，社區內各個組織活動協調和有序的統一；四是積極培育功能齊全、社會服務完善的社區服務體系。通過各級黨政領導機關切實的努力，把社區各種社會團體和組織的積極性創造性調動出來，在廣大居民的支持下建立起最完備的、居民滿意的社區服務體系。

其主要思路應是：以“政府到位、社區歸位、市場入位”為核心，按照以人為本、服務居民、整合資源、共駐共建、責權統一的原則，合理界定政府、社區黨委及居委會、社會組織在社區治理中的角色，積極培植聯系緊密、分工明確、功能耦合的社區黨建體系、社區自治體系、社會管理與公共服務體系和中介服務體系。以黨建為中心，以政府為主導，以服務為紐帶，以社會參與為主體，建立起政府管理功能與社區自治功能分工合作、互為補充、有機結合，既保證政府行政管理工作重心下移到社區，又不斷推進社區自治體制的建立和完善的良性互動關系，實現政府治理與居民自治的有機結合，建立融政府管理和社區自治于一體的新型社區治理模式，整體推進社區建設各方面工作。

在操作層面上要著力建立“四大體系”、處理好“五大關系”：

“四大體系”是：

1、強化社區黨組織核心作用，構建新型的社區黨建體系。由社區黨委、社區黨建工作協調委員會和分會、社區管理委員會組成。以社區黨委為切入點，加強與駐區單位的組織協調，整合社區黨組織資源，構建區域性黨建工作網絡體系，緊緊圍繞社區民主自治，不斷拓寬工作領域，強化黨建功能。

2、強化居委會自治功能，構建新型的社區自治體系。包括社區成員代表大會、居委會、議事委員會、業主委員會。社區成員代表大會代表全體社區成員行使社區自治權，社區成員代表由居民代表和單位代表組成。社區居民委員會是社區成員代表大會的執行機構，對社區工作負有綜合管理、協調、服務、監督的職能，其成員由社區代表大會通過選舉產生，接受街道辦事處的指導。社區議事委員會是社區決策的參謀和監督機構，由居民協商推薦產生。議事委員會委員由駐區各級人大代表、政協委員、知名人士、駐區單位代表、專業工作者等組成。業主委員會是社區的議事和監督機構，由房屋所有權人代表組成。業主委員會既代表居民行使對社區工作的議事職能，又代表業主行使對物業公司的監督職能。

3、組建社區事務受理中心，構建新型的社區管理與公共服務體系。在街道黨工委、辦事處和社區黨委的領導下，受理中心依法履行社區的社會管理和公共服務職能，完成政府交辦的行政性事務，通過整合社區黨建體系、社區自治體系和社區中介服務組織來為群眾提供服務，協調管理社區公共事務；通過受理居民事務，變管理為服務，全面轉變政府職能，樹立服務型政府的新形象；通過受理居民事務，了解民情，實現黨和政府與社區自治組織以及社區居民的溝通、協調、互動，在支持和保護社區民主自治的同時，加強黨對社區的領導，有效推動政府管理重心下移。

4、發展中介服務組織，構建新型的社區社會服務體系。根據社區建設的需要和現有條件，要重點培育四類中介組織：一是街道或街道以上層面的中介組織延伸到社區的分支機構，如職業介紹所、職業技術服務中心、勞務市場、社會保障事務所、房屋交易市場、律師事務所、調查統計所、社區服務中心、社區衛生服務中心、社區民事調解中心、社區計劃生育宣傳中心、社區文體中心、環衛所、綠化站、物業管理公司等；二是社區活動類中介組織，如養花協會、釣魚協會、攝影協會、讀書會、秧歌隊等；三是社區權益類中介組織，如業主委員會、老年人協會、婦女協會、殘疾人協會、外來務工者協會等；四是社區服務類中介組織，如社區志愿者組織、社區互助組等。政府通過項目管理、政府采購、委托代管、招標投標等方式，使社區中介組織承擔起行政管理工作中的服務性、技術性事務，為政府職能的轉變提供承接載體。

“五大關系”是：

1、政府（街道辦事處）與社區的關系。在社區治理結構中，政府行政管理服務體系與社會自治體系的關系是最核心的關系。我們強調重心下沉，就是要讓政府真正負起社會管理與公共服務的責任。在社區建設過程中，政府最重要的責任就是為社區提供高質量的公共服務、公共設施、公共環境。除了必要的政務類、程序類事務按照政府行政機制運作之外，政府責任的實現主要是通過統籌規劃、制定標準、政策支持、指導協調、監督評估等方式，應該讓企業干的交給企業去干，應該讓社會組織干的交給社會組織去干。社區自治組織要切實圍繞居務服務開展工作，實現政社分開、政企分開、政事分開，真正實現政府到位、社區歸位、市場入位。

2、社區黨組織與社區自治組織的關系。社區黨組織是社區建設的領導核心。社區自治組織在社區黨組織領導下開展工作。但這種領導作用的發揮不是靠組織或系統內部自上而下的行政領導，而是通過加強黨組織的思想建設、組織建設和作風建設，努力增強黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力，充分發揮廣大黨員的先鋒模范作用；通過不斷創新黨的工作機制和活動載體，擴大黨的工作覆蓋面，加強為居民服務；通過引導居民正確行使民主權利，支持社區自治組織的工作，來保證社區民主自治的正確方向，實現有效的政治領導。

3、社區自治組織與社區事務受理中心的關系。社區是為社區和廣大人民群眾服務的工作機構，與社區自治組織是互相支持、互相幫助、互相配合的關系。理順社區事務受理中心與社區自治組織之間的關系，關鍵是要按照政社分開的要求，進一步明確劃分政府與社區的職責，剝離社區承擔的行政管理工作。社區事務受理中心自身應當做好的行政工作，要直接把工作做到位；凡需要社區配合和協助的工作，要在社區黨委的統一協調下明確責任主體，有的還應向社區支付一定費用；凡屬于社區民主自治范圍內的事務，受理中心一般不予插手。與此同時，社區居委會也要認真貫徹黨的路線方針政策，依照有關法律法規，圍繞社區工作大局和群眾需要，創造性地開展工作，并協助受理中心做好有關工作。

4、中介服務組織與社區自治組織、社區事務受理中心的關系。首先，中介服務組織實行市場化運作，與社區自治組織、社區事務受理中心之間是相互合作與支持的市場關系。社區自治組織和受理中心通過委托代管、招標發包等方式，將便民利民服務以及社區社會管理與公共服務中的一些專業性和技術性較強的業務交給中介組織，比如引入物業管理公司對老舊小區實施物業管理，引入停車管理公司對小區停車進行專業管理等。社區自治組織作為居民利益的代表，負有根據有關政策法規對社區中介服務組織進行監督和指導的責任。其次，作為駐區單位，中介服務組織有與社區居民及其他組織共同建設家園的義務，與社區自治組織是“共駐共建、資源共享”的關系，具有互相協助的義務，社區自治組織和受理中心對中介組織具有監督和指導考核的權力。

5、社區自治組織內部的相互關系。社區成員代表大會(社區成員大會)是社區黨組織領導下社區居民進行社區民主自治的最高決策權力機構；社區議事協商委員會是社區成員代表大會閉會期間，由社區成員代表大會授權，對社區成員大會或社區成員代表大會做出的決議、決定和社區自治事務，行使議事、協商、監督和有限決策權力的機構；社區居民委員會是社區自治事務的執行機構。社區內部建立的各種協會組織在社區居民委員會指導下開展自治活動。