稅務局綜合治稅調查與思考

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隨著我國社會主義市場經濟體系的不斷推進和深入，社會經濟狀況發生了很大變化，所有制結構呈現多元化趨勢，納稅人數量大幅增長，各經濟主體之間的聯系日益復雜，隨之而來的是對納稅人實施有效管理的難度也越來越大，僅僅依靠稅務機關的力量顯然是不夠的，尤其對于地稅部門來說，由于管轄稅種較多、稅源相對零散，加上對社會上的各種涉稅信息掌握渠道不暢，對部分行業和個別稅種，尤其是一些零散稅源缺乏有效的控管手段，在一定程度上制約了稅收管理的科學化、精細化，影響了征管質量和水平的進一步提高。為了突破這一“瓶頸”，一個以稅源監控為核心內容的多部門、全方位協作體系??社會綜合治稅體系便應運而生。

一、當前社會綜合治稅工作現狀

幾年來，遼源市地稅局認真貫徹落實省局要求和部署，以強化稅源控管為切入點，以建立規范有序、公平公正的稅收環境為目的，緊緊依靠地方黨委政府，通過發動內力，借助外力，凝聚合力，積極構建覆蓋全社會的綜合治稅新機制，有力地推動了稅收管理水平的提高。

(一)依靠政府領導，建立社會綜合治稅組織體系

社會綜合治稅工作的指導思想、工作原則、工作范圍、主要任務、工作流程、各項工作制度及各部門工作職責；成立了市社會綜合治稅領導小組，由常務副市長擔任組長，各區常務副區長、地稅局長和主管副局長擔任副組長，社會綜合治稅領導小組辦公室設在地稅局，由主管副局長兼任辦公室主任；以街道和社區為單位，在全市成立了14個綜合治稅辦公室，綜治辦主任由各街道辦事處書記擔任，副主任由地稅干部兼任，工作人員從各街道干部中選定。目前，僅龍山區就抽調包括區人大副主任、區政協副主席、區法院和檢察院副院長等5名副處級干部在內的170余人參與社會綜合治稅工作，為社會綜合治稅工作順利開展提供了組織領導保證。

(二)加強信息采集處理，前置地方稅源監控觸角

及時準確的稅源信息是實施有效管理的重要前提。遼源地稅局從提高稅源信息的采集效率和利用水平出發，積極拓寬信息采集渠道，規范處理程序。一是協調工商、國稅部門建立起“三位一體，兩稅一證”涉稅行政審批體系。與國稅聯合辦理稅務登記，實現了信息共享；開發了“戶籍信息比對系統軟件”，與工商部門實行微機聯網，建立戶籍信息“日結、周比，月核”制度，及時掌握納稅人開業、歇業、停業及注銷情況。二是拓寬社會信息采集渠道。將局域網終端延伸到各街道辦事處社會綜合治稅辦公室，并安裝了JTAIS系統和房屋租賃稅收管理信息系統，將社會綜合治稅信息通過網絡實時采集、錄入到綜合征管系統，從而保證了信息跟蹤處理率和稅款入庫率。三是規范涉稅信息內部流轉和處理程序。制定出臺了《遼源市地稅局征收、管理、稽查工作聯系制度》，明確了各管理局、稽查局、發票管理所和信息中心的工作分工和基本工作流程，提高了整體工作效能。

(三)實行群防群治，建立稅源監控網絡體系

實行社會綜合治稅根本目的在于發動全社會力量對稅源實行多層次、全方位的監控和治理。為此，遼源地稅局本著群防群治的原則，通過有效措施，聚合各方面的管理資源。一是委托交通運管部門建立代征出租車、客貨運輸業稅收。二是委托交通征費部門及各保險公司代征車船稅，并開發了“車船稅信息管理系統”網絡版，實現了對全地區車船稅征繳情況的實時監控。三是在全市普遍實施了工資薪金個人所得稅代扣代繳制度，強化了源泉控管。四是與國土資源和技術監督部門建立協作機制，定期交換土地審批和機構代碼證變動等涉稅信息，取得明顯成效。五是在全市各街道辦事處設立征稅窗口，委托街道和社區代征房屋租賃業稅收。六是委托國稅局代征小規模納稅人代開發票應納城建稅和教育費附加。七是與國土和房管部門加強合作，嚴格發票控稅，對土地、房屋轉讓行為，沒有地稅部門開具的正式發票，國土、房管部門一律不予辦理權屬變更手續，不予發放產權證書。八是對全市雙定戶委托郵政儲蓄銀行實時批量扣稅，納稅人只要在郵政儲蓄網點開立存款賬戶存足存款，儲蓄部門就能夠按期代繳稅款，解決了征期納稅人排隊繳稅問題。九是爭取公安部門支持，成立了公安稅偵大隊，常駐地稅協助查辦各類偷、抗稅案件，從而進一步加大了司法保障力度，增強了稅收執法剛性。

（四）建立健全各項制度，確保社會綜合治稅穩步推進

為確保社會綜合治稅工作健康發展，遼源地稅局堅持以制度規范行為的工作原則，先后建立健全了聯席會議成員單位例會制度、涉稅信息傳遞反饋制度、公示制度、票證管理制度、檔案資料管理制度和持證上崗工作制度等，使各項工作做到有章可循，有法可依。此外，還建立健全教育培訓制度，強化綜合治稅人員的業務輔導和“崗前培訓”，努力提高其業務素質和執法水平，杜絕簡單執法和隨意執法問題的發生，保證了社會綜合治稅工作有序開展。

二、當前社會綜合治稅工作中存在的問題

（一）相關法律不健全，法制化程度還有待于進一步提高

我國目前尚未出臺全國性的行政程序法，對于行政協助的基本原則和具體內容沒有規定?！抖愂照鞴芊ā芬仓皇窃谠瓌t上對協稅護稅進行了規定，而對哪些單位和部門具有協稅護稅義務，采用何種形式、何種程序協稅護稅，相關部門和單位與稅務機關都有什么權力和義務，雙方違反規定應受何種追究和處罰，協稅部門和單位是否應收取勞務費，協助費用如何解決等等均沒有具體規定。從我省開展社會綜合治稅情況看，基本上都是在法律原則規定的基礎上，依靠地方政府的行政力量來加以推行。這種狀況可能導致如下缺陷：首先，規范社會綜合治稅的法律級次較低。一般是地方政府文件，且大多是地級市甚至縣級政府文件，影響了綜合治稅的權威性。其次，社會綜合治稅成本較高。由于社會綜合治稅的具體規定沒有在法律中明確，原本可以由法律一次性規定的內容則需要通過稅務部門與各相關部門采取一對一協議的形式加以確定，大大提高了行政成本。再次，綜合治稅的規范性被削弱。由于綜合治稅的具體措施沒有法律加以規范，各地自行出臺的規章受主客觀條件限制，不同程度地存在原則和技術上的缺陷，此外，各自為政還往往會導致地區差異的產生。

（二）信息化支撐能力還較弱，影響涉稅信息的處理能力

綜觀發達國家，現代信息技術應用范圍較廣，稅務機關與其他行政機關、金融部門及相關單位實現了計算機聯網，大大簡化了涉稅信息的采集交流過程。而我國到目前為止，國、地稅部門之間，稅務部門與其他相關部門之間，基本未實現計算機聯網，“財稅庫行橫向聯網系統”還處于試點階段，許多涉稅信息的采集和傳遞還無法脫離傳統方式，信息化支撐能力較弱。對于特定的涉稅信息還需要特別要求相關部門協助，甚至需要稅務機關專門派遣人員進駐有關部門，從而增加了信息交流的成本，降低了信息交流的效率。

（三）部門協調存在“瓶頸”，阻礙了綜合治稅深入開展

有的部門領導認為綜合治稅是一項突擊性工作，只要增收目的達到了就可以，導致在工作上沒有主動性，敷衍了事；有的部門認為，綜合治稅工作增加了工作負擔，還在一定程度上影響了自身利益，因此，在工作聯動中應付了事，缺乏主動意識；有的稅務干部感覺與相關單位和部門溝通協調難度大，采集信息難，出現了畏難情緒；有的基層稅務機關對社會綜合治稅工作依賴性過大，認為既然社會綜合治稅是政府領導，具體工作就應該由政府和各部門多做，工作上存在“大撒把”現象，影響了執法質量和地稅部門的社會形象。

（四）社會綜合治稅氛圍不濃，群眾參與意識還有待于進一步增強

目前，社會綜合治稅成員單位往往還停留在各級政府和有關職能部門層面，其他社會組織參與相對較少，加上涉稅信息披露機制不完善，宣傳力度不夠，導致廣大群眾和納稅人對社會綜合治稅的內涵及意義知之甚少，無法在全社會形成濃厚的社會綜合治稅氛圍。此外，由于涉稅舉報渠道不透明，舉報形式相對單一，舉報獎勵制度不健全，影響了廣大群眾參與涉稅綜合治稅的積極性。

三、進一步推進社會綜合治稅的對策思考

社會綜合治稅是一個復雜的綜合體系，其基本內涵可以概括為“政府組織領導、地稅依法主管、部門協作配合、社會力量參與、司法監督保障、信息網絡支撐”六個方面。其中，政府領導是關鍵，地稅主管是主體，部門配合是核心，社會參與是基礎，司法保障是后盾，信息技術是支撐。由此可見，社會綜合治稅已經不是過去那種單純意義上的協稅護稅了，而是稅收征管流程中不可或缺的重要環節，是稅收管理方式的新突破。

當前，社會綜合治稅已成為世界各國稅收管理的普遍做法。特別是美國、加拿大、日本、意大利等西方發達國家，社會綜合治稅水平很高。他們一般都是通過立法規定相關職能部門和單位的協稅護稅責任和義務。因此，要順應稅源控管社會化的發展趨勢，切實提高稅收征管水平，就必須采取有效措施，推動社會綜合治稅工作向縱深發展。

（一）提升法律層次和效力，實現綜合治稅法制化

盡管《稅收征管法》對部門加強協作配合、實現信息共享作出了原則規定，但沒有明確具體的法律責任，約束力不強。在實際工作中，社會綜合治稅所涉及的部門協作主要還是依靠部門協商和政府行政手段解決，存在一定的不穩定性。因此，提升社會綜合治稅工作的法律層次就成了當務之急。一是將《稅收基本法》納入立法議程，通過國家立法來明確部門配合的義務和相應的法律責任，提高社會綜合治稅的法律層次，從根本上解決問題。二是在國家立法缺位的情況下，加強地方立法。這是當前比較現實和有效的做法。首先，爭取省政府以政府令的形式頒布《地方稅收保障辦法》，明確各職能部門在協稅護稅方面的權利、義務及法律責任。其次，將該辦法盡快上升為地方性法規，通過省人大立法，解決社會綜合治稅的制度保障問題，從法律制度上確保社會綜合治稅工作的健康發展。

（二）突出政府強勢領導，實現綜合治稅職能化

社會綜合治稅工作涉及到房產、公安、工商、發改、國土、質量監督等數十個部門，有的“三權在上”，有的隸屬地方，職能各異，僅僅依靠部門之間相互溝通，很難達到思想統一、步調一致。因此，地方政府的強勢領導就成為推動社會綜合治稅深入開展的關鍵。一是完善綜合治稅工作領導小組，建立省、市、縣、鄉四級社會綜合治稅組織領導體系，領導小組組長的級別越高越利于樹立權威、協調工作，同時，定期召開社會綜合治稅聯席會議進行統一調度，強力推進社會綜合治稅工作的開展；二是明確規定政府各職能部門在綜合治稅協助過程中的方法、途徑、義務與職責，要求把綜合治稅工作納入其部門日常工作，實行職能化管理，避免短期行為；三是明確規定各有關單位和部門只履行協稅護稅、依法代征代繳稅款職能，而稅款征收、減免、處罰、稅收保全與強制執行等稅收執法權一律由地稅機關行使，從而牢牢把握社會綜合治稅工作的主導權。四是每年根據轄區稅源狀況，通過政府向相關部門下達地方稅收目標任務，將協稅護稅工作量化到具體項目和具體稅源；五是協調政府督查部門定期對綜合治稅任務完成情況進行督查，并下發通報，總結經驗、查找不足、加強監督；六是明確考核獎懲。對綜合治稅工作得力的單位給予獎勵，并在經費方面給予傾斜；對工作不力，造成稅款流失的單位，除通報批評外，由同級財政部門扣減相應經費，從而調動各部門參與綜合治稅的積極性和主動性。

（三）加強部門溝通配合，實現綜合治稅網絡化

一般情況下，政府相關部門在社會綜合治稅工作中有兩方面任務，一方面是提供涉稅信息，另一方面是代征代繳稅款。因此，在部門協稅護稅過程中可以采取六種做法：一是派員制。即直接派駐人員到經常發生涉稅行為的源頭單位現場辦公，及時準確掌握納稅人的各類涉稅信息，組織稅款入庫，此舉既方便了納稅人辦理涉稅事宜，又可以從源頭上堵塞跑冒滴漏；二是聯審制。即與發改、科技、民政、勞動保障、技術監督等具有行政許可審批權限的部門建立聯合年審制度，對各類科技、福利、校辦、資源綜合利用等企業進行嚴格的資格核查，防止騙取稅收優惠政策問題的發生；三是代征制。即依法委托財政、公路建設、城市建設等負責支付工程款項的部門代征施工企業應納各種稅款；委托工商、房管、街道、國土、交通、體育、文化、教育等具有一定管理職能的部門代征礦產開采、房屋買賣及租賃、客貨運輸、集貿市場、體育及福利彩票投注站、商業演出及社會力量辦學等行業的稅收，做到“借力征收”，降低稅收成本；四是代扣制。與財政會計核算中心、大型企事業單位等簽訂《個人所得稅代扣代繳協議》，委托其代扣代繳工資薪金個人所得稅；五是雙管制。即與土地、房管、交警等部門實行“雙管”制度，強化發票控稅，對未持完稅證或未到地稅機關開具完稅證明的，土地、房管部門一律不予辦理權屬變更手續，不予發放土地證和房產證，交警部門一律不予年檢、過戶；六是信息共享制。即定期與發改、工商、國稅等部門交換相關涉稅信息資料，建立涉稅信息通報機制；積極創造條件，實現與上述部門的網絡互聯互通，暢通信息交流渠道，實現涉稅信息共享。

（四）擴大群眾參與范圍，實現綜合治稅社會化

綜合治稅社會化管理不僅可以拓寬地稅機關獲取涉稅信息的渠道，更好的監控稅源，而且還有助于提高納稅人依法納稅意識。一是積極拓展社會綜合治稅網絡。依托街道、社區和其他社會組織建立專業協稅護稅隊伍，協助地稅部門做好稅源排查、信息確認等工作，定期反饋本轄區戶籍和稅源變動情況。例如，幾年來，以非公經濟為主體的中小企業得到快速發展，由于絕大部分企業規模較小，財務制度不健全，無法實行查實征收，盡管核定征收比較簡便，但是也存在不規范問題。對此，可以引導那些實力強、有資質的會計師事務所、財務公司參與中小企業財務管理，代其辦理涉稅事宜。由于其具備規模效益，可以在企業付出最小成本的基礎上，實現財務管理規范化，為實現查實征收奠定基礎，達到企業、中介機構和稅務部門“三贏”的效果。二是建立社會綜合治稅門戶網站，拓展信息采集渠道，完善信息披露機制，交流先進經驗做法，從而吸引廣大市民積極參與，促進各類涉稅信息在更大范圍內實現資源共享和有效利用。同時，通過召開聯席會議等形式加強與社會綜合治稅成員單位的聯系，及時匯總涉稅信息，反饋有關處理結果；三是強化涉稅舉報，通過網絡、大眾傳媒等向社會公開舉報電話、舉報方式，大力推行網絡舉報，實行舉報獎勵制度，調動社會各界協稅護稅的積極性，形成一張嚴密的社會綜合治稅網。

（五）完善信息采集處理體系，實現綜合治稅規范化

通過社會綜合治稅網絡發現的稅源信息能否得到及時采集、整理和反饋，既是社會綜合治稅的核心內容，也是反映社會綜合治稅水平的重要標志。一是在涉稅信息采集環節，應根據不同單位和行業的情況，有針對性地采取不同措施：針對國稅、工商、金融等信息化建設水平較高的部門，要有計劃地推進計算機聯網，建立網絡平臺采集信息；抽調專人專門負責房管、國土、發改委、技術監督等相關部門，及時收集有關涉稅信息，在最初環節實現信息共享和交換；通過社會綜合治稅人員采集相關稅源信息。從而最大限度地提高地稅機關捕捉涉稅信息的能力，從而達到源頭控管的目的。二是在涉稅信息整理環節。應根據社會綜合治稅信息處理的實際需要，科學設計稅收征管業務崗位和流程，明確由稅源管理科對采集來的涉稅信息進行統一梳理、分類、處理并錄入綜合征管信息系統，各級征管部門和信息中心履行監督指導職能。三是在涉稅信息的落實和反饋環節。一旦涉稅信息轉化為計稅依據，各基層地稅機關則迅速組織征收或委托有關單位代征代扣，從而將潛在稅源變成現實收入。

（六）開發信息管理系統，實現社會綜合治稅的信息化

針對社會綜合治稅中涉稅信息量大、信息種類多、時效性強的特點，開發應用“社會綜合治稅信息管理系統”，切實發揮現代信息技術在海量信息處理和存儲方面的優勢。該系統應涵蓋兩個層次，一是地稅機關與相關部門實現網絡互通。以“金稅”三期建設為契機，建議政府出臺部門間計算機聯網實現信息共享的指導性文件，對應納入綜合治稅網絡的部門、各部門提供信息范圍、共享信息提供時間、部門聯網費用來源等內容作出操作性較強的規定，并通過財政給予必要的資金支持，以推動部門間計算機聯網，提高信息共享效率。二是依托覆蓋全省地稅系統的計算機廣域網絡，以省級大集中綜合征管系統為核心，將涉稅信息的采取、分析、整理、傳遞、督導、反饋等工作全部納入計算機管理，從而構建起完整的社會綜合治稅信息鏈，促進征管工作質量與效率的進一步提高。