體制改革和制度建設注重思考

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編者按：發達國家也好，發展中國家也罷，之所以在現代化進程中出現腐敗泛濫的現象，究其原因，是隨著經濟的發展，社會結構的變遷，傳統體制不能適應，從而失范無序，使權錢交易盛行造成的。世界各國廉政建設的成功經驗和失敗教訓反復說明，體制改革和制度建設是鏟除腐敗滋生的關鍵。用馬克思主義的觀點看，是上層建筑不適應經濟基礎了。因此，改革傳統的體制、建立新的制度并使之與經濟基礎相適應，就變得異常重要。

著名的國際反腐敗組織透明國際，在給各國防腐反腐的建議中有一個“蘋果理論”，其主旨是說，防腐反腐體系的建立應著重于考慮把一筐蘋果放在什么容器里和什么條件下，才能使蘋果不容易腐爛，而不是把精力用在不斷地從筐里往外撿爛蘋果上。也就是說要關注整個的系統，而不是局限于具體的個人。這一理論是從各國廉政建設的實踐中總結出來的，同時各國廉政建設的效果也一再印證了它的有效性。

世界各國廉政建設的成功經驗和失敗教訓反復說明，體制改革和制度建設是鏟除腐敗滋生的關鍵。發達國家也好，發展中國家也罷，之所以在現代化進程中出現腐敗泛濫的現象，究其原因，是隨著經濟的發展，社會結構的變遷，傳統體制不能適應，從而失范無序，使權錢交易盛行造成的。用馬克思主義的觀點看，是上層建筑不適應經濟基礎了。因此，改革傳統的體制、建立新的制度并使之與經濟基礎相適應，就變得異常重要。

英、美是率先進入現代化的西方國家。英國在進入19世紀后，美國在19世紀末期和20世紀初，先后出現了以中產階級和工人階級為代表的改革社會運動，并成為推動體制改革的強大力量。

1853年，英國當政的自由黨首相帕累斯頓為回應民眾對政府腐敗和無能的抨擊，答應對英國的吏制進行改革。1854年，由當時的國會議員諾斯科特和杜維廉根據廣泛的調查，提出了一項改革方案，即著名的《諾斯科特－杜維廉報告》?！秷蟾妗钒颜賳T分為兩大類：一類是政務官，他不經考試，屬于政治任命，隨政府的更替而進退；另一類是事務官，他經考試任用，如不犯錯誤即終身任職。這個《報告》提出了一系列改革建議，這些建議后來均以法令的形式逐一采納并加以實施，這樣英國的近現代文官制度開始逐步建立起來。

在美國，1883年國會通過了喬治治彭德爾頓參議員提出的“文官制度法”，史稱“彭德爾頓法案”。該法案規定：建立一個不受黨派控制的文官委員會負責對聯邦文官實行統一管理；對部分官職實行競爭性考試，擇優錄用；禁止文官（公務員）參加黨派活動或利用官職分配作為競選者的政治資本；規定實行文官職業保險和建立統一的文官體系。這個方案的通過，標志著美國文官制度建立的正式起步。此后用于政黨分肥的職務越來越少。

英美正是隨著文官制度的實行，廢止了“政黨分肥制”，國家政治生活中的腐敗現象才逐步得到有效的遏制。二戰后，發達國家為了自身的長治久安，還在不斷地有針對性地采取措施，預防和治理腐敗現象。同樣是致力于體制改革和制度建設，如英國對文官制度的改革和一系列國家建立起財產申報制度、政黨國家補貼制度、公務回避制度、利益沖突制度等等。

由于各國的具體情況不同，在廉政建設中，發展中國家的路徑選擇呈現出多樣性，如能人反腐、運動反腐、政變反腐或是全盤西化式的反腐等等。但是在一些國家由于沒有建立起有效的權力運作和制衡監督機制，體制的問題依然如故，能人反腐、運動反腐和政變反腐雖能取得一時之功效，但是不可持續，通常是人亡政息或是重蹈覆轍；而在另一些國家雖然引入了西方式的民主制度，有了西方民主的外殼和形式，但是由于沒有民主傳統，造成體制機制不健全，不能發揮作用。所以很難從根本上解決問題，腐敗依然困擾著這些國家，很難跳出治亂循環圈。而像新加坡和智利之所以能夠在發展的過程中有效地遏制腐敗，成為發展中國家的典范，其經驗也在于從體制入手，加強制度建設，并不斷地加以完善。

如新加坡總統選舉的改革，便是著眼于對政府權力的監督制衡。從1993年開始的新加坡總統選舉，由過去的議會選舉產生變為由全體公民直接選舉產生，同時加強了總統監督、制衡政府的職權。其中幾項直接與廉政相關：確保政府不會濫用國家儲備金；為維護公共服務的廉潔和正直，總統有權批準或拒絕委任國家的一些要職人選；總統負責監督貪污調查局的調查權力；總統必須超越黨派政治，必須保護全體人民的利益……

再如智利，1990年結束了以皮諾切特為首的軍人獨裁統治，之后，在重建民主法制秩序的過程中，致力于民主體制的建立和完善，逐步形成了行政、立法和司法之間相對嚴格的分權制衡機制，在三權之間和政府內部各職能部門與機構之間確立起一系列法定的監督關系，從而有效地遏制腐敗。

黨的十七屆四中會再次強調：加快推進懲治和預防腐敗體系建設、深入開展反腐敗斗爭，是當前和今后一個時期加強和改進黨的建設的一項重要任務，并特別強調防腐倡廉的制度創新。這有很強的針對性。由于黨情國情的原因，我們不能照搬西方的一些體制模式，而社會主義國家在制度防腐反腐上還沒有成功的先例。因此，要從根本上解決我們現實政治生活中的廉政問題，的確需要制度的創新，這無疑需要全黨的智慧和努力。同時我們認為在根本制度不動搖的前提下，在具體制度上我們也需要放開胸懷，開闊視野，借鑒他人。