對治理環境污染的建議范文

導語：如何才能寫好一篇對治理環境污染的建議，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農村；環境保護；環境治理；城鎮化建設

中圖分類號： F323.22 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2015.12.003

我國的農村環境問題長期以來未得到足夠重視。城市由于發展早，開發早，環境問題出現早，所以較早地得到了人們的重視，并得到了長效地治理和大量地投資。然而，由于農村開發晚，環境問題長期得不到重視，環境問題已經日益嚴重。目前，我國農村的環境問題呈現愈演愈烈的態勢。加之由于農村經濟相對落后，環境治理的技術和資金得不到有效的保障，這在未來會嚴重影響農村的發展。

1 農村環境污染現狀

1.1 農藥污染

農村人口以土地耕種作為生存的根本手段。隨著我國人口的不斷增長，城市人口對農產品的需求量越來越多，這對農民和土地提出了更高的要求。為了提高產量，保持農作物的基本供應，大量的農藥使用到農作物的種植過程中。這些化學農藥不但對人體有很大的危害，同時還難以降解，對土質造成了不可逆的傷害。

1.2 農膜污染

大棚種植讓人們對果蔬類農產品的食用不再受季節影響。但農膜簡單處理的后果是大量的白色污染在不知不覺地影響著土質。近年來，我國的農膜產量以每年10%的速度不斷增長，到2010年我國的農膜廢棄量達到50萬噸，這嚴重影響了農作物的生長，破壞了生態環境。

1.3 焚燒秸稈

近幾年，曾經有新聞報道稱，乘客在飛機上看到了一片廣袤的地區上空冒著滾滾濃煙，這正是農村大面積焚燒秸稈產生的現象。秸稈焚燒不但使空氣中產生大量的漂浮顆粒物，嚴重影響環境，而且由于火情控制不當非常容易造成火災。

1.4 養殖污染

養殖污染主要來自于對牲畜糞便處理的不徹底。這些糞便往往被直接掩埋，甚至露天處理。糞便中的BDO、CDO、氨氮等物質都嚴重超標，不但直接影響人們的身體健康，還會造成嚴重的水污染。

1.5 工業污染

隨著農村城市化進程的不斷加快，農村開始建起了大大小小的工廠。由于審批制度不完善，管理制度不嚴格，這些工廠在環境治理和廢料排放方面毫無作為，廢棄物的排放對農村環境產生了毀滅性的打擊。

2 農村環境治理存在問題

2.1 政策導向不夠明確

在唯GDP論英雄的時代，各地政府對環境問題不夠重視。為了提高經濟總量，不斷擴充農作物的種植面積，農藥用量也不斷增加。為招商引資，忽視了環境問題。這些都是農村在發展經濟和環境治理過程中政策導向不明確而導致的。

2.2 先進經驗不能吸收

在城市，許多治理環境問題的方法已經被證明有了良好的效果。然而，這些先進的經驗不但沒有得到農村環境部門的重視，農村環境的破壞行為反而有增無減。這種先發展經濟再治理環境的行為是嚴重的本末倒置。

2.3 制度宣傳不夠擴展

農村交通閉塞，對外界的了解相對較少。在治理環境問題的過程中很重要的一點就是要靠相關部門的宣傳和指導。而由于不重視、不明確、不作為的現象，導致農村對環境保護的意識停滯不前。

3 加強農村環境治理的建議

3.1 清潔生產

農村的環境治理要吸取城市環境治理的經驗教訓，破解先污染后治理的誤區。相對于城市而言，農村環境問題改善最重要的就是要清潔生產。無論是農產品生產，還是畜牧業養殖，都要進行清潔生產。清潔生產就是要在源頭上保證農作物的質量，同時減少“飲鴆止渴”的生產行為。做好清潔生產就解決了農村環境一半的問題。

3.2 循環利用

農村的土壤污染、水污染都是由于農村發展的粗放模式造成的。在當今，城市已經開始逐漸擺脫這種發展模式，但在農村做得還不夠。農村要吸取城市發展積攢的寶貴經驗，改變觀念，引進技術使農業生產過程中可以被循環利用的原材料不被浪費。循環利用不但降低了生產成本，提高了收益，同時對治理環境也有重要意義。

3.3 邊建邊治

農村經濟的發展離不開企業和投資的引進。但是，在引進企業的同時，政府要制定政策對企業實施邊建邊治的方式。招商引資和環境治理兩手抓，兩手都要硬。特別是對周邊環境能夠造成嚴重污染的企業，在引進之前，要重點考察企業資質，手續是否健全，污染物排放處理設施是否完備等情況。只有在通過考察以后，才能允許企業進入。對于沒有資質的企業，寧可不引進，也絕不能等生態壞境崩潰以后再治理。

4 結語

當前，我國農村的環境已經到了十分嚴重的地步。由于長期生產積累的弊端和企業進駐以后產生的新的環境問題，農村的生態環境已經到了不得不治理的程度。各級政府應當充分認清農村環境中出現的問題，采取有力措施針對環境問題進行治理。特別是優化我國的農業生產模式，管控農村招商引資手續是農村治理環境污染的重中之重。

參考文獻

[1] 邢巧，饒云聰，王曉輝，等.海南農村環境保護規范研究[J].環境與可持續發展，2009，（3）：23-241.

[2] 郭建，孫惠蓮，胡俊苗.農村環境污染防治的制度創新研究[J].安徽農業科學，2009，37（34）：17110-17112，171151.

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一、問卷設計與結果統計

本次調查，根據城鄉居民的特點，分別設計了城市問卷和鄉村問卷，但都按環境認知評價、環境行為、環境意愿等模塊，并結合城市和鄉村實際，設計了相關問題，以了解城鄉居民在“知”“行”“意”方面的環境素質狀況。城市問卷以主城九區樣本為主，鄉村問卷以渝東北的萬州區、開州區、城口縣、云陽縣和渝東南的黔江區、武隆區、秀山縣等區縣為主。共發放問卷900份，回收有效問卷865份，回收率96.1%。其中，收回城市問卷443份，鄉村問卷422份，樣本人群類別分布情況見表1。城市樣本分布：性別均衡，中青年、受過高等教育、公職人員和企業職工均占絕大多數，中高收入者近一半。故樣本人群能夠比較客觀地反映問卷涉及問題的真實狀況，具有較好的代表性。鄉村樣本分布：性別、年齡分布接近于城市樣本，但學歷、行業身份、收入分布均略優于城市樣本，這與鄉村問卷調查是通過農村電商營銷網絡渠道開展有關，但樣本人群長期工作生活在農村，對鄉村環境治理情況體驗深切且綜合素質較高，所以更有利于客觀地反映問卷涉及問題的真實狀況，故鄉村樣本人群具有代表性。

二、調查結論分析

（一）環境認知。1.普遍具有參與環境治理的意識。城鄉居民普遍都關注環境問題，認為環境問題與經濟發展方式、氣候變暖、人類健康、人與自然和諧共處等緊密相關，治理污染非常必要。分別有68.6%和65.7%的市民對我市實施機動車限號和垃圾分類政策非常看好。對治理環境的主要動力的認識，排在首位的是企業改革與自律（250人次），其次是政府引導及法制健全（224人次）、社會組織及公眾力量（223人次），人數分布較為均勻。顯然，大多數居民認為治理環境不光是政府的責任。2.環境認知不夠全面準確。總體看，城鄉居民對環境知識的了解不夠全面準確，對環境治理的權力、義務和參與方式不夠明確。城市問卷分析表明：城市居民對城市四大環境污染的認知準確率為52.4%，對PM2.5平均值標準值的認知準確率為54%；12369電話平均知曉率為69.1%。城市和鄉村問卷總體分析表明：相較于偷排偷放、機動車尾氣、化肥農藥污染、噪聲污染等，57.6%的城鄉居民認為當前重慶最突出的環境問題是垃圾污染；8.9%的居民表示“了解并參與過環境影響評價”，但不少市民認為影響評價就是個人對周圍環境狀況好壞的評價。這充分表明，城鄉居民整體環境認知還不夠全面和深入。3.對環保社會組織認知度不高。443份城市問卷中，對“你所了解的我市民間環保組織”的調查，選擇較多的是重慶市渝中區巴渝公益發展中心（83人次）、重慶兩江志愿服務發展中心（43人次）和重慶市九龍坡區綠山墻志愿服務中心（41人次），還有15.2%的城市居民表示沒接觸過、不清楚?？梢?，城鄉居民甚至城市居民對環保社會組織的認知度還不夠高。（二）環境行為。1.了解環境信息大多選擇官方渠道。城市問卷分析顯示：市民獲取環境信息的渠道日益多元化，且通過大眾傳媒（電視廣播、網絡）的獲取頻率高于從各種環保宣教活動、宣傳單等途徑獲取的頻率；選擇政府環保信息網站、官方微信、官方微博、電視新聞等官方平臺的人次明顯高于選擇論壇、熱搜、個人微信、個人微博等非官方平臺的人次，而對于參加過環境教育培訓的選擇最少，僅為11人次。2.對參與環境治理的信心不強。63.4%的城鄉居民認為，治理環境征求公眾意見重要且必要。在城市問卷中，對“愿意以哪種角色參與環境治理”，選擇頻率最高的是環境污染監督員（257人次），其次是環境決策民意代表（241人次）、環境信息宣傳員（195人次），表明“前端”參與及“過程”參與的意愿強烈。對“參加環境保護、維護自身環境權益面臨的困難”，選擇頻率最高的是環境信息掌握不夠（303人次），其次是居民缺乏與政府、企業對話的力量（255人次）、沒有合適的表達途徑（195人次）。3.參與環境治理的行動力不足。分析顯示：對身邊最突出的環境問題排序垃圾污染排第一位，大多數城鄉居民都認為開展垃圾分類很有必要，但實際參與垃圾分類的行動力卻不足。調查結果是實際參與過垃圾分類的市民僅82人次。鄉村問卷調查結果分析顯示：村民對秸稈采用焚燒處理的為33.1%，對農業生產中地膜使用的處理作為垃圾單獨處理的為39.3%。環境監督方面，面對身邊環境問題撥打過12369電話的村民為31.2%，對周邊存在環境污染及隱患的企業，18.2%的鄉村居民認為“自己沒辦法管”，11.1%的城市居民選擇“忍一忍或繞行避開”。（三）環境意愿與滿意度。1.對政府推動環境治理滿意度較高。調查結果分析顯示，城鄉居民對我市環境改善充滿信心，81.0%的城鄉居民認為我市環境將進一步改善。對城鄉居民了解并認可的環境治理措施（多選），選擇頻率最高的是“碧水、藍天、綠地、田園、寧靜”五大行動（298人次），其次是河長制（260人次）、湖長制（219人次）、山長制（176人次）。2.城市居民對周邊環境的滿意度高于鄉村居民。調查結果分析對比發現，大部分城市居民對周邊環境表示滿意（非常滿意為54.9%，比較滿意為24.8%），接近一半的鄉村居民對周邊環境表示不滿意（不太滿意的為31.5%，很不滿意的為12.8%）。3.對環保維權的途徑與方式了解不多。城市問卷中，對身邊環境問題，187人次選擇向環保部門投訴，82人次選擇向環保組織求助，43人次選擇無視。這與相關法律法規對于環保社會組織或公眾參與環境維權、環境訴訟多為原則性規定，對具體的參與方式、程序未作規定，對社會組織管理和公眾參與環境監督缺乏引導有關[1]。4.具有積極的環境治理支付意愿。對“個人支付污染治理費用”，城市問卷中，分別有53.7%和34.1%的城市居民愿意承擔因治理污染導致的個人消費支出5%以內和10%以內的增加；鄉村問卷中，對于增加鄉村環境治理資金，61.9%的鄉村居民更傾向于通過增加財政補貼的方式實現環境污染治理。

三、思考與建議

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關鍵詞 農村環境；自主治理模式；研究路徑

中圖分類號 X321 [KG*2]文獻標識碼 A [KG*2]文章編號 1002-2104（2011）01-0165-06 [WTHZ]doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.01.028

日益嚴峻的農村環境污染局勢使農村環境治理模式研究重要性日益凸顯。然而當前有關治理政策的研究有一個隱含的假設：政府是農村環境治理的主體和實施者。2009年諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強調社會資本的第二性選擇模型，這為農村環境治理模式的創新開辟了新的路徑。事實上，20世紀80年代以來,社區為基礎的自然資源管理逐漸在全球范圍內得到廣泛的認可和實踐。農村自主治理組織具有信息的直接性和充分性以及自發秩序的有效性等方面的優勢，系統開展我國農村環境自主治理制度的系統性研究將是我國環境治理模式的創新，也是農村環境治理形勢的迫切需要。

1 農村環境治理研究進展

我國農村經濟快速增長的同時，農村環境污染也日益嚴峻。過量的農藥、化肥和地膜的使用,使得土壤受到嚴重污染,也直接威脅到人體健康；此外，我國每年畜禽糞便產生量約為25億噸,是工業固體廢棄物的2.4倍［1］。農村環境污染防治成為中國環境保護工作中的新重點和難點。2008年中國投入5億多人民幣用于農村環境的綜合整治，600多個環境問題突出的村莊得到治理。然而，全國有4 萬多個鄉鎮中絕大多數沒有環?；A設施；在60多萬個行政村中，絕大部分污染治理還處于空白狀態。以政府為主體的農村環境治理模式，相對于廣大的農村來說實在有限，實現農村環境治理模式的轉變和創新是當前農村環境治理的重要問題。

我國當前對于農村環境治理的研究以面源污染研究最多，主要集中在以下幾個方面：第一，對于農業環境總體狀況的宏觀研究。包括對于農業面源污染的庫茲涅茨曲線的研究［2］、農業環境狀況與用地系統的研究［3］等。但是政策的提出都有一個隱含的假設：政府是農村環境治理的主體和實施者。第二，對農村環境與農民個體行為關系的微觀研究。如，農民的施肥行為與面源污染效應模型等方面的研究［4］。研究目的是掌握農民的行為特征和經濟行為規律，為政府的環境治理政策提供依據，因此也是政府為主體的環境治理模式的研究。而對于農村環境污染治理的具體組織模式，尤其是對農民這一農村環境的直接相關主體的自主組織形式研究很少。

完全信息假設是我國農村環境管理體制和模式建立的基本前提，即政府環保部門能夠全部、及時地掌握本轄區內環境污染的數據資料及其它信息。而事實上農村環境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點，環保部門沒有足夠多的人力、物力和財力去收集農村環境污染的全部信息。相反，廣大農民既是農村污染的受害者，也是面源污染的制造者，他們對于本地哪里有污染，污染的嚴重程度和具體情況最清楚；同時我國農村具有多年形成的“自發秩序”，也許這些內在規則并不如正式規則那樣清晰和明確，但對于解決所在區域公共環境保護中的沖突卻非常有效。2009年諾貝爾經濟學獎獲得者埃莉諾•奧斯特羅姆建立了以自主治理制度為主和強調社會資本的第二性選擇模型［5］，這為農村環境治理模式的創新開辟了新的路徑。研究農村環境自主治理理論及典型模式，包括自主治理模式運行的關鍵因素、治理模式的運行機制，以及政府、社區和農民之間的博弈關系等問題，將是我國環境治理模式的創新。

2 自主治理理論與農村環境自主治理

2.1 自主治理理論

在對于環境治理機制的相關研究中，有些學者主張私有化：將“市場”作為環境問題的解決方案。但市場機制實現資源有效配置是有條件的，并且環境作為一種公共物品具有非競爭性和非排他性，很難建立明晰的產權。另外一些學者認為，由于存在著公地悲劇，具有強制性權利的政府的合理性不容置疑。但是 ,政府本身也不會總是高效的，而且政府的效率比起企業效率的影響更要廣泛?；春游廴镜姆磸椇?007年爆發的太湖“藍藻危機”事件，與其說是市場失靈，不如說是政府失靈。埃莉諾•奧斯特羅姆［5］曾經以近海漁場、灌溉系統、地下水盆地以及森林資源為背景，通過實證研究，探討了保證上述公共資源持續發展和利用中的自主治理制度，指出了這些自主治理制度運行的內在規律，并且開發出了制度分析的基本框架。在一定的條件下，自主治理的制度安排是一種低交易成本和高效率的制度選擇。

李穎明等:農村環境自主治理模式的研究路徑分析中國人口•資源與環境 2011年 第1期自主治理制度是人類的長期經驗而形成的規則，由于為足夠多的人所采用，從而成為傳統并被長期保持下去，并通行于由個體而組成的共同體。在一定條件下，自主治理制度是節約交易成本和富有效率的。在涉及多個個體同時參與和面向小規模的自然資源開發利用中，可以通過彼此信任、尊重以及有效地溝通、交流而實現不同形式的自主治理。農村的自主治理組織擁有大量的環境屬性的時空信息，加之個體通過長期地相互作用而建立了低成本的溝通網絡，個體間可以不依賴外部的強制性制度而自主地實現環境的有效治理，由此農村環境的自主治理制度將成為環境內在治理制度的典型形態之一。

事實上，20世紀70年代后期，與自主治理相關“參與”概念已經被提出。20 世紀80 年代，社區已經成為發展中的一個關鍵的機構，成為將發展、公平、民主參與等相結合的場所［6］。當前與自主治理密切相關的是“公眾參與”理論，嚴格地說，公眾參與和自主治理是一個問題的不同方面?！肮妳⑴c”是一個“自下而上”的對權力的分享過程，是地方機構和人民參加到上級政府的發展管理過程中來, 而“自主治理”是一個“自上而下”的對權力的移交過程，是將發展管理的權力由上級政府移交至地方機構和人民。從某種意義上講，“自主治理”是較高層次的“公眾參與”。

2.2 環境自主治理模式研究

環境治理過程中利益相關者的參與模式是國外自主治理制度研究的主要內容之一。實際上，任何一個區域的環境治理系統都是多種治理模式的有機組成，是政府主導、市場配置以及自主治理的有機構成系統。一個主要的研究方向是從自主治理組織主體的參與程度進行治理模式研究。Arnstein的梯度參與模型分析了從被動的信息接收者到積極行動者的參與程度不斷提升的持續過程［7］。根據利益相關者的目標和能力的不同，不同的參與水平適用于不同的情境［8,9］；另一個主要的研究方向是根據信息流傳播的特征對治理模式進行的研究［10］，根據這個觀點，信息從組織發送到被動接受者的方式是溝通模式（communication），組織從參與者收集信息稱為“咨詢”模式（consultation），參與者與組織執行者之間雙向的信息溝通是參與模式（participation）。

我國的環境治理制度的安排經歷了以政府強制型為主的單一管理模式、逐步引入產權和市場制度的市場管理模式，以及當前多種制度安排共存并相互補充的多維管理模式，自主治理制度不斷完善，成為衡量環境治理活動是否優化與深化的標志。自主治理制度在生態治理中具有三個基本特征:第一, 自主治理制度無須借助外部強制力。第二, 自主治理制度使個體間合作博弈，實現“合作解”的一種制度安排。第三, 自主治理制度是建立在個體的相互信任、道德和利他行為等社會資本基礎之上的，具有較低的運行成本［11］。

我國關于自主治理模式的相關研究包括“自愿性環境治理模式”“分權型環境治理模式”、“非集中化環境治理模式”、“社區為基礎的環境管理”等。姜愛林等對城市環境治理模式和體系的研究指出，自愿性環境治理制度包括：單邊承諾、私下協議、談判性協議以及開放性的自愿性協議等形式［12］。我國當前自主治理的內涵是很寬泛的，包括了政府主體和市場主體之外的所有環境治理相關主體。從狹義的角度來講，在涉及多個個體同時參與和面向小規模的自然資源開發利用中，通過彼此尊重、信任和有效溝通實現的自主治理及由此而產生的自主治理組織是自主治理制度的典型形態［13］。四川省茂縣永和鄉道財村，林業管理人員引入“社區林業”的概念，與當地村民充分協商，利用村規民約，使村民自覺禁止在天然林內采集薪材和收集落葉，不僅減少國家對天然林進行保護的成本, 還提高了保護效果，促進社區的發展，成為我國在自主治理方面的典型案例［14］。

2.3 農村環境的自主治理

農村環境問題以及相關主體和社會背景的特征決定了自主治理是我國農村環境治理不可或缺的有效模式之一。20世紀80年代以來,社區為基礎的自然資源管理(communitybased natural resource management,CBNRM) 作為實現農村自然資源的可持續利用與管理的方式和分析路徑逐漸在全球范圍內得到廣泛的認可和實踐。許多主要的國際組織，如世界銀行、美國國際開發署、加拿大國際發展研究中心等都將其列為主要的資源管理策略之一；在許多發達和發展中國家,CBNRM 已經成為他們自然資源管理政策的中心議題［15］。以社區為基礎的資源環境治理制度的優勢表現為：社區管理的有效性、社區居民對于當地環境的直接影響、緩解當地貧困、管理質量的提高、生物多樣性保護、管理成本的降低、管理政策的適應性等10個方面［16］。中國農村環境治理的總體制度沿革也呈現非集中化治理的總趨勢，包括資源權屬的改革、國家與政府機構的改革、民族區域自治制度的完善、村民自治制度的建立與完善、自下而上的參與式的規劃方法與過程逐步進入政府的計劃與規劃、市場導向的經濟改革與社會結構的多元化［6］。

與總體改革趨勢相對應，一些村民自治組織也相繼成立。比如，在我國一些山區農村，村民自治組織就組織村民訂立村規民約對森林資源限以定期砍伐；一些地方按照林木生長狀況規定封山制度；一些漁業村為了保證捕撈的公平，規定每戶居民的打撈地域并實施周期性的輪換，對捕撈時間和魚網網格的大小也有明確規定。這都說明村民自主治理組織作為農村環境的管理者，針對村內部資源濫用的實際情況對癥下藥地提出解決方案，提出保證自然資源風險最小化利用的各種規章制度，以可持續發展的方式管理自然資源。

從研究角度上，我國的農村環境治理研究主要集中在社會學、哲學、法學、環境倫理等領域，而公共管理以及政策分析領域的研究較少。如，有關學者從法學的角度分析認為，法律應該能夠引導農民民主參與環境管理，保障農民能有組織地、自覺保護農村環境［17］。在研究方法上，主要是從現有治理機制的對比研究中，分析農村自主治理模式選擇的必然性和基本條件。有研究認為，目前我國政府環境管理機構的設置，從中央到地方是一個倒 “金字塔” 結構。我國的縣鄉基層環保部門的人員數量少，專業知識水平低［18］。基層環境監管執法能力的薄弱現狀造成政府在執行環境管理職能時的信息不完全，農村自主治理模式恰恰避免了這一制度缺陷。自主治理模式的有效實施的基本假設包括：當地居民長期生活在社區、最了解當地的資源狀況及存在的問題, 同時他們也有能力管理好自己的自然資源［19］。

3 中國農村環境自主治理理論與治理模式研究路徑農村環境自主治理模式研究主要包括以下幾個方面：農村環境自主治理理論及其基本假設研究；中國農村環境自主治理的典型模式研究；我國農村環境自主治理制度構建的政策建議。

3.1 農村環境自主治理理論及其基本假設研究

理論層次的研究是農村環境自主治理模式構建的前提。在理論層面上，以自主治理理論及制度有效實施的基本假設為基礎，研究農村環境治理中相關主體的博弈結構和博弈均衡特點，確定中國農村建立環境自主治理模式所需要的條件修正和政策供給。

3.1.1 農村環境自主治理制度的前提條件分析

任何有效制度都是特定情境下的。同樣，自主治理制度也不是絕對“積極”的，必須要在一定的背景下加以考察，即要具備自主治理模式的基本假設。奧斯特羅姆在案例分析的基礎上總結出8條設計原則，以此作為長期有效的公共池塘資源自主組織、自主治理制度的基本構件。即，（1）清晰界定的邊界。（2）占用和供應規則與當地條件保持一致。（3）集體選擇的安排。（4）監督。（5）分級制裁。（6）沖突解決機制。（7）對組織權的最低限度的認可。（8）分權制企業。當前我國農村社區具有以下基本特點：第一,村莊已經形成或初具規模,具有一定數量的共同生活人群。第二,同一行政村區域。第三,村民在感情上和心理上有認同感和歸屬感［20］。以自主治理制度的設計原則和基本構建為框架，分析有效的中國農村環境自主治理模式建立的前提條件和基本假設。當現實條件逼近模型中的假設條件時，實際的行為和結果將與預測的行為和結果非常接近。

3.1.2 農村環境自主治理模式的博弈關系研究

農村環境治理主體的博弈分析是農村環境治理制度研究的基礎。奧斯特羅姆運用博弈論分析了“公地悲劇”、“囚犯的難題”、“集體行動的邏輯”等公共事務治理理論所隱含的博弈結構，并從博弈論的角度探索了在理論上可能的政府與市場之外的自主治理公共池塘資源的可能性。對于農村環境自主治理模式的研究要從經濟學的層面，運用博弈論的基本原理探討相關主體的博弈關系。當環境污染的受害者由個體變為組織時，博弈均衡策略將由“不索賠,不治理污染”轉變為“治理污染,不治理污染就索賠”，即博弈的一般結果是污染者治理其污染,而受害者可以用“不治理污染就索賠”策略保障其權益。這顯然是一個更為理想的結果［21］。

農村環境治理系統中，環境的污染者不僅僅是區域系統外的污染者，更多的是區域內的村民，污染的實施者和污染的受害者體現在一個主體身上。環境自主治理的關鍵是如何協調眾多的受害者的行動，尤其是當受害者無法確認或受害者無法溝通時，集體行動的困境將使受害者面對的是不利的“個體索賠―治污”博弈而不是有利的“集體索賠―治污”博弈。此外，農村環境自主治理模式中，集體執行索賠是博弈中的關鍵要素，集體索賠的概率決定了博弈的最終結果。此外，索賠效果的達成離不開法制環境的保障，需要通過各個限制條件的具體分析，豐富博弈模型，確定博弈過程中政府和村民、社區之間的關系。

3.2 中國農村環境自主治理的典型模式研究

農村環境自主治理的研究結果要具有可實施性，要從自主治理的理論分析轉向農村自主治理結構及運行模式的研究。需要對我國農村環境自主治理的典型模式進行具體分析。

3.2.1 農村環境自主治理結構研究

自主治理結構是農村環境自主治理的實施框架，將為實踐提供直接的建議。環境自主治理模式的關鍵要素可總結為以下幾個方面：（1）環境管理方面:社區愿意采用此制度、社區對環境有管理權、社區有有效的方法和技術來確保環境質量、社區有自己的規章制度,并且能夠有效地進行環境管理、政府可以經常為社區行政區提供監管信息、政府機構一直為社區提供支持。（2）經濟方面:從自主治理制度中獲得的收益可以改變社區行為，可以改善社會服務、自主治理制度的實施要增強社會整合度、環境自主治理制度要滿足社區成員的期望收益。（3）治理組織方面:要有規范和社區成員積極參與的村民集會制度、做決策時要依靠村民、財務透明等［15］。

農村環境自主治理系統包括三個不同層次：操作層、組織層和制度層［22］。其中，操作層的自主治理主要體現在環境治理任務的具體執行中，包括對于組織成員的生產生活進行環境監督、環保教育以及進行重點區域的生態恢復等。組織層的自主治理主要體現在組織內自主治理組織制度的完善過程中，包括制定組織環境保護的政策和環境保護規劃，確定環境保護標準和規則等，這里的相關者除了村民和社區外，還要接受政府的政策供給和監測評估。制度層的自主治理代表組織的利益，關注并參與區域或國家的相關法規制定，此時的相關者不僅包括社區組織還包括其他利益相關者和政府組織，如表1。

表1 農村環境自主治理層次

Tab.1 Rural environment self-governance levels

操作層Action level組織層Organizational level制度層Policy level主要相關者村民、社區組織村民、社區組織、政府組織社區組織、利益相關者、政府組織自主治理內容和方式對成員進行環境監督、環境教育、開展生態恢復等制定組織規劃、標準和規則等參與、影響區域或國家環境相關政策法規的制定

3.2.2 農村環境自主治理典型模式研究

農村環境自主治理典型模式的研究要以大量的實地調研資料作為支撐。借鑒當前社區為基礎的自然資源管理（CBNRM）的分析框架，調研主要從農戶收入和環境的可持續性2個方面來進行，這也是當前比較成熟具體的研究方法［23］。分析的主要指標包括:農戶擁有的財富情況、環境水平、當地的收入、獲得資源的途徑、對環境和資源的控制情況、參與社區事務的能力、村民影響社區事務的能力、社區沖突、社區對環境管理的認識等。

在調研方式上，通過資料收集掌握當地經濟發展以及環境總體水平，經濟發展和環境保護的宏觀環境；通過訪談了解村民參與社區事務的能力、參與方式、社區事務對環境治理的影響等；通過問卷獲得村民收入水平、收入來源以及影響因素、村民環境保護意識，如表2。調研地點選擇上要注意農村環境自主治理關鍵要素的代表性，如在村民組織的主體、環境污染特點和經濟發展狀況等要素的代表性。

通過調研對我國當前的農村環境自主治理的典型模式進行深入分析和評價。分析典型自主治理模式的治理層次、相關主體、治理結構和關鍵要素等；評價當前的模式在提高經濟效率、維護社會公平、保障環境可持續利用等方面的作用。

表2 農村環境自主治理典型模式調研

Tab.2 Typical model survey of rural environmental

selfgovernance

調研方式Method調 研 指 標Index資料收集經濟發展水平、環境污染狀況、宏觀環境政策個人訪談村民參與社區事務的能力、參與方式、產生的影響問卷調研收入水平、收入來源、環保意識

3.3 完善我國農村環境自主治理制度的政策建議

政策建議聚焦于三個層次：第一，如何改進優化農村環境自主治理的宏觀政策供給。核心問題是政府、社區、村民、NGO等相關主體如何實現有效銜接與互補，實現農村環境的有效治理。自主治理并不等于政府不作為,作為公共管理部門,政府應該履行諸角色包括:保護“公共資源”、協調沖突、解決當地不平等、協助社區解決問題、支持當地能力建設等。另外，環保理念以及科學的環保知識普及（如化肥農藥的科學使用）是政府的主要任務之一。

第二，自主治理組織自身的結構優化和運行高效性問題。即通過農村環境情景分析、自主治理活動的層次定位、自主治理的流程設計等，構建高效的農村環境治理組織結構。包括規則的制定和實施、對違規者的監測和管理、對自然資源變化的監測等具體內容。

第三，土地流轉制度下的環境自主治理問題。為了推動農業生產形成規模經濟，擴大農民經營的土地，根據中國新出臺的法律允許農民的土地可以流轉，這對于異地污染的控制帶來影響。另一方面，當土地租賃者并非當地居民，農村環境治理體系的相關主體、以及他們的博弈關系將發生很大變化，調整農村環境治理制度，確保這些農場的經營者不污染環境將是農村發展必然面臨的問題。

4 總 結

農村環境自主治理理論以及治理模式的探索研究將是環境治理的嶄新方向和視角。對農村環境自主治理理論及其模式的探索有兩個主要的層次：首先要從基本理論出發研究農村自主治理制度的前提條件。每種經濟制度的制定以及效應的最大化都有特定的假設條件，對中國農村環境自主治理制度的實施的背景條件和總體局勢給予判斷和分析。第二，面向制度制定與實施層面，對農村環境自主治理的典型模式的研究。借鑒已有的研究框架，選擇關鍵的指標進行實地調研，具體分析我國農村典型的自主治理模式的關鍵要素、自主治理系統的構成及其特點，確定我國農業環境自主治理路徑的基礎和方向，并提出政策建議。對農村環境自主治理理論和運行模式的探索將使環境治理系統進一步提升和完善。

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Research Path ofSelfGovernance Model of Rural Environment

LI Yingming1 SONG Jianxin2 HUANG Baorong1 WANG Haiyan1

(1.Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Science, Beijng 100190, China;2. National Science Library, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China)

篇4

一、我國工業廢氣排放與控制現狀

工業廢氣的排放量在工業化發展中會處于不斷上升的趨勢，我國通過改善環保排放裝置、對污染企業進行整頓等措施嚴格控制工業的廢氣排放，取得了一定成效。如圖1所示，2002—2010年，包括工業二氧化硫和生活二氧化硫的排放總量自2002—2006年一直呈現逐年遞增的態勢，但2007—2010年排放總量呈現了下降趨勢；2002—2010年，工業煙、粉塵的排放量呈現了整體下降的趨勢，說明對煙粉塵的清潔控制技術水平較好，從整體來看，在這一階段，我國廢氣排放量的規模有所下降。

從近兩年廢氣排放量的變化來看，2010年我國工業廢氣排放總量為519 168億立方米，二氧化硫排放總量為2 185.1萬噸，工業二氧化硫排放量為1 864.4萬噸，工業二氧化硫去除量3 304萬噸，工業煙塵排放量603.2萬噸，生活煙塵排放量225.9萬噸，工業煙塵去除量38 941.4萬噸，粉塵排放量為448.7萬噸；2011年我國二氧化硫排放量為2 217.91萬噸，比上年增加了32.81萬噸，煙（粉塵）排放量為1 278.83萬噸，比上一年增加1.03萬噸。從數據分析上看，我國在控制廢氣排放上已經取得一定的成績，但是，2011年比2010年二氧化硫和煙（粉）塵的排放量有所增加，這說明隨著工業化進程的深入，工業廢氣排放總量同時在增加，污染物的減排任務也隨之增加，環境保護問題更應受到重視。

隨著經濟的繼續向前發展，能耗及工業總產值在逐年增長，工業廢氣的排放總量將會進一步增加，甚至是成倍增長[4]。因此，我們需要從多角度、多方面來研究和探討降低單位工業總產值帶來的廢氣負擔率，對此，我們需要進一步分析各地區廢氣排放量的變化及負擔狀況，研究存在的問題，這樣才能更好地促進廢氣減排工作的順利進行。

二、廢氣排放的環境洛倫茲曲線

按照環境庫茲涅茨曲線，經濟發展水平較低時，經濟增長會導致環境污染不斷加深，當經濟發展水平超過特定水平之后，經濟增長，產業技術進步或調整，會使得環境污染呈現降低的態勢[5]。環境污染與經濟增長存在一定的內在關系[6]。由于我國各地區經濟發展水平存在差異，必然使得各地區的廢氣排放與控制水平存在差異，我們必須要對不同地區的差異及其原因進行分析。

對我國工業廢氣排放量的波動與分布特點進行進一步分析，研究各地區廢氣排放負擔是否存在差異及其原因，對完善環境治理政策，提出相關建議具有重要的現實意義。為研究各地區廢氣排放是否平均，首先選擇洛倫茲曲線和基尼系數進行實證分析。洛倫茲曲線原本是用來描述社會收入分配是否公平的一種曲線，在這里引用洛倫茲曲線的研究方法和基尼系數指標來分析各地區廢氣排放的負擔狀況與存在差異的原因。二氧化硫、煙（粉）塵是工業廢氣排放的主要物質，也是對環境造成污染的主要污染源，假定各地區在生產過程中在GDP方面的貢獻率會帶來一定量的廢氣污染物的排放，用各地區的工業GDP占全國工業GDP的比重表示各地區工業生產貢獻率，用各地區二氧化硫和煙（粉）塵的排放量占全國二氧化硫和煙（粉）塵排放量的比重表示各地區工業生產帶來的氣體污染負擔率。將各地區的工業生產貢獻率與大氣污染負擔率進行比較，用以衡量各地區污染氣體排放帶來的環境損失與生產貢獻之間的差異。

（一）指標選擇

各地區工業生產貢獻率Ia=各地區的工業GDPa/全國工業GDP

各地區的廢氣排放負擔率Max=各地區廢氣排放量Pax/全國廢氣排放總量P

廢氣排放負擔率與生產貢獻率之比Qax=Max/Ia

x=1，2，分別代表煙（粉）塵和二氧化硫；a=1，2，3…31，表示31個地區。

在其他因素不變的情況下，經濟增長和清潔技術提高會有助于實現工業廢氣的減排[7]?；诖颂攸c，如果Q小于1時，數值越小，意味著該地區工業生產帶來的經濟效益的增加率越高于廢氣污染的增加率，表明該地區具有較高的生產力水平，因工業排放導致的大氣污染程度較低，或者是該地區的控制污染技術水平較高，大氣污染物的排放受到很大程度的控制；反之，如果Q大于1，則代表該地區工業生產帶來的經濟效率低于廢氣污染的增加率，表明該地區的生產會帶來更多的廢氣排放，環境效益的損失大于經濟效益的增加，若Q值越高，則表明該地區需要努力提高生產技術水平，降低污染物的排放，或者通過強化保護大氣環境的措施，提高清潔技術水平，控制工業廢氣的排放。

（二）繪制環境洛倫茲曲線

洛倫茲曲線通常是一條下凸的曲線，用以表示不平均的程度，下凸程度越大，代表越不平均[8]。如圖2和圖3所示，45度的對角線是表示絕對平等線，即各地區廢氣排放水平不存在差異，各地區的廢氣排放負擔相同；橫軸和右側的縱軸所組成的折線是絕對不平等曲線，表示廢氣排放僅由一個地區釋放，也就是基于工業生產的大氣污染物的負擔是由一個地區帶來的；左側的縱軸表示各地區不同氣體排放量在全國中的比重，即各種廢氣排放的污染負擔率，橫軸表示各地區工業生產貢獻率，即各地區的工業GDP在全國工業GDP中的比重。圖中四條彎曲的曲線是將不同地區工業生產貢獻率與氣體污染的負擔率確定的散點連接而繪制的，每條曲線與對角線組成的面積用A表示，曲線與折線之間 的面積用B表示，用A/（A+B）的數值即基尼系數來分析氣體污染物的排放水平，該數值越大，則表明氣體污染物的排放越是集中在少數幾個地區，反之，則表示各地區的氣體污染排放負擔相同[9]。

由于實際中數據是離散的，為更準確地計算基尼系數，需要準確繪制洛倫茲曲線模型[10]。根據圖2和圖3中散點分布特點，經過模型的篩選與最優分析，最終選用二次曲線模型，對廢氣排放負擔的環境洛倫茲曲線進行曲線估計，如表1所示，給出了兩種氣體污染的環境洛倫茲曲線的回歸模型檢驗報告，從擬合優度、模型檢驗結果和各個參數值來看，模型均具有統計學意義，擬合優度很好。

建立的回歸方程為：

通過定積分進行計算，獲得不同氣體排放的基尼系數A/（A+B）的比值，2010年數據為：0.09 7（二氧化硫），0.266（煙粉塵）；2011年數據為：0.241 7（二氧化硫），0.3280（煙粉塵）。一般情況下，如果基尼系數小于0.2，認為絕對公平，0.2～0.3，表明相對平均，0.3～0.4，表示較為合理，0.4～0.5，認為差距較大，0.5以上認為高度不平均[11]。2010年，二氧化硫排放的基尼系數小于0.2，表示各地區因工業化生產帶來的二氧化硫排放負擔的差異不大；煙粉塵排放的基尼系數處于0.2～0.3，表示相對平均。2011年，二氧化硫排放的基尼系數處于0.2～0.3，表示相對平均；煙粉塵排放的基尼系數處于0.3～0.4，表示較為合理。由于得出的基尼系數較小，說明從各地區的工業發展生產水平來看，各地區廢氣排放負擔分布是較為均衡的，廢氣的排放負擔并不是由于一個或若干地區的工業集聚造成的。各地區工業生產所排放的煙粉塵，相對于二氧化硫的排放而言，各地區的差異要更明顯一些；而從2010年與2011年廢氣排放的基尼系數變化來看，數值呈現增加的態勢，說明我國各地區在廢氣減排工作上的成效存在速度上的差異，或者說各地區工業生產帶來的廢氣排放負擔率的差異呈現擴大的趨勢，一些地方的廢氣減排工作還需要進一步加強。

三、各地區廢氣負擔狀況比較

為進一步分析2011年各地區廢氣排放負擔的差異，僅考慮各地區工業生產貢獻的前提下，將各地區由于生產貢獻帶來的廢氣污染負擔狀況進行比較。表2給出了2011年各地區生產貢獻率與廢氣排放負擔率比較狀況，其中北京、天津、西藏和甘肅等17個地區的各種工業廢氣的污染負擔率都小于生產貢獻率，顯示出較高的工業生產水平或較低的工業廢氣排放水平，這表明在這31個地區中有1/2強的城市在工業生產中廢氣的排放水平低于全國的平均標準。河北、山西、山東和河南等9個地區，存在工業生產的貢獻率小于廢氣排放的負擔率的情況，氣體污染負擔明顯高于全國平均水平，從數據分析上看，河北最為明顯，煙粉塵的污染負擔率是工業貢獻率的3倍，二氧化硫的污染負擔率是工業貢獻率的近2倍。這表明，河北的工業廢氣排放亟待有效措施加以控制，而導致河北省廢氣排放負擔較高的原因，更大的可能應該是重工業結構和較低的廢氣控制技術水平。該地區的工業結構亟待優化調整，清潔技術水平亟需提高[12]。

為進一步研究各地區工業廢氣排放的共性與差異，對數據做進一步的聚類分析。選擇西藏、山東、河北、云南和江蘇作為初始類的中心點，這幾個地區包括了31個地區中從高至低的不同的大氣污染排放水平，但這不一定是最好的代表，需要再進行迭代過程尋找更好的類中心點代替初始類中心點。如表3所示，第一次迭代后，5個中心點分別變化為0.287、0.000、0.381、0.130和0.249，第二次迭代后，5個類的中心點變化均小于指定的收斂準則0.01，達到聚類結果要求。

表4為最終的聚類中心，可以看出，第1類的指標數據最低，包括的地區有6個：北京、天津、上海、海南、西藏和青海，這些地區各項指標的數據較低，表明由于生產水平較高，生產貢獻率遠大于氣體污染物的排放負擔率，或者是該地區工業廢氣污染的排放率本身較低。但是在實踐中，對于各地區的大氣環境負擔率進行分析，還要考慮到其他影響因素，例如北京、天津和上海這三個城市即使工業生產所帶來的貢獻率高于大氣污染導致的環境損失率，但是引入土地面積、人口等因素，可能導致的結論會有所不同，比如：從單位土地面積上分析，北京地區所承擔的氣體污染負擔可能是很高的，在此，我們僅考慮工業貢獻率與廢氣污染負擔程度。第2類、第3類和第5類的各指標數據較高，一共包括8個城市：山東自成一類；河北、山西歸為第三類；廣東、河南、內蒙古、遼寧、江蘇歸為第五類；其余17個地區歸為第4類。在我國31個地區中，僅有不足1/3的城市的工業生產貢獻率小于工業生產導致的廢氣排放負擔率，這與各地區的生產力水平和各地區廢氣排放的控制程度有關。

綜合以上的分析可以看出，廢氣排放量的變化與工業化發展水平密切相關，由于各地區的工業生產水平不同，所處的環境庫茲涅茨曲線上的階段也是存在差異的，經濟發展水平較高的地區，廢氣排放的控制效果遠大于經濟發展水平較低的地區，所承擔的廢氣負擔率也相對較低；而經濟發展水平較低的地區，隨著工業生產總值的增長，廢氣排放的增長速度高于工業貢獻的增長速度，該地區的工業廢氣排放負擔較重。對于各地區廢氣排放負擔存在的差異，需要針對各地區工業發展的差異特點及原因采取針對性的策略，以期更有效地幫助這些地區提高控制廢氣排放的效果。

四、地區工業廢氣排放負擔存在差異的原因

各地區廢氣排放負擔存在差異，究其原因應該有多方面的因素，既有技術因素，也有產業結構和制度差異等方面因素。從地區控制污染的差異性政策的制定方面來看，我們必須要對各地區廢氣排放負擔梯度差異的根源進行分析。我們可以將造成地區廢氣排放負擔梯度差異的主要原因歸納為以下幾個方面：

1. 各地區工業發展水平差異導致能耗水平不同，污染物排放負擔會存在明顯差異。從表5“2011年31個地區萬元地區生產總值能耗統計分析”來看，北京能源消耗指標最低，為0.459噸標準煤/萬元，31個地區的總體均值為1.040 93噸標準煤/萬元，中值為0.903 50噸標準煤/萬元；而前面分析的廢氣負擔較高的8個地區：河北為1.300噸標準煤/萬元，山西為1.762噸標準煤/萬元，內蒙古為1.405噸標準煤/萬元，遼寧為1.096噸標準煤/萬元，河南為0.895噸標準煤/萬元，廣東為0.563噸標準煤/萬元，江 蘇為0.600噸標準煤/萬元，山東為0.855噸標準煤/萬元，除河南、廣東、江蘇和山東以外，其他地區的萬元地區生產總值能耗，既超過了各地區的平均水平，也大于中值水平。這說明這些地區的廢氣負擔較高的原因之一，是與這些地區的工業生產力或生產技術水平有關，同樣水平的工業生產貢獻所消耗的能源數量高于平均水平，自然地，工業污染物的排放量也會高于各地區平均水平，該地區的廢氣排放負擔超出各地區的平均水平。不僅如此，廢氣污染負擔較高也會導致治理環境的投資增加，從2011年各地區完成的工業廢氣污染治理投資按金額由少到多的排序結果來看，遼寧為第13位，廣東為第23位，江蘇、山西、河南、河北、內蒙古和山東投資總額排名依次為26～31位，31個地區中山東省治氣廢氣投資額最高，為244 688萬元，由此可見，在評價各地區工業貢獻時，必須要考慮環境成本；在工業發展中，工業廢氣總排放量既與工業總產值相關，也與能耗值相關；我們需要平衡經濟效益與環境成本，盡可能使兩者之差最小化，努力實現“環境優化增長”代替“環境換取增長”的發展方式。因此，各地區產業的生產由于技術裝備水平等方面存在差異，使得能耗水平存在區別，最終使得工業廢氣排放方面會出現梯度的差異。據此，在控制廢氣排放方面，廢氣排放負擔較高的地區應該通過提高生產工藝技術水平、改善用能結構和改進技術等方面，努力降低能耗值，從根源上控制廢氣污染排放量。

2. 地區的產業結構差異會使得各地區廢氣排放負擔存在差異。工業分布數量高的地區，工業廢氣排放負擔可能會較重。我國地區發展一直存在不同程度的差異，產業結構的變化呈現出工業化進程中不同階段的一般特征，在工業化水平較高的地區，它的技術密集型產業及現代化的第三產業已經成為經濟的發展主體；在工業水平低的地區，第一產業比重會相對較高；而工業化發展水平處于中間位置地區，第二產業的比重相對較高，相應地，這些地區的工業廢氣排放負擔也會相對較高。把2011年各地區第二產業生產總值占工業生產總值的比重按由小到大的順序排列，結果顯示：廣東排名第11位，江蘇排名第16位，山東排名第20位，河北、遼寧、內蒙古、河南、山西排名第22、25、28、29、31位（詳見表6）。這些排名越靠后的地區，工業貢獻更多的是依靠第二產業的發展。而有些地區，如安徽、江西、重慶等，雖然第二產業的比重較大，但是廢氣排放負擔沒有呈現較高的現象，是因為這些地區在污染產業生產中使用的清潔技術較高，或者是環境污染的控制效果更好。因此，有些地區工業廢氣排放負擔較高的另一原因，就是工業比重相對較高，污染物排放較多，甚至可能是污染工業的比重較大導致該地區廢氣排放負擔較重，而且，這些地區對工業廢氣污染的控制效果較差。

3. 環境政策存在地區差異，導致高污染行業向環境成本低的地區轉移，使得地區工業廢氣排放負擔存在差異。地區環境成本的差異會影響污染產業的地區分布，污染產業的選址會傾向環境成本低的地區，因此，差異的環境標準成為影響地區污染產業分布的重要原因，也成為影響地區廢氣排放負擔差異的重要原因之一。由于各地區的治理廢氣排放的政策與標準存在差異，會導致高污染行業實際成本存在地區差異，這必然使得產業由高環境成本的地區向低環境成本的地區轉移。而對于環境成本高的地區，其污染狀況會因完善的環境政策而受到抑制，產業的布局也會有所改變，例如，國家對長三角、珠三角等重點區域率先實施大氣污染聯防聯控機制，減少酸雨、灰霾現象；浙江、江蘇兩地就對環太湖區域實行了差別化環境政策，實行更加嚴格的排放標準，從源頭上壓減排污總量。這些差異化的環境政策必將導致相關地區的某些工業廢氣排放受到限制，而相對于沒有實施嚴格管制措施的地區，某些污染較重的產業會繼續存在甚至增加，最終導致該地區工業廢氣排放負擔加重。

綜上所述，工業廢氣減排工作是我國大氣污染治理的重要內容，在各地區大氣污染負擔率與生產貢獻率比較中，進一步證實：不同地區的工業生產貢獻所帶來的氣體污染物排放水平是存在差異的；而對于地區廢氣排放負擔存在差異的原因分析中，研究發現：地區廢氣負擔水平較高的主要原因或者是由于地區產業生產技術水平不高，或者是因為第二產業比重較高且污染控制水平較低，或者是因為污染產業分布較多等原因所導致的。而像北京、上海等經濟水平較高、生產力水平比較高的地區的工業生產所帶來的工業污染物的排放比率要比落后地區的明顯低很多，這說明，提高生產力和清潔技術水平等措施可以有效降低污染物的排放水平。

五、控制工業廢氣的對策建議

經過前面地區廢氣排放存在差異的實證研究與原因分析，對于我國廢氣污染物排放的管理，我們既需要制定各地區都適宜的共性管理政策與措施，也需要針對各地區的實際情況，分析廢氣排放存在差異的內在原因，有針對性地采取差異性的管理措施。對于廢氣排放負擔較高的地區，我們主要是通過多種措施與途徑，盡快提高生產力水平和技術水平，加強氣體污染物排放的控制措施，有效降低氣體污染物的排放負擔。為更好地提高我國廢氣排放的控制水平與取得較好的環境保護效果，提出以下建議：

1. 不斷提高地區產業發展水平，提升清潔技術與促進清潔能源使用。第一，從長期來看，隨著工業化進程的深入，各地區都會面臨工業廢氣排放負擔加重的壓力，為了實現長期有效地控制工業廢氣排放數量，通過提升廢氣處理的清潔技術和促進清潔能源的使用，可以更好地實現經濟與環境的雙收益。第二，從當前各地區的工業廢氣負擔存在差異的原因來看，無論是對于由于產業結構不合理導致的有些地區廢氣負擔較重，還是由于自身生產技術水平較低、能耗較高導致的工業廢氣減排壓力較大，提升清潔技術可以改善廢氣排放狀況，促進清潔能源使用可以從根源上降低污染排放水平，從而有效地降低有關地區的廢氣污染負擔。因此，對于清潔技術的提升與清潔能源的使用，需要各主體共同努力。從政府方面，需要從宏觀角度，對廢氣排放進行控制與管理，幫助企業從環境管理方面促進清潔技術的應用；從企業角度，需要加強清潔生產指導，促進企業節能增效；從市民角度，需要提升人們的生態文明意識，加強清潔工程的自覺監督意識，積極參與到環境污 染的防治工作中來。加快發展清潔能源與提升清潔技術，是解決未來能源保障和生態環境問題的重要對策，依靠清潔技術與清潔能源，可以有效降低廢氣排放負擔，擺脫對傳統化石能源的依賴，實現資源的優化配置，促進經濟與環境的協調發展。

2. 加快污染負擔率較高地區的產業結構合理化調整的步伐。有些地區廢氣負擔較高的重要原因是與該地區的產業結構相關聯的，而地區生產水平的差異，其中重要的原因是和各地區的產業布局有關，而產業結構調整一直是各國經濟發展中的重要課題，隨著我國工業化階段進入中后期，各產業之間的相互協調能力、產業結構轉換能力應該逐步增強，在各地方區域發展中，需要更加重視最佳經濟效益與環境效益并存的產業結構。地區工業廢氣排放負擔的差異及原因，進一步說明了廢氣排放負擔較高的地區應該在工業結構、技術設備和生產技術發展水平等方面做出更大的努力，對于廢氣排放負擔較大的地區應借鑒先進地區的經驗，努力提高廢氣控制技術水平，加快重工業結構的調整，依靠技術支撐，促進產業結構優化升級。企業要加快技術改造的步伐，圍繞工業結構合理化發展的要求，注重提高技術創新能力和促進創新成果產業化。

3. 按地區發展差異，制定差異化管理方案，分步驟、分主次地對環境污染加強綜合治理控制。由于地區發展水平的不平衡，各地區廢氣排放負擔存在差異，針對各地區的特點應該制定差異化的管理方案，有針對地解決地方污染物控制難題，提高減排成效。比如，對于工業廢氣污染負擔較高的地區，可以以治理工業廢氣為主要方面，繼續完善工業污染源的控制，強化管理措施與方案；對于像北京、上海這樣的地區，工業廢氣在大氣污染源中相對于其他地區而言并不是處在第一位，機動車排放帶來的污染影響明顯高于落后地區，可以建議這些地區先以控制機動車減排工作為主。除此之外，從差異化的地區環境政策來看，我們還要注意，不僅要做到降低目前有些地區的污染水平，還應該防范因環境成本差異將導致的污染產業轉移現象，杜絕因污染產業轉移，導致相關地區新污染負擔增加的現象，在環境保護方面，應該“防”與“治”兩手一起抓。

4. 加快推行排污權交易，深化環境成本內在化的工作。只有不斷加強環境成本內在化，才能有效消除污染產業的外部非經濟性，體現環境公平。排污權交易制度是環境成本內在化的一個重要的政策途徑。排污權交易是當前世界各國關注的重要環境經濟政策之一，促進排污權交易的發展，可以更有效地提升廢氣減排效率。排污權交易通過控制污染物排放的總量，利用市場規律及環境資源的特有性質，在環境保護主管部門監督管理下，各個持有排污許可證的微觀主體在政策、法規的約束下對排污指標、排污權有償進行轉讓或變更，它化解了經濟發展與環境保護的矛盾，從經濟學的視野解決了社會問題。為適應環境政策的發展步伐，我們需要在市場規則、排放交易系統建設和環境管理制度方面，盡早做好進行排污權交易的相應準備。一是制定嚴格的廢氣控制排放標準。對于有些地區超總量指標排放必須進行嚴懲，保證廢氣排放量控制在一定范圍內，并積極采取措施，不斷努力降低污染物排放總量；二是加快建立污染源排放的統一監管機制和連續監測系統，可以進行聯網并強化管理；三是應建立廢氣排放權交易中介和排放配額跟蹤平臺，合理制定排放總量指標的分配方案。對于環境污染問題的治理，事關經濟發展的可持續，人類生存的可持續，必須要不斷完善有關法律體系、嚴格標準及執行制度，這樣才能在環境保護方面取得更有為效的成績。

5. 嚴格管理污染源流向，加強監管工作，強化環境污染的預防工作。由于污染事實發生時，因果關系調查的復雜性，影響因素的多樣性，一旦發生環境公害，我們再去研究它的因果關系，很難從法律上將之輕易地定性為某個微觀主體的責任，而先污染后治理的發展方式危害很大，治理污染時間周期很長，環境治理成本巨大，所以，對于環境污染防治工作而言，應以更為有效地預防為主，這是實現環境資源可持續發展的必然選擇。一方面，為了盡可能將環境污染風險控制到一定范圍內，國家或地方政府應該對污染源進行有效地管理和登記，比如：對農藥成分進行限定，對農藥的生產、銷售、流通和使用進行登記；對生產中可能帶來負外部效應的企業進行登記與監管，嚴格管理企業中能帶來污染的化學物質流向，及時進行申報，等等，努力降低環境污染事件發生的概率。另一方面，針對污染源的產業分布狀況與特點，加強反污染措施的安置。對于一國環境的污染，只有有計劃地對不同產業采取差異性的措施，才可能取得更好的效果。

總之，每個工業化發展的國家都在經濟發展過程中會遇到環境污染和退化的問題，先污染后治理的代價是巨大的，所以，每個國家都要處理好經濟發展與環境保護的關系，盡可能降低經濟發展過程中的環境代價。我們可以通過切實地采取環境污染預防措施，來盡可能地降低經濟發展的環境成本，保護和改善環境。對于我國環境污染的防治工作，需要針對主要問題從多個角度提出有效方案。針對我國的環境治理工作，需要我們根據各地區環境污染治理的階段與特點，因地制宜地制定適合各地區發展的差異化管理方案，促進我國經濟與環境的和諧發展。

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篇5

關鍵詞：礦山環境治理恢復；保證金；制度；商業機制

一、引言

2006年我國對煤炭行業進行了礦產資源有償使用制度改革。其中，建立礦區生態環境治理恢復保證金（以下稱保證金）制度為改革的一項重要內容，它是按照“污染者付費”原則確立的一項礦產資源開發利用的監管辦法。陜西省作為能源大省，也積極投入到了礦山環境治理恢復保證金制度的實踐，主要針對煤炭開發過程中造成的礦山環境破壞及地質災害采取了一系列經濟手段。以往的生態補償費進而轉變成了礦山環境治理恢復保證金，這對診治該省目前愈演愈烈的礦山環境問題有舉足輕重的作用。但補償費轉變成保證金的形式后，在實施過程中也存在一些尚待解決的問題。

二、陜西礦山環境恢復治理制度回顧

1983年，我國開始了礦產資源領域生態補償實踐，探索生態補償費制度。陜西省于1997年頒布了《陜西榆林、銅川地區征收生態環境補償費管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對該地區從事礦產資源開發及相關活動單位和個人按月征收生態環境補償費，并制定具體征收標準。征收礦產資源開發補償費目的是為了恢復在資源開采過程中破壞的生態環境，同時還要補償當地居民因礦產資源開發帶來的經濟損失，比如不能耕種的土地、房屋的坍塌裂縫的損失等。征收補償費在一定程度雖然可將環境污染的外部成本內部化，但是要將補償費設定在符合社會福利的最佳水平，其難度比較大。稅費政策的不合理，也使地方損失較大。以榆林為例，僅2005年為國家貢獻的能源價值就超過620億元，而地方財政收入僅為23.8億元，反差太大，地方根本沒有足夠的資金來治理環境。加之補償費的征收依據是按銷售量或自用量確定的，而不是按儲量來確定，這既流失了稅源，又助長了掠奪式開采，同時多數煤炭企業沒有把環境治理經費納入企業成本核算，治理經費無法落實。神木縣規定噸煤收取2元用于治理環境，神東公司不執行，噸煤只給0.2元用于村民損失補償。如此粗放型開采和對環境治理的輕視給這座煤城帶來了嚴重的“生態瘡疤”。據了解，目前全市已有3202戶成為“生態災民”。在榆林大部分采煤區都出現了泉水斷流、井水干涸、水地干旱、樹木枯死等問題。到2008年底，榆林市因煤炭開采形成的采空區面積達419.41平方公里，其中塌陷88.143平方公里，受災人口過萬人，損毀房屋3680余間，耕地2.7萬多畝，林草地近7萬畝，全市湖泊由開發前的869個減少到現在的79個。

由于礦產資源補償費制度產生了諸多問題，因此于2007年底，陜西省政府通過了《陜西省煤炭石油天然氣開發環境保護條例（修訂草案）》，并在此基礎上制訂了《陜西省煤炭礦山環境恢復治理保證金管理暫行辦法》等一系列政策法規。這些政策的出臺，對加大生態環境建設的投入，保障榆林市區域經濟社會可持續發展具有重要意義。

三、煤炭礦山環境治理恢復保證金與生態補償費之比較

我國生態補償機制起步較晚，最早采用的生態補償費意在礦山開采活動結束后，對礦山企業征收費用補償因采礦造成的礦區生態破壞，環境污染以及對礦區居民造成的損失?，F在我國在借鑒發達國家經驗的基礎上，提出了保證金制度，并已經在全國展開實施，希望能更好使采礦活動造成的外部成本內化。因此，對這兩者進行比較分析是進一步完善保證金制度的基礎。表1從不同方面對這兩者進行了比較。

從表1我們可以看出在繳費方式方面，補償費征收與使用具有事后性，它不像保證金那樣事先計入企業生產成本中，而是放在了企業利潤之后。而保證金則體現了對環境恢復的優先性考慮，不論市場行情如何，企業利潤如何，要想取得資源的開發權就必須繳納保證金。從收繳主體上看，不管是保證金還是補償費，其征收主體都是政府機構，從而造成了征收主體和被征收主體的不完全市場性。單從補償費收繳標準來看，補償標準制定的基本依據仍然是煤炭市場的行情，而不是生態環境資源損失的價值，征收目的與來源的錯位使生態金的性質發生了改變，如果市場行情不好或者企業銷售收入減少，那么企業就有理由少交或不交。事實上，很多地區都實行固定的標準，比如廣西的標準為銷售收入的5%一7%。內蒙、包頭和晉陜蒙接壤地區的能源基地則規定每噸煤提取0.45元。

相比補償費的收繳標準，保證金更加趨于合理。首先保證金的征收不再以企業利潤為依據，而是以可采資源儲量為基礎，可見保證金具有了級差地租的性質。由于不同開采方式對環境造成的破壞程度不同，所以保證金繳納的影響系數也會不同。表2給出陜西煤炭保證金的收費標準。

從驗收返還方式來看，不予返還的補償費制度是一種對環境資源“買斷”的做法，缺乏對環境恢復治理的激勵機制。保證金制度則調動了企業治理恢復環境的積極性，使生態環境恢復與治理由軟約束變成了硬約束，更加有利于生態環境恢復。

四、礦山環境治理恢復保證金制度存在的問題

（一）征收主體與被征收主體的不完全市場性

生態金征收與使用涉及兩大利益主體，生態金供給方，既煤炭資源的需求方（煤炭企業）；生態金需求方，既煤炭資源的供給方（當地居民）。發達國家經過長期摸索，逐漸形成了產權清晰的生態金征繳制度。其基本運行方式是，需求方委托生態恢復公司或環保商業評估機構測算出生態金的數額，供給方也可以委托不同的資質機構對需求方的報價進行論證。通過博弈，雙方就生態金交易的數額、時間及方式達成契約。煤炭企業只有在繳納生態金后，方可獲得開采許可證。在契約存續期間，雙方必須按照合同中的相關條款履行各自的權利與義務。無論煤炭市場行情如何變化，企業的效益如何，由于保證金繳納的事先性，從而確保了礦區生態環境恢復與治理資金的足額到位。作為居民戶，自然也不能視市場行情的變化，隨意增加生態金的征收數額。

但在我國土地為全民所有，政府代表當地居民行使土地資源的使用與管理職能，各級行政主管部門代表居民直接面對企業，行使生態金征收與使用的職能。政府的介入削弱了生態資源的市場屬性，生態金供給雙方的產權關系變得模糊不清，征收與使用的效能大打折扣。行政機關代替當地居民與企業確定保證金標準，令人們不得不懷疑他們有無資格或條件成為保證金征收的市場主體。因為，當一個行政主體行使煤炭資源與生態資源產權的互換職能時，生態資源供給方與需求方之間的市場聯系被掐斷了，雙方都不可能以市場主體的身份就保證金展開真正意義上的討價還價。

（二）保證金征收標準過低

保證金制度在實施過程中如何確定保證金征收的項目及標準核算依據存在較大問題。保證金標準制定的基本依據是礦區生態環境資源擬被破壞損失的價值和恢復成本。核定生態環境補償標準是一項涉及面廣，需要投入大量專業技術人員進行測算的工程，需要以較全面的環境會計與環境審計為前提條件。目前制定的礦山環境治理恢復保證金征收標準雖已經高于以前的補償費，但總的來看收費標準仍然過低，生態治理資金難以落實?！掇k法》規定，采用礦山可采資源儲量、單位繳存標準和不同采礦方法對環境影響程度系數之乘積分期繳存的方式，繳存標準確定為3元／噸。按照這樣的標準，有些企業所繳納的礦山生態環境治理恢復保證金遠遠低于其對礦山環境進行治理的成本。山西省礦山環境治理恢復保證金征收標準為每噸提取10元，而榆林的3元／噸的標準遠遠低于山西的征收標準。資源的開發利用者沒有承擔環境成本，導致治理經費難以落實?！罢l開發、誰保護、誰破壞、誰恢復、誰受益、誰補償、誰污染、誰付費”的原則被懸空。

（三）礦山環境恢復治理保證金利用率低，影響效益發揮

部分企業雖然實施了一些環境整治項目，但所占資金比例較小。有的甚至未經報批直接使用該項資金，因而形成違規。生態環境恢復治理項目方案須由有資質的設計單位編制，并由有關專家進行評審，國土資源行政主管部門會同同級財政、環境保護等有關部門，對設計單位資質、評審專家及評審程序等方面是否符合有關規定進行審核監督。地方企業往往因審批不便而影響編報項目的積極性，導致資金閑置致使礦山環境恢復治理保證金未能及時發揮應有效益。

（四）相關利益主體生態環境保護行為的弱自律性

1．央企或私企生產經營人員生態環境保護行為的弱自律性。保護生態環境一靠法制，二靠自律。在制度尚不完善的條件下，后者的作用就顯得十分重要。相比計劃經濟時代形成的老煤炭生產基地開發模式，榆林市煤炭資源的開發模式呈現出計劃機制與市場機制并存的特點。無論央企或私企，生產經營人員都呈現出很強的流動性，這點與老煤炭工業基地有很大的不同。例如，神華集團的煤炭生產基地遍布晉、陜、蒙交界的廣大區域．但集團總部卻設在北京。無論管理人員或一線工人幾乎都不在當地買房，而是選擇生活、環境條件較好的大中城市或來源地作為最終的歸宿地。許多小煤炭業主也在榆林、西安，甚至是北京等發達城市購置了房產。在榆林，上至各級官員，下及平頭百姓都清楚地意識到，如果仍然延續傳統的采煤方式，隨著開采規模的不斷擴大，當地居住的生態條件會不斷惡化，而隨著煤炭資源的枯竭，當地社會經濟發展依存的自然條件也將不復存在。生產主體的強流動性，使生產者對當地生態環境保護缺乏行為自律；相反，為了謀求日后更加安逸的生活條件，他們必須加大對煤炭資源的開采力度。

2．當地居民生態環境保護行為的弱自律性。強流動性對生態環境保護自律行為的消極影響還表現在當地居民身上?，F代人類生態保護文明仍然沒有擺脫對人類自身利益保護的狹隘意識，人類只有在考慮自身利益的前提下才會顧及生態安全。因此，出于自身生存安全的考慮，當地居民理應充當生態環境最后的保護神，“家園意志”構筑了抵御生態環境破壞的最后一道防線。令人遺憾的是，這最后一道防線也在各種可觀的補償費的誘惑下慢慢失守。

五、政策建議

（一）加大監管和懲罰力度

雖然相對于全國其他省份，陜西省的礦山環境治理恢復保證金征收標準過低，甚至低于恢復治理成本，礦山環境治理經費不能得到保障。但是，如果提高標準則會加大企業負擔，甚至影響市場公平競爭，阻礙經濟發展。然而，政府承擔對社會經濟進行監管的經濟職能，在這一職能下，政府應該維持正常的市場秩序，營造合理的競爭環境，合理配置資源。政府也承擔保護生態環境和自然資源的社會職能，這類職能具有社會公益性，不能由市場完全解決，政府應該從全社會的角度加以引導、調節和管理。

建議降低首期保證金收取金額，以減輕企業資金流短缺的負擔，鼓勵礦山企業的采礦活動。同時，與礦山企業簽訂協議，在采礦活動過程中及采礦活動結束后，對其礦山環境恢復治理情況進行嚴格檢查驗收，如果驗收合格則退還保證金，如沒通過驗收，責令限期恢復，并處以罰款。限定期限內如未完成，則取消其終身采礦資格，并要求其繳納礦山恢復治理的全部費用，委托專業生態公司進行治理恢復。這樣既可以鼓勵礦山企業的采礦活動，又對其加以約束，大棒加饅頭不失為上策。然而在這個過程中，政府環保部門應加大監督力度，定期不定期的對其礦山恢復治理情況進行檢查指導。

（二）充分發揮市場機制的作用，引入第三方

市場機制是目前為止最有效的資源配置方式，但是要充分發揮市場機制的作用，就必須為其提供完善的政治法制環境，沒有這樣的制度平臺支持，經濟社會生活也難以步上和諧穩定的軌道。因此，在政府的大力支持下，形成煤炭企業退出與生態企業進入的接續，運用市場機制完成保證金的使用與效果評估的連接。

按照常理，礦山環境治理恢復經濟代價比較高，商業利潤低，很大程度上屬于一種公共事業范疇，市場運行機制通常不適合環保事業。但是在一定的制度支持下，公共事業也可以通過商業運行機制加以建設?？梢酝ㄟ^政府政策，加大對煤炭企業保證金的征收標準，鼓勵擁有資質的生態恢復公司、監理公司、甚至是房地產開發商進入市場，對礦山環境進行恢復治理。引入這些企業的前提是煤炭企業恢復治理礦山環境的積極性不高并且沒有制定出可行性方案。這樣，礦山企業就必須足額繳納礦山恢復治理保證金。政府通過招標的方式讓這些企業對環境恢復治理，并對治理后土地的使用權優先考慮向其出售。運行模式如圖1所示。

在政府政策的支持下，礦業公司和生態公司進行公平交易。礦業公司采礦結束后轉讓毀損土地。生態公司在政府政策支持下低價獲得損毀土地的使用權及礦業公司所應繳付的全額礦山環境治理恢復保證金，根據當地的政策法規自由決定土地用途，同時生態公司可以收取固體廢棄物，比如城市垃圾等，進行分類處理，然后用這些廢棄物填埋廢礦，并恢復礦山環境。這個過程中生態公司還可以獲得固體廢棄物處理費。整個治理恢復工作結束后，由有關監管部門進行檢查，驗收合格后生態公司可以優先利用土地或者在土地交易市場進行交易轉讓使用權。這樣礦山環境治理恢復不但可以與固體廢棄物處理有機結合，而且其運營方式也變成了更具競爭性的商業化運行機制。因此，在完善陜西省的礦山環境恢復治理保證金制度的過程中，積極引入第三方進入市場應該成為一個新的發展方向。

（三）對小煤礦進行整合重組

地方小煤礦在經營管理方面，管理體制不健全，技術投入不足，不但浪費資源而且嚴重破壞環境。而煤炭行業產業集中度低正是安全生產事故多發、浪費資源、破壞環境的根源所在。大型煤炭企業整合地方小煤礦，可以提高煤炭行業的產業集中度，是實現煤炭行業集約發展的有效途徑，不僅有利于控制未來煤炭產量的過快增長，也有利于降低事故的發生率，同時解決浪費資源和破壞環境的問題，也更有利于保證金的征收及管理。然而整合并不是一般的“一刀切”，根據陜西省煤炭資源的特點，有的地方煤炭資源分布較為分散，比較適合小型開采，因此對于有實力的小企業在政策上應該積極鼓勵。