民航體制改革方案范文

導語：如何才能寫好一篇民航體制改革方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

而在二月份鐵道部召開的全路電視電話會議，鐵道部部長盛光祖傳達了總書記在海南考察鐵路工作時的重要指示精神。主要內容包括：推進鐵路體制機制改革、科學有序推進鐵路建設、不斷提高鐵路發展的質量和效益、切實保證鐵路安全萬無一失、努力維護職工群眾利益、注重抓好反腐倡廉建設。

鐵道部改革，這個十幾年來最受關注的話題，這一次又被提上了日程。

計劃經濟“最后一個堡壘”

長期飽受爭議的中國鐵路系統，被外界稱為計劃經濟“最后一個堡壘”。改革開放以來，中國鐵路的管理體制進行過多次演變，但始終保持著政企合一、政監合一、政資合一的體制，被稱為“計劃經濟的最后一個堡壘”，鐵路改革一直沒有取得實質性突破。

2008年的政府機構改革中，曾有傳聞稱，鐵道部和民航總局都將并入“大交通部”。但最后的改革方案中，民航總局并入交通部，鐵道部仍然獨立存在。

此后，體制改革長期讓位于大規模的路網建設。盡管每年的鐵路工作會議上，鐵道部都會在工作報告中提出深化改革的內容，但大多集中在投融資改革、主輔分離、司法系統分離等層面，沒有涉及政企分開的實質性內容。

據稱，2010年下半年國務院曾經發文，要求鐵道部盡快拿出改革方案。鐵道部也象征性地拿出了一個，但由于爭議較大，沒有獲得通過。事實上，近年來圍繞著鐵路的體制改革，鐵路內外一直存有截然不同的兩派意見?！案母锱伞闭J為，鐵道部政企不分的體制缺陷是目前鐵路引資最大障礙，其既當“運動員”又當“裁判員”的管理體制，是導致鐵路內外多種矛盾的根本原因?！鞍l展派”則認為，中國鐵路目前的主要矛盾仍是運力不足與經濟發展之間的矛盾，必須大規模開展新線建設，鐵道部政企合一的體制有利于中國的鐵路建設。

中國龐大的鐵路體系，多重利益糾結其中，剪不斷理還亂。中國鐵路體制改革經歷了太多的反復，難點繁多，如今鐵路改革終于走到了不得不改的地步。相對于民眾的急切，鐵路內部人士還是強調穩重為先。“外部催促改革聲音不斷，不過，就鐵路系統內部的情況來看，我們并不主張盲目加快步伐?！?/p>

人事、清算、債務成改革難題

據了解，此次鐵道部改革將包括轉變鐵道部職能；擴大鐵路運輸企業經營自；推動鐵路運輸經營機制轉換，調整現行鐵路運輸和服務清算制度及相關管理辦法等內容

在整個鐵道部改革中人事、清算、債務成為無法回避的改革難題。

鐵路改革首先涉及人事重組問題。有消息透露，規劃中有建議提出在交通管理委員會下設立鐵路運輸管理局。

除去人動，鐵路改革還涉及眾多鐵路員工。據不完全統計，全國涉及鐵路行業的人員及其家屬超過1億人，如何妥善處置人事關系將是改革能否長治久安的重點。

在清算問題上，鐵道部在改革后要想更好地行使政府監管和行業管理職能，就必須制定一整套與改革相匹配的管理制度。這其中，協調收入分成是繞不開的檻，鐵路改革的最大難點，正是在于對不同利益主體權益的平衡和協調。清算問題是由鐵路運輸自身特點決定的，鐵路是個大網絡，客貨運營都要經過很多路段，牽涉多個路局利益，科學的清算辦法對企業的經營效益和積極性的影響舉足輕重。

盛光祖在5月17日的鐵道部全路電視電話會議上表示，鐵道部將制定新的運輸和服務清算規則，以此來激勵各鐵路局積極開拓市場，努力增加收入。

鐵道部巨額債務也是改革的難題。一旦要分拆鐵道部，誰來背這些債務將是一個大難題。據了解，一部分人士主張繼續保留鐵道部，以便讓其作為責任機構處理已經累積起來的債務并完成鐵路建設任務。另一部分人士則認為，撤銷鐵道部、建立綜合交通運輸管理體制才是鐵路債務得到有效處置的先決條件。

地方鐵路局試點改革先走一步

有消息稱，鐵道部的整體改革方案可能會在今年下半年出臺，而各個地方上的鐵路局則已經先行一步開始邁出改革的步伐。

多年來，地方上的改革實驗連續不斷，跨入今年后，動作更是密切。

今年年初，鐵道部試圖下放城際鐵路主導權，由地方政府中錢建設城際鐵路。

緊接著，轄屬上海局的滬杭、滬寧兩條鐵路高調打折?！拌F老大”放低身段降價求促銷被看做是加入市場競爭機制的試水。步入5月來，鐵道部紛紛推出火車票丟失可補辦、未來購票將可選鋪位等便民措施。這些細節都讓人感受到昔日冷冰冰的“鐵老大”變得越來越和氣，市場氣息不斷加重。

5月下旬《關于鐵路工程項目進入地方公共資源交易市場招投標工作的指導意見》由中央治理工程建設領域突出問題工作領導小組辦公室、鐵道部印發。該意見明確要求取消鐵道部和18個鐵路局(公司)原有的鐵路工程交易中心；全國18個鐵路局(公司)管理的工程項目，分兩批進入地方公共資源交易市場招投標。

篇2

長期以來，我國交通管理體制一直采用“條”、“塊”分割的管理模式，即一方面鐵路、公路和水運、民航、管道5種運輸方式分別由不同的主管部門（鐵道部、交通部、民航總局、中國石油天然氣管道局）管理,其中某些主管部門既是行業行政管理者,又是直接領導或經營的運輸企業；另一方面中央與地方兩級政府在交通運輸管理上的分工相對模糊。

自“九五”以來，在國家總體改革的部署下，交通部、鐵道部、民航總局也相繼進行了一系列的體制改革。交通部放開了客、貨運市場經營權,逐步實現了政企分開，在省級政府建立了“交通廳+專業管理局”的行業管理體制架構；鐵道部剝離了部分實體（如：鐵道部直管5家公司的重組，鐵道部10所高校的脫鉤，以及鐵科院的企業化改制等），撤銷了鐵路分局；民航總局于2002年出臺了《民航體制改革方案》，完成了對直屬航空運輸企業和服務保障企業的重組,成立了三大航空集團公司和三大服務保障集團公司；管道運輸于1999年1月1日新組建了中國石油天然氣管道局，集中統一規劃、建設、管理和運營管道運輸。

通過這一系列改革，交通管理體制局部適應了行業發展的需要，促進了交通運輸業的發展。但是從現狀來看，改革明顯落后于發展，全局性的管理模式沒有徹底改變，一些影響交通運輸快速發展的弊端仍然存在，由此而引發的一系列問題仍然沒有得到根本解決。目前存在的主要問題如下。

整體運輸系統效率低下。整體運輸效率低下固然與交通硬件（基礎設施和交通工具）有關，但從管理體制角度來看，我國交通整體運輸系統組織化程度低，各種運輸方式沒有形成優勢互補，一些先進的運輸方式難以開展（如多式聯運等），不必要的管理環節眾多，降低運輸質量現象嚴重。目前部門分割、區域分割的管理體制直接導致各種運輸方式沒有物盡其用，沒有充分發揮整體優勢，在局部范圍內相互之間惡性競爭（如：在某些貨源比較緊缺的地區，鐵路與公路競爭短途運輸貨源），導致運輸資源浪費，效率低下，更談不上整體的高效銜接與配合。

基礎設施重復建設嚴重。交通部、鐵道部、民航總局均從各自角度進行場站、通道的規劃建設，往往在同一樞紐地區，占用大量土地資源，花費大量資金，重復建設具有相似功能的公路場站、鐵路場站等，其利用率不高。

政企不分現象仍然存在。一些職能管理部門，如鐵道部，除履行行業管理職能外，還直接管理經營單位，政府職能和企業職能混合，難以保證行業管理的公平、公開和公正，容易形成壟斷經營，同時政企不分還容易造成權力利益化，導致機構臃腫。

腐敗現象嚴重。從四川劉中山、鄭道訪，貴州盧萬里開始，到近期被查處的江蘇章俊元、安徽王興堯，先后有廣東、廣西、湖南、河南、黑龍江等多省交通廳局級干部涉及腐敗大案，河南更是創下了三任交通廳長“前腐后繼”的犯罪記錄。由此不難看出，交通運輸業已成為腐敗的重災區。

交通管理體制改革建議

交通管理體制改革應以市場經濟為導向，以可持續發展為前提，以建立客運快速化和貨運物流化的智能型綜合交通運輸體系為目標。

從發達國家的交通管理模式來看，交通管理體制主要有三種：一是單行業模式，即在公路、鐵路、水路、航空和管道等每個行業單獨建立規制機構；二是部門綜合模式，即將五種行業綜合到一個部門中設立規制機構；三是跨部門模式，即將與交通相關的行業整合，建立跨部門的管制機構。部門綜合模式和跨部門模式均稱為“大部制”的交通管理模式，該模式整合與交通運輸相關的領域，形成統一、綜合的運輸部進行綜合交通運輸的規制管理。那么究竟選擇何種模式？這與各國家經濟發展階段和交通運輸發展階段密不可分。大多數發達國家都采取“大部制”管理模式（如美國、英國、德國等）。

從我國交通運輸業發展需求來看，應推行“大部制”交通管理體制改革。目前，我國經濟已取得了長足發展，并且在一段時期內將會保持較高的增長速度，這就要求交通運輸業必須實現綜合化、多樣化和高效化。按照社會主義市場經濟體制要求，交通管理體制改革應淡化隸屬關系，強化資產關系，建立統一的綜合運輸體系，規范運輸市場的準入和交易行為，創造公開、公平、有序的市場競爭環境，逐步消除因按運輸方式劃分管理權限所造成的弊端。在各方面條件成熟時，考慮合并現有的交通管理部門，設立統一管理交通運輸的國家運輸部，并在本質上實行職能轉變，從管理單一運輸方式轉變為管理五種運輸方式，從大系統的觀點出發，將交通運輸看成一個綜合、有機、相互補充而又相互制約的整體來加以規劃、建設和發展。我國施行“大部制”交通管理體制改革的幾個關鍵措施如下：

組建綜合的交通管理部門。這是“大部制”交通管理體制改革的關鍵。形式和內容上都迫切要求把目前交通部、鐵道部、民航總局和管道局實現橫向合并，在中央層面組建運輸部，其主要職責包括國家宏觀交通政策的制定；綜合交通運輸體系的規劃；國防交通保障等。地方政府應相應組建綜合交通管理部門，管理范圍包括鐵路、公路、水運、航空和管道五種運輸方式，并將城市交通管理職能納入到綜合交通管理體制中來，其主要職責包括政策的執行；區域交通規劃；運輸市場的維護與監管；交通安全等。

明確中央和地方的權力關系?！按蟛恐啤苯煌ü芾眢w制改革應逐步通過完善相應的法律法規，明確中央和地方兩級政府在綜合交通管理體制上的職能分工。中央政府應逐步強化綜合交通體系的統一規劃和政策制定職能，地方政府主要應加強區域交通規劃、交通政策的執行和交通監管職能。

對鐵路、公路、水運、航空等實行全方位改革。其中鐵路改革是關鍵，政企分開、政資分開已成必然趨勢，目前，鐵路運輸所面臨的主要矛盾是運輸能力不能適應全社會日益增長的需求，而要解決這一矛盾，鐵路運輸必須實現跨越式發展，而不是平推式發展，真正實現與其他多種運輸方式的有效整合；公路運輸的發展應逐步完善和健全投融資體制、道路養護管理體制等；水運需進一步規范運輸市場，避免目前形成的局部過度競爭狀況；航空運輸在逐步強化集團化發展的基礎上，應進一步規范其經營和管理；關于城市交通，中央和地方政府部門應切實改變城市交通被長期排斥在大交通之外的局面，使城市交通融入整個交通體系；此外，在改制中若出現一些新的交通產品或交通組織形式，應按照其屬性納入綜合交通管理部門，而不應再增設新的管理機構。

應盡快建立獨立監管機構。把一些具備獨立性、專業性、透明性和可問責性的交通運輸業監管機構作為行業的內部監管體制，同時逐漸介入市場監管中介機構和社會監管中介機構，使之形成行業外部監督機制。與此同時，應重新修訂或出臺一系列有關綜合交通體系發展和改革的法律、法規，并進一步規范政府和行業內企業行為，保證綜合交通運輸的可持續發展。

建立綜合交通行業協會。在市場經濟發達的國家，行業協會作為中介組織被視為市場的劑、協調器和保險閥，發揮著維持公平競爭的市場秩序、保護市場主體的合法權益、制定行業規范、協調企業與政府之間的關系等作用。

應當看到，交通管理體制改革是一個漸進的過程，不能強求一步到位，管理結構的調整、職能的確定和管理方式的改革，都需要長期不斷地探索，但必須圍繞綜合交通運輸體系的發展與改革這個中心逐步展開。

“大部制”交通管理體制的優點

――有利于提高整體運輸系統的效率?！按蟛恐啤苯煌ü芾眢w制使機構設置由分散走向集中，能夠橫向加強各部門之間的協調與溝通，消除目前區域分割，部門分割的局面，使得各種運輸方式的整合優勢得以充分發揮。

――有利于保證政府行政管理的公正和高效?！按蟛恐啤苯煌ü芾眢w制實行決策與執行相分離，能充分發揮不同級政府在施政中的作用和效率。

篇3

因“7•23”動車事故而一度停滯的鐵路改革，2012年或將再次啟動。知情人士透露，各方對改革有不同意見，其中一種意見是運輸和設備分開，運輸只管運輸，設備單獨成立公司，這與此前提出過的“運網分離”模式頗為接近。改革方案最終如何定奪，目前仍在醞釀、博弈之中。

去年底召開的全國鐵路工作會議，將2012年定位為“鐵路新體制新機制全面試行的第一年”，鐵路系統的改革，被鐵道部長盛光祖概括為“按照政企分開的要求，切實轉變職能”、“構建以運輸企業為市場主體的管理體制和運行機制”。在鐵路投資有所放緩和春運“買票難”短期無法紓解的情勢下，“政企分開”作為鐵路改革的一個原則和方向，引起了輿論的高度關切。

綜合鐵道部有關會議精神和工作規劃，“政企分開”改革的主要內容，一是將鐵道部的職能確定為政府監管、國有資產出資人代表和行業管理三項，二是擴大鐵路運輸企業的自主經營權，推動鐵路運輸經營機制轉換，調整現行鐵路運輸和服務清算制度及相關管理辦法。用盛光祖的話說，就是“把鐵道部應該承擔的政府監管、國有資產出資人代表和行業管理職能具體化，要把屬于鐵路運輸企業的權責放下去”。

簡言之，在鐵道部的設計中，“政企分開”就是將鐵道部的三項職能與鐵路運輸企業的自主經營權分開，其實質是鐵路系統內部的職能調整和權責區分。照此思路進行改革，鐵道部作為政府部門，其職能和權力相較以往非但沒有削弱，反而得到了進一步明確和強化。相應地，擴大了自主經營權的鐵路運輸企業，不但不用承擔近年來累積的巨額債務（鐵道部承擔“國有資產出資人代表”職能，債務問題很可能被推到鐵道部身上，最終由全體納稅人買單），反而可以通過向銀行貸款、發行債券甚至拆分上市等手段，繼續進行鐵路投資建設“”。至于鐵路運輸企業是采取“運網分離”模式運行，還是重組為幾個規模大體相同的區域鐵路公司，由于都是上述“政企分開”改革格局下的“子改革”，其實已經沒有根本性的區別了。

如果只是在鐵路系統內部進行某些職能調整和權責劃分，改革的意義難免就要大打折扣。在市場經濟條件下，政府監管、出資人代表和行業管理三項職能本身是相互制約、相互矛盾的，鐵道部如果嚴格履行政府監管職能，很可能與鐵路企業資產增值的目標相左，從而與鐵道部作為出資人代表的身份發生沖突，也很可能與鐵路企業維護行業利益的目標相左，從而與鐵道部作為行業管理者的身份發生沖突。實行“政企分開”之后，鐵道部如果繼續集上述三項職能于一身，盡管行使職能更加“具體化”，但與鐵路企業之間仍然存在著“斬不斷理還亂”的關系，這與改革前鐵道部作為“全能型”政府部門又有什么兩樣呢？

政企分開是中國經濟體制改革和政府體制改革的一個重要經驗。真正的政企分開改革，不能只是在一個政企不分的系統內部進行局部的職能調整和權責劃分，而是要通過外部力量的介入，既對“政”、“企”兩部分進行明晰的界定，更對“政”進行科學的職能分解。比如機械工業部最多時有一機部、二機部到七機部，從上世紀50年代開始，它們和其他部委合并、拆分、重組，形成了中移動、中船舶等中央企業。具體到鐵道部的政企分開，一方面，擴大鐵路運輸企業的自主經營權，將鐵路企業做大做強，同時引入社會資本，促進鐵路企業的公平競爭，以此增加鐵路服務供給，提高服務水平，實現社會效益和經濟效益的雙贏，是一個不容置疑的改革目標。另一方面，還應當對鐵道部的政府監管、出資人代表和行業管理三項職能進行優化分解，避免職能集中必然產生的沖突和尷尬。

篇4

在“新36條”出臺之后,究竟未來民營經濟如何發展,民營經濟群體又需要怎樣更具操作性的配套措施?

傳統能源已被央企瓜分新能源將成民資新領域

與2005版“非公經濟36條”只允許民營資本參股能源領域的自然壟斷業務相比,“新36條”不但明確提出鼓勵民間資本參與石油天然氣的勘探開發環節,更允許民營資本與國有石油企業合作開展油氣勘探開發。

首次提出鼓勵民間資本參與風能、太陽能、地熱能、生物質能等新能源產業建設,并提出將進一步放開電力市場,積極推進電價改革,加快推行競價上網,推行項目業主招標,完善電力監管制度,為民營發電企業平等參與競爭創造良好環境。

能源行業一直是受到詬病最多的壟斷行業,從專家學者到社會各界都期待這次的“新36條”能夠成為打破壟斷僵局的開路石。13日公布的“新36條”也明確表示,鼓勵民間資本參與石油天然氣等能源領域建設,支持民間資本進入油氣勘探開發領域。

然而,對于石油、電力等需要巨額資金支持的傳統能源領域來說,是否憑借國家的一個或若干文件就能將民企引入,國內能源經濟學家、石油大學工商管理學院副院長董秀成昨日接受記者采訪時表示,“新36條”是對原有政策的強化,具有更多的象征意義,表明我國是不限制的。

董秀成介紹,能源領域需要大額資金做支撐,小型企業因資金不足等原因難以“插足”。影響民企進入上游和中游領域的并不是國家政策和法規,而是民營企業自身實力的障礙。比如,國家對于建設煉油廠起點的要求是1000萬噸加工能力,而這一投資至少是500億元。目前中國還沒有哪個民營油企能夠達到如此的能力。而對于參股來說,并不缺錢的央企很難與民企展開合作。

與傳統能源被眾多國企“分疆劃域”難以介入相比,新能源領域或許將成為未來民間資本發展的“良田”?！坝绕涮柲芄怆姾凸鉄嵩O備制造領域,前十幾強的制造商都是民間資本?！敝袊稍偕茉磳W會理事長石定寰介紹說,目前已有十幾家民營新能源企業在海外上市,融資規模達幾百億元人民幣。

但石定寰也指出,民間資本在新能源領域的發展,目前面臨的最大壓力是技術創新?！皣以谛履茉搭I域的技術研發投入較低,分到民營企業的投入更少,創新投入主要依賴民營企業自己完成?！笔ㄥ菊J為,國家對于新能源領域的支持政策不明朗,導致民間資本因自身實力問題,不敢進入新能源的終端利用領域,例如風能電站和太陽能電站的建設項目,未來如果相關配套措施明朗化,上述問題將迎刃而解。

民資投鐵路等難度降低審批權限有待下放

2005版“非公經濟36條”中規定,在鐵路、民航等領域中,非公有資本可以參股等方式進入。而“新36條”則有所放寬,鼓勵民間資本以獨資、控股、參股等方式投資建設公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施等項目。抓緊研究制定鐵路體制改革方案,引入市場競爭,推進投資主體多元化,鼓勵民間資本參與鐵路干線、鐵路支線、鐵路輪渡以及站場設施的建設,允許民間資本參股建設煤運通道、客運專線、城際軌道交通等項目。

“對于交通行業來說,現在最需要的是獲得投資者的信心?！眹野l改委運輸研究所書記董焰認為,國家制定“新36條”的出發點也正是旨在調動投資積極性,但是如何獲得投資者的信心將是一個值得探討的問題,由于在準入門檻上未能做到一視同仁,以及在法律上仍沒有保障民企運營權的任何法律條款都影響了民企投資的信心。

盡管“新36條”明確提出將鼓勵民間資本參與交通運輸建設,并可以通過獨資、控股、參股等方式投資建設公路、水運、港口碼頭、民用機場、通用航空設施等項目,同時還要求相關部門抓緊研究制定鐵路體制改革方案,但在董焰看來,審批問題也是民企在進入交通領域的一大阻力。以鐵路為例,民企很難拿到那些具有較好經濟效益前景的線路。所以如果不在體制改革、政企分開、下放權限方面有所突破,政策仍然是原地踏步,而很難獲得投資者的信心。

實際上,為了鼓勵民營資本進入基礎設施領域,國家發改委已經做出相關調研,提出了多種措施鼓勵民間資本進入鐵路行業。例如急需推進主輔業分開、進一步擴大合資鐵路規模和股份制試點、出臺鼓勵民間資本投資鐵路的指導目錄、公開鐵路投資結算體制、擴大鐵路運輸中企業定價權等。但尚未得到鐵路部門的回復。

一位鐵道部官員告訴記者,事實上鐵道部一直在研究加快鐵路企業上市的相關措施。他拒絕透露更多細節只表示,鐵道部會根據國務院的要求,做出大膽創新,“畢竟大規模的鐵路建設投資巨大,確實急需民間資本的進入”。

民資快速挺進金融市場短期多項硬指標難“攻”

在金融服務行業方面,比起2005版“非公經濟36條”,“新36條”更是允許民間資本興辦金融機構。鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構,放寬村鎮銀行或社區銀行中法人銀行最低出資比例的限制,在很大尺度上為民間資本進入金融服務業開了“綠燈”。

對于這樣的變化,北京大學金融業研究中心副主任呂隨啟表示,在農村金融不夠發達、農村地區高利貸盛行,以及現有金融機構無法滿足中小企業貸款需求的背景下,推動更為規范的民間資本以正規渠道進入市場非常必要。但他同時表示,在推進過程中,一些硬性指標短時間內很難突破。

例如銀監會于2007年公告,規定村鎮銀行最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構,最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的20%,單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%,單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及其關聯方持股比例不得超過村鎮銀行股本總額的10%。這些要求,極大程度限制住了民間資本進入金融機構的熱情。

不過,中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇則表示,此前村鎮銀行的設立必須是由銀行發起并控股,這是限制村鎮銀行本身以及小額貸款公司向村鎮銀行改制的重要制約因素。國務院此次打破這個規定,對致力于金融發展的民營資本而言,是重大利好。

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在張卓元看來，中國改革是一個逐步深化的過程，每邁出一步都要經歷無數曲折。目前的中國改革已經從“摸著石頭過河”到了改革的深水區，即改革的攻堅克難階段，推進國家治理體系和治理能力現代化尤顯迫切。

中國當代改革的崢嶸歲月

朱敏：回顧中國改革開放三十多年的歷史，我們看到，頭25年各方面改革蓬勃開展，中國發生了巨大的變化。從1978年改革開放開啟到2002年，有幾次突破性的改革令人印象深刻？

張卓元：在此我擇其重點，簡要談下令人印象最為深刻的幾次重大改革舉措：

第一，20世紀80年代初農村實行家庭聯產承包制改革。由于實行“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，農民開始有了生產經營自，大大調動了農民的積極性，解放了農業生產力，加上1979年大幅度提高農產品收購價格（平均提高25%多），刺激農產品迅速增長、農民收入迅速增加，改革收到立竿見影的成效。按可比價格計算，農林牧漁業總產值，1985年比1978年增長61.6%，年均增速達7.1%，大大高于一般年均2-3%的增速。

第二，20世紀80年代放開農副產品、工業消費品和生產資料價格。其結果是，放到哪里活到哪里，只要放開哪種商品的價格，哪種商品就會像泉水般涌流出來，使廣大干部和群眾都看見了市場的“魔力”。市場機制的流程一般是：放開價格―價格上漲―刺激增產―增加供給―價格穩定甚至下跌―供給穩定或減少―價格上漲，如此循環往復，促進市場繁榮發展。價格改革使困擾中國人民幾十年的商品供應短缺緊張、憑票排隊購買、生活十分不便的局面很快得到根本性改變。到20世紀末，中國已實現從賣方市場到買方市場的歷史性轉變，市場林立，各種商品豐富多彩，琳瑯滿目。

第三，20世紀80年代起，公有制一統天下局面被打破，個體私營經濟開始迅速發展起來。特別是1992年以后發展迅速，這一在原有體制外的增量改革對社會主義市場經濟體制的形成和完善起著重要的作用?，F在，個體私營等非公經濟對GDP（國內生產總值）的貢獻已超過60%，對國家稅收的貢獻已超過70%，對就業崗位的貢獻已超過80%，對促進經濟增長、活躍經濟生活、滿足人民群眾多方面的需要起著不可替代的作用。

第四，1992年確立社會主義市場經濟體制改革目標后，市場化改革在經濟各領域大步推進。下面五點突破尤其值得重點強調：一是明確公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是中國社會主義初級階段的基本經濟制度，個體私營等非公有制經濟是社會主義市場經濟重要組成部分。1993-1995年，私營經濟戶數增幅均高達50%以上，1996-2002年年增幅也達15%以上。二是明確國有企業改革的方向是建立現代企業制度，不再沿用落后的承包制，國有大中型企業公司制股份制改革迅速展開。三是用市場經濟國家通行的分稅制代替原來的地方財政包干制，使中央財政收入占整個財政收入的比重穩定地提高到占50%以上，從而增強了中央政府宏觀經濟調控的能力。四是市場逐步在資源配置中發揮基礎性作用。到2000年底，中國絕大多數產品和服務價格已放開由市場調節，生產要素價格已走上市場化改革進程，統一開放、競爭有序的市場體系已初步建立，中國經濟市場化程度一般估計已達70%多，說明社會主義市場經濟體制已初步建立起來。五是政府對宏觀經濟的管理已從直接管理轉變為以間接管理為主。通過宏觀經濟管理體制改革，中國政府已做到主要運用經濟手段，根據經濟形勢變化實施相應的財政政策和貨幣政策，輔之以必要的行政手段，促進宏觀經濟的穩定和健康運行。

第五，1998年起國有企業三年脫困，一批國有大中型企業走上公司制股份制道路，建立現代企業制度。隨著市場化改革的推進，大量國有企業由于機制缺陷，不能適應市場而陷入困境。1997年提出幫助國有企業脫困的任務，其目標是：1998年起，用3年左右時間，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，力爭到20世紀末大多數國有大中型骨干企業建立現代企業制度。到2000年底，這一目標已基本實現。1997年底，國有及國有控股大中型企業為16，874戶，其中虧損的為6，599戶，占39.1%；到2000年，虧損戶減為1，800戶，減少近3/4。國有大中型工業企業三年脫困，用去銀行呆壞賬準備金1，500億元以上，技改貼息200億元，債轉股金額4，050億元。政府在幫助國有大中型企業脫困的同時，進行了現代企業制度試點，逐步推行公司制股份制改革，努力使國有或國有控股企業成為適應社會主義市場經濟發展的市場主體和法人實體。改革使國有企業逐步適應市場經濟的發展。1997年，國有企業利潤總額為800億元，而到2003年國資委成立時，已達4，852億元。與此同時，國有經濟布局調整也取得進展。1998年，國有工商企業有23.8萬戶，而到2003年，已減少到14.6萬戶。

第六，2001年11月中國加入世界貿易組織，這是順應經濟全球化潮流的重大舉動，具有里程碑式意義。加入世貿組織，表明中國對外開放進入新的階段。做出這一決策，是中國第三代領導集體最耀眼的歷史功績。在入世談判過程中，許多人憂心忡忡，認為入世會影響國家經濟安全，許多產業包括金融業、商業、農業、信息業等會受到很大沖擊，弊大于利，至少短期弊大于利。但中國入世后的實踐證明，入世對中國利大于弊，原來的許多擔心都沒有出現。中國是經濟全球化的受益者，入世提高了中國的收益率。入世以后，中國的經濟總量、對外貿易、利用外資、外匯儲備等的增速在一段時間內都有不同程度的加快。而且，開放促進了改革，入世使中國一大批同市場經濟一般規則相抵觸的法律法規和政策得以廢止和修改。許多產業著力提高自主創新能力，提高市場競爭力。從此，同國際接軌已不再是貶義詞，對外開放逐漸深入人心。

新一輪改革可謂蓄勢已久

朱敏：盤點了改革開放頭25年的重大突破性舉措后，我們也要看到，2003年以后，中國經濟改革同頭25年相比有所放慢，這種狀況一直延續到2012年。改革放緩累積了大量的問題，亟待解決。那么，為什么2003年以來近10年會出現改革進展緩慢的現象呢？

張卓元：在2010年中國社會科學院舉辦的一次經濟論壇上，有的國外學者如新加坡東亞研究所所長鄭永年教授認為這幾年中國“無改革”。我是他發言的評論人，我說：一方面上述論斷并不是很全面準確，因為2003年以來中國還是在繼續推進改革且取得了一定成效，如2005年以來上市公司股權分置改革、四大國有商業銀行整體上市、取消農業稅、集體林權制度改革、2005年起人民幣匯率形成機制改革、成品油價格形成機制改革、增值稅轉型、企業和個人所得稅改革、資源稅費改革、房地產稅改革試點、文化體制改革、醫療衛生體制改革、以全覆蓋為目標的社會保障體系建設等；另一方面，也要承認，這幾年的確沒有特別重要和關鍵的環節以帶動全局的改革。我認為原因有四個：

第一，上上下下專注于發展而顧不上改革。這段時間可以說從中央到地方各級，領導和干部的精力都是專注于發展而顧不上改革。由于經濟增速很高，2007年高達14.2%，各級政府部門都幾乎用全力解決經濟高速增長中出現的各種矛盾和問題，如煤電油運的緊張問題，使改革難以擺上議事日程。所以有一些學者將當時的政府稱為發展主義政府或增長主義政府。地方政府更是全力以赴抓短期GDP增速最大化，以顯示自己的政績，政府官員也因此可以獲得升遷。有的地級市市委書記說，“我只抓項目，別的不管”，人稱“項目書記”。抓投資、抓項目成為地方政府各部門主要工作。在方針原則上，人們常說發展中出現的問題要靠進一步的發展來解決，這個說法值得進一步研究。我們要做大“蛋糕”，但做大“蛋糕”后分“蛋糕”中出現的分配不公、差距過大等問題，光靠進一步做大“蛋糕”是很難解決的。從經濟學原理說，生產、流通、分配、消費都是相對獨立的環節和過程。分配環節和過程中出現的問題光靠發展生產是難以解決的。在實踐上，有的專家認為中國現在就是要靠發展，通過加快發展增加經濟總量和財政收入，以改善民生，保社會穩定，而改革要冒較大風險，不能期望有多少舉動，以免危及社會穩定。這有一定道理，但不是長久之計，還會不斷積累矛盾，或使已有矛盾往后推，甚至積重難返。還是要靠改革來逐步理順體制和各方面關系，實現長治久安，讓老百姓過上穩定的好日子。這才是根本之策。

第二，既得利益群體的阻撓和反對。這主要體現在壟斷行業積重難返，改革難度較大?，F實的問題是，壟斷行業改革很難推進，新的廠商很難進入壟斷行業中非自然壟斷環節，競爭機制很難引入，國務院兩個“36”條很難落實。之所以如此，是因為改革受到壟斷行業既得利益群體的阻撓和反對。政府改革的難度也很大。強勢政府主導資源配置對政府官員有莫大好處，這個權力極難割舍，這也是審批制改革進展緩慢的原因。政府直接支配資源過多、介入經濟過深，必然會阻礙市場對資源配置發揮基礎性作用或決定性作用。政府改革已經成為深化各項改革的關鍵環節或突破口，但這一改革因為會使相當一部分官員利益受損而阻力重重，難有進展。

第三，學界有人懷疑市場化改革產生的爭議影響改革的順利推進。如有的經濟學家認為對國有經濟中壟斷行業和壟斷企業需要進行改革是個偽命題；有的文章主張就是要實行“國進民退”；有人認為當前主張民富優先是奇談怪論，是挑撥人民群眾同政府的關系；有的文章把當前居民收入差距過大歸咎于民營經濟發展過快，動搖了公有制的主體地位等等。上述觀點的提出，引起學界的爭論，同時在一定程度上影響改革的順利推進。

第四，缺少改革專門機構的統籌協調與強力推進。2003年國務院機構改革把原國家體改辦同國家計委合并，組建國家發改委，這樣就不再有專司改革的機構了。當時主張把體改辦與國家計委合并的一個重要根據是，那幾年由國家計委提出的民航、電信等壟斷行業分拆改組的改革方案，由于能把改革和發展較好地結合起來，在發展中推進改革，比較現實可行，因而在實踐中被采納并初見成效。與此不同，那時體改辦等提出的方案卻未被采納。這在當時是有說服力的，也把當時參加機構改革方案起草的成員說服了。但是從2003年以后的實踐看，那次機構改革后國家發改委并沒有更好地推進改革包括壟斷行業改革，反而使改革進展緩慢，究其原因，是國家發改委那幾年幾乎是全力以赴地處理經濟高速增長中碰到的各種緊迫問題，無力顧及改革，或者抽不出更多精力來推進重要領域和關鍵環節的改革。這樣，原來以為把體改辦并入國家發改委有利于更好地推進包括壟斷行業改革的如意算盤落空了。2011年，原國家體改辦主任陳錦華在《國家體改委志在改革》一文中也說：“國家體改委機構撤銷，人員沒有留住，有些重要改革也沒有繼續深化下去。體改委消亡有點兒過早了，中國還不到這一步?！?/p>

全面深化改革的“封喉之劍”

朱敏：中國改革開放肇始于1978年底，此后我國每逢雙數屆的三中全會都是以改革為主題做出決定。如1984年十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》，1993年十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，2003年十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。那么，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》同上述三次相比較，有哪些重要特點呢？

張卓元：在我看來，至少有四個特點：

第一，范圍不同。以往三次都是關于經濟體制改革的決定，內容涉及建立社會主義商品經濟新體制、建立或完善社會主義市場經濟體制等，而這次《決定》的范圍擴大到了整個中國特色的社會主義制度，以完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化為總目標。改革范圍的變化，反映了中國經過30多年的改革開放后，需要從主要推進經濟改革擴展到全面深化經濟、政治、文化、社會和生態文明體制的改革，唯如此我們才能在2020年全面建成小康社會時，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。五位一體或六位一體改革（即加上黨建制度改革）是相互聯系相互促進的。我們看到，十以來，由于嚴格實行八項規定、反對、加大反腐敗斗爭力度等政治體制和黨建制度改革，政府有力地推動了經濟等各個領域的改革，逐步使全面深化改革成為一股滾滾洪流、勢不可當。

第二，緊貼現實緊迫的經濟問題，亮點紛呈。雖然2003年中央已做出了關于完善社會主義市場經濟體制的決定，但是由于此后落實情況不是很好，加上幾年的“大干快上”以及為應對2008年國際金融危機反應有點過度，實行4萬億元投資刺激計劃，使國民經濟原本已存在的不平衡、不協調、不可持續的問題更加突出，轉變經濟發展方式、實現經濟轉型，顯得更加刻不容緩，而這又是主要靠深化改革才能從根本上解決上述長期積累的難題?！稕Q定》針對當前經濟生活中突出的矛盾和問題，明確提出，中國改革已進入攻堅期和深水區，必須以強烈的歷史使命感，最大限度地調動一切積極因素，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，推動中國特色社會主義制度自我完善和發展。

為此，《決定》提出許多大膽而又必要的市場化改革主張和舉措，在經濟領域就有：使市場在資源配置中起決定性作用、積極發展混合所有制經濟、國有資產監管機構主要以管資本為主、明確公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是中國經濟社會發展的重要基礎、探索實行負面清單的管理模式、允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構、加快轉變政府職能、改進預算管理制度、加快房地產稅立法并適時推進改革、賦予農民更多財產權利、加快建設自由貿易區、進一步放開現代服務業和一般制造業等等，可謂亮點紛呈。

篇6

關鍵詞：煤炭運輸，鐵路煤運，問題，改革

我國鐵路是世界上最繁忙的鐵路系統之一。勿須諱言，鐵路和電力、電信、民航、公路等網絡型基礎產業相比，改革相對滯后。但是，鐵路系統近年來在改革創新的道路上不斷地邁開大步。本文試從煤炭運輸的角度，分析鐵路改革的形式與得失，并提出建議。

1、規范煤炭運輸

2006年初召開的全國煤炭產運需銜接會上，鐵道部表示，2006年要把現存的穩定大宗供貨關系納入重點訂貨范圍，擠掉虛假合同。對運量進行整合，對重點運力進行銜接，僅限具有重點訂貨資格企業間簽訂的20萬t以上的單筆合同。對小量化肥煤、冶金配煤、軍工煤和居民生活用煤等特殊對待。將運量向大煤礦和大用戶傾斜，把運力優先配置給國有重點煤礦和電力、冶金、化肥等關系國計民生的重點企業，向有利于促進國民經濟可持續發展和循環發展的企業傾斜，嚴格控制中間環節。

有關專家評價說：“這是鐵道部在貨運改革上至關重要的一大舉措，在以往的重點煤炭運輸中，出現過很多不利于市場發展的不規范現象。該往東的去了西，該去西的往了東，該拉計劃內電煤的運了市場煤。這次調整就是要杜絕類似情況再次發生，使鐵路更好地服務于經濟發展?！?/p>

為配合“20萬t合同改革”這一鐵路運能調整大手筆，緩解煤炭產業鏈中的運輸壓力，2006年，鐵道部根據“十一五”規劃和《中長期鐵路網規劃》，加快鐵路建設步伐，快速擴大運能。2006年全國重點煤炭鐵路運力調控目標增加近15%，大秦鐵路在2億t煤炭運量的高起點上，通過改造實現再增運5000萬t，實際完成2.53億t；侯月線提前實現l億t的運能目標；京滬、鄭徐，膠濟等主要干線電氣化相繼投產，運能明顯提高。2006年全國鐵路煤炭運量達13.8億t，增幅高于GDP指標增長，鐵路運輸緊張狀況進一步緩解。

此外，“十一五”期間，國家鐵路將圍繞十大煤炭基地，建設大能力煤運通道，對大秦、侯月等重點煤運專線進行擴能改造，形成運力強大、組織先進、功能完善的煤炭運輸系統，煤運通道總能力達到15億t以上。上述目標實現后，我國鐵路東西南北中之間的貨運將實現大出大入，長期制約國民經濟發展的鐵路“瓶頸”問題將基本得到解決。

2、煤炭運輸改革

煤炭運輸檢驗著鐵路的運力。煤運比重一直位居鐵路貨物運輸之首，然而鐵路煤炭運輸缺口也一直居高不下。為避免和客運高峰疊加，鐵路部門常需組織煤炭運輸應急行動，全國鐵路搶運煤炭大會戰多次刷新煤炭運輸的歷史最高紀錄。但有識之士指出，要打破運力瓶頸，根治運輸之亂，不能依靠單個部門力量，必須進行一場聯合上下游部門的運輸改革。僅僅靠鐵路部門恐怕難以奏效。要從根本上打破運力瓶頸，消滅倒賣車皮等現象，關鍵還是擴大鐵路建設的投資規模。據國家發展和改革委員會預測，2007年全國煤炭需求25億t左右。全國現有煤礦核定產能生產能力23.5億t/a，在建礦井規模8億t/a左右，將在未來幾年內陸續投產。煤炭運輸還將保持穩定增長，華東由于大秦線和秦皇島港運能增加，需求能夠得到較好保證。而中西部地區新增資源和運力有限，加上三峽船閘繼續施工等影響，還會處于偏緊狀態。鐵路的煤炭運輸壓力仍然不小。

根本解決煤炭運輸瓶頸，還是要靠大能力煤運通道的建設。有關煤炭運輸專家稱，讓煤炭企業資本加入鐵路建設，或許是煤炭與鐵路雙贏的一個選擇。我國的煤炭資源主要集中在內蒙、山西和新疆，然而鐵路干線比較少；東部地區鐵路網密集，但煤炭資源緊缺。中西部地區修建鐵路，往往意味著較高的成本和較低的收益。而很多煤炭企業都有長短不一的自營鐵路，自營鐵路的贏利甚至不低于煤炭主業。何不讓煤炭企業自建鐵路進行融資呢？

中國神華能源股份公司所屬的神朔鐵路是一個很好的范例。這條由國有特大型煤電企業投資經營的運煤干線，開通10年來，運量增長173倍，運輸煤炭4.4億t，實現利潤47.2億元，上繳稅金約10億元。企業人均效益居全國同行業領先水平，成為我國繼大秦鐵路之后第二條年運量過億噸的鐵路。

神朔鐵路和目前鐵路客運專線建設的投融資模式，應該擴展到煤運專線建設上來。長期單一投資主體、單一融資渠道的鐵路行業，本來就給外來資本留下了大量空間，要滿足并規范煤炭運輸市場，絕不能僅僅靠鐵路一家的力量，必須要煤炭上下游企業戰略性合作，實行一場煤炭運輸基礎設施投資體制的改革。除了煤炭資本和鐵路資本的聯姻外，還應適當提高煤炭運輸比價，或者采取部分區段季節性浮動的價格制度，加大鐵路對煤炭運輸的積極性。

深度分析，鐵路改革就是我國經濟體制改革的縮影。改革已經進入深水區，產權配屬和利益格局的重大調整在所難免。問題的復雜性在于，鐵路產業已經形成了強大的利益集團。這些利益集團既是有望進行鐵路改革的初級行動者，又是必須進行改革的對象。也就是說改革者竟然是被改革者，被改革者也是改革者。因此，這場改革考驗的不僅僅是智慧，還有自我革新的勇氣。這種深層次問題的解決，成為改革成敗的關鍵。

3、鐵路運輸改革分析

2005年3月，鐵路系統實行鐵道部一鐵路局一站段三級管理模式的鐵路局直管站段管理體制改革。根據改革方案，各鐵路局成立適應直接管理站段的調度指揮機構，對鐵路局管轄范圍內的運輸工作統一指揮和集中調度，機車交路、客車擔當、乘務制度、列車安全技術檢查區段按現狀維持不變。據鐵道部規劃，將在全國建設北京、上海、廣州、武漢四大鐵路樞紐和檢修基地，按照迅速提升運能和迅速提升裝備水平的總體思路，進行運輸生產力布局的調整。過去的鐵路局、鐵路分局兩級法人管理體制，以同一方式經營同一資產，職能交叉，管理重疊，相互掣肘，效率不高，對鐵路發展形成了不利影響。特別是隨著鐵路技術裝備水平的提高、鐵路運輸新的功能定位和運輸生產力布局的調整，體制弊端越來越突出。改變這種管理體制，勢在必行。

鐵路運輸體制改革，是我國市場經濟改革和反壟斷改革的重要組成部分，目的是提高效率，提高鐵路運輸的整體市場競爭能力。鐵路運輸改制工作的開展，表明我國最后一個壟斷行業的改革全面進入實質階段。從煤炭電力市場的和鐵路運輸改革兩個取向上分析，雖然改革路徑不同，但改革的目標一致，即最大限度地打破壟斷對于國民經濟發展的制約和影響。從現階段的情況分析，是政府為了緩解煤電油運緊張的矛盾的一個改革措施。因此，對于煤炭鐵路運輸和市場格局將可能產生極其深遠的影響。我們從鐵路改制增設武漢、西安、太原3個鐵路局的機構布局中就可以看出，主要是加強鐵路在中西部地區的機構組織管理能力，有利于中部崛起和西部大開發的，有利于西部資源的開發和運輸。

從煤炭運輸的角度出發，我們首先應該對鐵路運輸改革積極的一面給予充分肯定。2004年至2006年，鐵路貨物運輸總量從21.7億t增力p到28.7億t，增幅13%以上；其中煤炭運量從9.9億t增加到13.8億t，增幅超過16%。煤炭占鐵路貨物總量的比重，也從2004年的45.7%，提高到2006年的48%。這幾年鐵路對緩解煤電油運瓶頸所做出的努力和貢獻，有目共睹。

目前全國鐵路營業總里程為7.9萬km，其中約2/3是改革開放前所建。近十幾年來，我國新增鐵路里程僅為每年2%，遠低于同期8%到9%的國民經濟增長率，這是造成鐵路運輸能力緊張的根本原因。2001年以前，我國鐵路日均裝車長期徘徊在9萬車以下，2003年突破10萬車大關，2006年，高速增長至12.9萬車。一連串的數據，在展示鐵路跨越式發展驕人業績的同時，也意味著我國鐵路運能挖潛的空間已經越來越小。

鐵路運輸在影響經濟發展的“煤電油運”瓶頸中，起到關鍵性動脈橋梁的作用。由于我國能源生產和消費區域存在的差別性因素，影響經濟發展的“煤電油運”瓶頸問題，運輸成為首要矛盾。通過鐵路改革解決運輸瓶頸問題，對于緩解經濟發展的矛盾至關重要，可以說是找到了矛盾的焦點和要害。解決煤炭的運輸體制問題，可以調節鐵路煤炭運輸的通盤組織和考慮，最大限度地發揮運輸資源的優勢。

鐵路運輸體制改革突出了鐵路局的作用，減少了運力配置的中間層次，這種體制改革有利于合并煤炭重點合同運輸計劃的執行。改變鐵路局對于合同運輸計劃執行的分散性，對于重點煤炭企業和重點用戶的需求是一個潛在的有利因素?？梢詮捏w制上規范鐵路運輸秩序，防止和消除行業壟斷和實際運輸過程中違規經營問題，大大優化煤炭營銷市場秩序。

鐵路運輸體制改革所突出的運輸樞紐作用，將影響我國鐵路運輸布局和運輸格局，總體改善區域經濟和運輸經濟的發展。運輸經濟結構的改變，也將對依賴鐵路運輸發展的地區產業經濟產生不同程度的影響，形成新的運輸經濟群體。

4、從煤炭運輸角度分析當前鐵路運輸存在的問題

我國目前煤炭運輸結構具有供不應求型和供求平衡型兩種表現，但是鐵路運輸對于煤炭運輸的制約程度基本相同。我們絕對不能因為已經進行了鐵路運輸體制改革，運輸問題不存在了。

我國能源的物理結構決定了煤炭運輸必然向鐵路集中，必然成為鐵路運輸最大的穩定貨源。特別是長距離運輸方面的優勢，特別在燃油稅箭在弦上的時候，鐵路運輸潛在優勢已經浮出水面。因此在煤炭供需環節，對鐵路壟斷更有著深刻的體會，對推進鐵路運輸改革就有更加迫切的要求，寄予更高的期望。

結合煤炭鐵路運輸的實際和特點，當前的鐵路運輸實際與需求之間，或多或少還存在以下差距及矛盾：

第一，從運輸計劃上，當前煤炭運輸普遍存在著大運力小計劃的矛盾這樣雖然對于保證重點用戶的需求有一定的幫助，但是阻礙了鐵路運輸市場化的進程。從宏觀上考察，統計結果能夠直接體現這種差距的客觀存在。從微觀上考察，存在著大運力小計劃以及小運力大計劃之間的矛盾。有些實際運力增長而運輸計劃就是保持不變，有些煤炭企業幾年來產量幾乎翻番，但運輸計劃依舊。近年來，鐵路運輸計劃調整幅度尚不能與供需關系形勢發展相適應，制約經濟發展對運輸增長的合理需求，導致運輸企業壟斷市場化觀念日益加深。國家有關部委提出：“在資源與運力約束條件下，必須將保障重點與公平競爭相結合，以公平競爭為基礎，在競爭的前提下保障重點。”目前鐵路運輸計劃存在的問題是競爭機制不完善。

第二，鐵路運輸改革還是滯后于經濟體制改革進程特別是合同與計劃并列，部分運輸環節將鐵路計劃作為牟利的一種手段，不能體現市場經濟運作的內在要求和規律。鐵路運輸企業是提供勞務獲取用戶給予的合理報酬，應該體現市場原則和合同約束性觀點。由于現階段計劃與合同并列，合同與計劃誰是第一性的問題，依靠鐵路自身無法完全擺正。在實際運輸過程中，就出現合同兌現不均衡的問題。正確的車流組織應該體現供需關系，是車流服從貨流。但是實際運輸過程中，卻存在著貨流服從車流的問題。甚至出現煤炭運輸分流的問題，本應運到甲地的貨物被莫名其妙的分流到乙地，煤炭企業處理這種分流，運輸成本大增。

合同與計劃的制約不僅體現在正常運輸上，在運輸計劃增加環節上，雖然有國家定價，但計劃外加價、收取運輸保證金和協議運輸費的現象還是存在。鐵路的三產與運輸主業之間有著千絲萬縷的聯系，一些三產企業甚至充當計劃經營實體，代辦煤炭運輸，變相經營煤炭運輸計劃。

第三，實行雙重標準一些鐵路企業在合同不能履行，對煤炭供需雙方造成的影響時，采取回避的辦法。無法改變的現實導致供需雙方多年來逆來順受，甚至對于運輸問題造成的合同難以兌現，都順理成章地接受，這表明鐵路壟斷運輸的影響已經到了根深蒂固的地步。在相同性質運輸的利益關系調整過程中，鐵路企業往往對己不究，而對用戶十分嚴格，違約的永遠是用戶，制度僅是針對用戶的一種手段。許多時間里運輸安排缺乏相對均衡性，或車流低于正常需求，或大量車皮涌入，讓煤炭企業裝車及貨源組織措手不及。鐵路往往可以十分輕松地取消任何運輸計劃，對供需雙方不作任何合理解釋。但是，對于煤礦裝車發生延時一向嚴格處罰。

第四，代墊運費現象屢禁不絕在計劃經濟時期，煤礦幾十年來替鐵路代收代墊運輸費用，承擔很大的呆壞賬損失。在企業進入市場以后，這種代墊費用承擔風險的做法仍然無法消除。鐵路運輸企業使用這種辦法實現了經營風險轉移，通過壟斷手段將自己的利益建立在煤炭產銷雙方身上，并替鐵路無償承擔運費部分的呆壞賬損失。運費在煤炭到站價格的構成中占1/3，據不完全統計，全國煤炭行業經常承擔的運費達300億元。這種現象表層顯示的是煤炭企業利益損失，深層反映行業之間的不平等關系。

5、從煤炭運輸需求出發，對鐵路深化運輸改革的建議

鐵路運輸是生產力。我國運輸市場供需情況決定了鐵路運輸是一種稀缺的壟斷資源。由于鐵路的公益性和壟斷性雙層特點，同時又要面對競爭的走向市場，改革和利益的協調將十分艱難。鐵路運輸還要應對春運、假期、學生和民工流、農資運輸等，有限的運輸資源在日常經濟中的地位更顯重要。

根據已進行的運輸改革方案分析，鐵路運輸管理更加趨于集中。主要體現了鐵路運輸整體觀念和鐵路運輸一盤棋的布局思路，提高了鐵路運輸管理的集約化程度。帶來的新問題是行業壟斷管理的進一步加劇，這個問題需要進一步觀察。在鐵路實施大規模建設緩解運能壓力的大背景下，對鐵路運輸體制改革提出如下建議：

(1)要有利于運輸資源的市場化優化配置和鐵路運輸企業走向市場，把有限的運力配置到最需要的環節。促進鐵路運輸優勢的充分發揮和國家運輸結構的協調發展。運能要從政策布局向市場需求布局方向發展。

(2)嚴格運價管理。主要是國家管理鐵路運價體制的落實，實行運輸明碼標價，參考借鑒其他壟斷服務行業由銀行代收費用的做法，運用銀行聯網代收模式收取運輸費，同時實現與煤炭企業之間的運輸聯網調度。一是可以減輕煤礦代收負擔；二是可以實現異地付款，提高收費效率；三是能有效降低煤炭企業代收代墊費用的呆壞賬風險；四是可以有效實施預防監督，防止亂收費或搭車收費。要轉變鐵路現行的運輸管理和經營觀念，以合同和供需關系規范運輸和市場主體之間的利益關系，開拓運輸資源市場化配置的新格局。煤炭企業也要以《合同法》為基礎，全面調節與運輸企業的合作關系，用合同規范供需雙方的市場行為。在合同的基礎上，車流服務與貨流的格局將會逐步形成，運輸合同最終將基本能夠反映供需關系的真實情況。

(3)要有利于緩解“煤電油運’緊張的矛盾，有助于重點物資和重點線路的運輸。利用鐵路運輸的優勢和特點，發揮在國民經濟發展中的重要地位和作用。特別是使有利于緩解“煤電油運”緊張的配套工程項目發揮作用。從煤炭生產的布局分析，應該有利于國家重點煤炭生產基地的煤炭運輸。從運輸中轉的角度分析，應該有利于交通部我國煤炭運輸七大港口煤炭的運輸和中轉。從煤炭的消費和需求角度分析，應該重點解決我國華東、華中、華南等能源調入地區的煤炭運輸需求。

(4)要有利于排除行業壟斷經營的影響。改革運輸壟斷的關鍵是引入競爭機制，實現線路經營與運輸經營的完全分離。對鐵路多經三產進行資產清理，確立資產關系解除掛靠，使其脫鉤自養，實現真正意義上的主輔分離。嚴格執行《煤炭法》，禁止鐵路運輸企業利用自身優勢經營煤炭。

(5)要有利于市場主體利益的平等，重新確立運費原則。新《合同法》已經明確調節運輸企業與托運人之間的經濟利益關系，規范運輸只能依靠《合同法》，過去的《煤炭送貨辦法》，其內容已經不符合社會主義市場經濟發展的現實要求。所以，煤炭企業代收代墊鐵路運費，必須明確損失處理原則和風險分擔原則。

(6)要積極引進和利用現代管理理念、技術和科研成果，提高三級管理的效率。煤炭運輸合同計劃可以采取網上上報，免除煤礦企業的奔波之苦，提高效率。實行鐵路局直管站段，能否真正適應新的客貨運輸需求，需要鐵路深入研究提高管理水平的實作能力。

篇7

“好字優先”，就是促進經濟社會又好又快發展，要堅持“好”字當頭，把結構優化、資源節約、生態良好、民生改善放到比經濟增長速度更重要的位置。要著力推進經濟發展方式加快轉變，努力實現速度質量效益相協調，消費投資出口相協調，人口資源環境相協調，改革發展穩定相協調，實現經濟社會全面協調可持續發展。

“穩中求進”，就是要努力保持經濟平穩較快發展，防止大起大落；要認真貫徹落實國家宏觀調控政策，同時又要善于利用宏觀調控形成的“倒逼”機制，趨利避害；要在加快經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，穩步推進重要領域和關鍵環節的改革，讓人民共享發展改革成果，保持社會和諧穩定?！胺€”是經濟發展的基礎，“進”是經濟發展的方向。

發展改革系統要根據創業富民、創新強省總戰略的要求，結合自身職能，著力做好八個方面的工作。

一、進一步貫徹落實國家宏觀調控政策

繼續調整投資結構。一是加大對經濟社會發展薄弱環節和重點領域的支持力度。政府投資要重點用于改善農村生產生活條件、節能減排、生態環保、自主創新、社會事業領域，繼續支持欠發達地區發展，以及接續的重大基礎設施項目建設。二是加強產業政策與財政、信貸、土地、環保政策的協同配合，加快項目前期工作，促進項目盡快開工建設；科學合理組織實施灘涂圍墾規劃，做好低丘緩坡土地資源開發工作，著力解決發展空間問題。三是完善政府投資項目儲備庫，建立政府投資項目咨詢評估制度，繼續抓好政府投資項目代建制試點。四是會同有關部門,切實規范新開工項目管理,抓好工業用地招拍掛政策相關辦法的制訂和實施。五是加強重點建設項目尤其是政府投資項目的稽察，強化事中、事后監管。

努力擴大直接融資規模。一是認真做好企業債券項目的申報工作，進一步擴大企業債券發行規模。二是加強企業上市募集資金投資項目初審工作，積極引導上市募集資金投向創新領域。三是認真做好創業投資企業備案管理工作，全面開展創業投資企業稅收抵扣工作。爭取設立省級創業投資引導基金，牽頭開展產業投資基金的設立和申報工作。

抑制價格總水平過快上漲。一是認真做好糧食、食用植物油、肉類等重點農產品的供需平衡工作，健全大宗農產品、初級產品供求和價格變動的監測預警制度，做好市場供應和價格應急預案。二是抓好教育收費、醫藥價格、通信資費、農資價格及涉農收費等監督檢查，依法打擊各種價格違法違規行為。三是進一步完善和落實因基本生活必需品價格上漲對低收入群體的補助辦法。

加強經濟監測、預測和預警。一是健全經濟形勢分析制度，完善監測指標體系，密切跟蹤投資、價格、糧食、房地產市場等發展變化，及時發現苗頭性、傾向性問題，提出操作性強的對策建議。二是搞好煤電油運和重要原材料的供需銜接。加強上下游行業和區域之間的協調配合。

二、努力優化和提升產業結構

大力推進工業結構調整。一是加大三大產業帶規劃年度實施計劃的執行力度，強化與城市、土地等重大專項規劃的聯動，協同引導和解決產業的空間布局和項目落地問題。二是加強產業發展規劃工作。抓住土地利用總體規劃局部修改試點的時機，做好工業園區擴容、升級的準備工作，特別是要突出抓好臨港重化工業、裝備制造業等標志性產業集群和重大集聚區塊的規劃建設工作。三是引導各類資金支持重點產業發展，重點扶持產業集聚區的研發、標準、培訓等公共服務平臺建設。四是大力推進裝備國產化項目的前期和組織實施工作，爭取我省裝備制造業在“技術、等級、規?！比齻€方面取得重大突破。

積極推進高技術產業發展。一是繼續組織實施以軟件、微電子、生物技術等高技術產業化重大專項為重點的國家和省級高技術產業化示范工程項目，推進高技術產業加快發展；積極運用高新技術改造提升傳統產業。二是加強產業創新能力建設。進一步加大國家和省級工程實驗室、工程研究中心的爭取和建設力度，大力推動企業技術中心的國家認定工作，努力爭取國家創新能力專項項目和資金支持，加快區域創新服務體系建設。

進一步促進服務業加快發展。一是建立部門分工明確、有較強綜合協調能力的服務業工作機制，抓緊研究制定引導我省服務業加快發展的政策意見。二是以生產業為突破口，引領服務業加快發展。圍繞產業集群構建區域生產體系，推動制造業與服務業聯動發展。加強布局規劃，在中心城市建設和發展一批各具特色的現代服務業集聚區。三是進一步抓好服務業試點示范項目。做好全省首批服務業試點示范項目的跟蹤服務和管理工作，從規劃指導、政策協調、資金扶持等多方面對試點示范項目給予支持，必要時適當擴大試點示范項目的覆蓋范圍和領域，充分發揮標桿作用。四是會同有關部門，研究制定推進我省服務業品牌建設的實施意見，完善服務業品牌認定辦法，加快推進服務業品牌建設。

三、扎實推進重點項目建設

抓好重點建設計劃的組織實施。突出抓好以“三個千億”工程（千億基礎設施網絡工程、千億產業提升工程、千億惠民安康工程）為主體的重點項目建設，2008年省重點建設初步安排投資計劃約850億元，建成投產約60項。圍繞“三個千億”工程著力推進“四個一批”重點項目建設，即爭取一批項目建成投入使用，加快一批項目的建設進度，爭取一批項目開工建設，全力推進一批項目的前期工作，與此同時，要著力破解重點項目土地、資金等要素制約，進一步完善重點項目推進機制，以落實“四制”（項目法人制、招標投標制、工程建設監理制、合同管理制）和“四控制”（質量控制、進度控制、投資控制、安全控制）為突破口，提高重點項目建設的規范化、科學化、法制化管理水平。

繼續加強能源建設，進一步優化能源結構。一是加強電力項目前期和建設工作，力爭全年開工建設機組422萬千瓦，投產機組超過370萬千瓦；建設500千伏變電容量400萬千伏安，線路439.5公里；建設220千伏變電容量531萬千伏安，線路571公里。二是做好天然氣供氣計劃的銜接和落實工作。積極推進川氣東送工程浙江段的建設。繼續推進西氣二線、LNG等重大項目前期工作。三是加快可再生能源和新能源開發利用力度。開展“十一五”后續風電、潮汐能電站工程規劃選址和生物質能開發利用發展規劃的編制工作，認真抓好可再生能源規?；l展項目的實施管理。加強水電的梯級開發和綜合利用。進一步加大沼氣、太陽能的推廣應用。

統籌重大交通基礎設施建設，實現各種運輸方式協調發展。一是按照鐵道部與省政府簽署的會談紀要，加快推進寧杭鐵路、杭甬客運專線的前期工作，爭取開工建設，確保杭州東站擴建項目開工建設，積極推進金溫鐵路擴能等項目的前期工作。二是落實省政府與民航總局簽署的會談紀要，加快推進杭州蕭山機場二期擴建等工程，提升機場運輸能力。三是按照成網互聯互通的要求，重點加快國家高速公路網、省際及區域聯網路、城際擴容路及重要疏港公路的建設。四是圍繞港航強省戰略的實施，加快沿海港口、內河航道和集疏運網絡的建設及改造。

四、加強循環經濟和節能減排工作

加大循環經濟發展力度。一是確定一批循環經濟試點區和示范企業，開展循環經濟先進市縣和示范單位評選工作，充分發揮示范帶動作用。二是滾動實施循環經濟百項重點項目，加大對重點項目的財政支持力度。三是制定和完善節能、節水和再生產品標準，積極研究建立循環經濟評價指標體系和統計監測制度。四是積極開發節能、節水、節地、節材和資源綜合利用技術，重點研究開發能源消耗、建筑垃圾、工業固體廢棄物、農業廢棄物的減量化和資源化利用技術。

進一步推進節能減排工作。一是建立和完善體現資源稀缺程度的價格形成機制，全面推行分時電價和高能耗行業差別電價制度，全面開征和提高城市污水處理費。二是繼續做好重點區域污染防治工作，實施太湖流域水環境綜合治理方案。三是組織落實節能減排綜合性工作方案，加強節能減排統計、監測及考核工作。

五、推動城鄉和區域協調發展

扎實推進新農村建設。一是進一步加強農業基礎設施建設。積極爭取國債資金支持大型灌區改造、農業綜合開發示范鎮建設。大力支持農村水電路建設，加快大中型和重點小型水庫除險加固。做好浙東引水蕭山樞紐、舟山大陸引水二期工程以及一批小型供水工程、三類地區農民飲水安全的協調工作。二是健全農業社會化服務體系。配合有關部門，加強農業科技推廣、良種、防疫、農產品質量安全和防災減災體系建設。三是拓寬農民增收渠道。引導農民優化種植結構，轉變養殖業飼養方式，推進農業產業化經營，支持現代農業示范項目建設。采取多種方式，幫助農民進一步增加工資性收入。四是全面推進“中心鎮培育工程”?？茖W布局中心鎮，使全省中心鎮數量達到200個左右。五是全面實施農村綜合改革。推進集體林權制度改革；健全支農資金穩定增長機制；開展鄉鎮行政執法體制改革試點。

大力促進區域協調發展。一是做好全省主體功能區規劃編制工作。會同有關部門，抓緊制定保障主體功能區規劃有效實施的相關配套政策、法律法規及績效評價考核體系。指導市縣開展功能區規劃工作。二是進一步加大對欠發達地區生態環境保護、基礎設施建設和社會事業發展等方面的扶持力度。堅持資金項目扶持與產業政策扶持相結合，促進欠發達地區通過發展特色產業和生態經濟增強自我發展能力；對若干特別困難的縣區和少數民族縣區，實施更加有力的扶持政策。繼續推進下山脫貧、內聚外遷和“低收入農戶奔小康工程”。三是深入推進“山海協作”工程，重點實施特色產業合作、農村項目合作、勞務就業合作、社會事業合作四大專項。繼續做好結對幫扶工作。四是進一步加強滬蘇浙經濟合作與交流，加快推進交通、能源、科技、環境四大平臺建設，著力做好打破市場壁壘、信息一體化建設、法規政策、區域合作機制完善等專題調研，推動長三角經濟協調發展。

六、深化經濟體制改革和擴大對外開放

加快建立三大省級綜合配套改革試點區。一是設立統籌城鄉發展綜合配套改革試點區，率先探索城鄉統籌的規劃、管理體制、基礎設施、社會事業、就業和社會保障制度。二是設立民營經濟發展創新綜合配套改革試點區，率先完善和落實促進民營經濟創新發展的政策措施，營造公平競爭的發展環境。三是設立公共服務型政府建設綜合配套改革試點區，率先探索科學高效的政府管理體制、改善民生的社會管理體制、充滿活力的創新創業體制。

加強改革面上指導。一是制定出臺年度改革實施意見，部署改革工作，分解落實改革任務。加強督促落實，及時掌握重大改革進展情況，進一步做好省級部門重大改革任務的目標責任制考核工作。二是加強改革宣傳工作，營造良好的改革氛圍。及時發現總結基層群眾的創新經驗。做好年度改革形勢分析工作。三是重點推進縣級改革工作機制建設，形成以改革工作領導小組及其辦公室為平臺、省市縣三級聯動、部門橫向配合的組織領導體系。

扎實推進各項改革。一是推進居住證制度改革試點工作，加快試點探索，及時總結經驗，適時在全省推開。二是全面開展政策性農業保險試點，擴大試點范圍和試點品種，提高政府保費補貼標準。三是推進政策性農村住房保險工作，進一步健全工作機制。四是探索研究農村養老保險制度建設，研究縮小收入差距、提高城鄉居民收入水平的思路。五是深化藥品流通體制改革。深入研究和完善藥品聯合集中采購制度，積極推進縣級以下醫療機構藥品集中采購試點，研究制訂全省醫療機構藥品網上集中采購管理辦法。六是結合國家即將出臺的醫療衛生體制改革方案，提出我省建立和完善城鄉基本醫療服務體系和醫療機構管理體制的改革建議。七是深化行業協會和中介機構改革。研究提出規范行業協會發展的政策措施。推進全省統一的中介機構公共服務平臺建設。

進一步擴大對外開放。一是進一步調整優化出口產品結構，提高出口產品檔次和質量，鼓勵能源原材料、先進技術裝備和關鍵零部件進口，推進加工貿易轉型升級，促進進出口平衡發展。二是加強外商投資產業引導，鼓勵外資重點投向高新技術產業、先進制造業、現代服務業、現代農業和節能環保產業，促進傳統產業的改造和技術升級。做好重大外資項目的跟蹤、協調和服務工作。三是鼓勵企業“走出去”，抓好重大境外投資項目的服務和協調工作，積極培育跨國企業、國際品牌，建設一批海外能源原材料基地、研發基地和市場網絡。

七、大力發展以改善民生為重點的各項社會事業

一是優先發展教育，促進教育公平。繼續推進農村中小學四項工程，推進城鄉教育資源的合理布局與配置。推進職業教育六項行動計劃，建設一批技能型人才培訓基地。二是加強公共衛生和醫療衛生服務體系建設。建立和完善醫療救治體系，加強突發公共衛生事件應急機制建設，加快建立社區衛生服務網絡。三是大力發展文化事業。加強圖書館、文化館等公益性文化設施建設，積極實施新一輪廣播電視“村村通”工程，加強非物質文化遺產保護。四是加快體育事業發展。積極實施體育小康工程、奧運爭光工程和體育產業培育發展工程。五是切實加大農村和基層社區社會發展工作力度。在資金安排和國債爭取方面切實向農村和基層社區傾斜，重點支持農村基礎教育、技術培訓、公共衛生、基層文化及城鄉社區公共服務設施建設。六是做好就業和社會保障工作。深入開展城鄉統籌就業工作，完善就業援助制度。七是著力擴大城鄉居民消費。配合有關部門，提高最低工資標準，推動建立職工工資正常增長和支付保障機制，確保農民工工資按時足額發放。繼續引導住房、汽車合理消費，擴大通信、旅游、休閑、文化、健身等熱點消費。八是搞好房地產市場調控。配合有關部門落實房地產市場調控的各項政策。加大對廉租房建設的投資支持力度。九是強化安全生產和應急保障。加強重點行業和領域的安全基礎設施建設，做好防災救災工作。

八、進一步加強發展改革系統建設

進一步轉變職能。重點放在三個方面：一是立足市場、管少管好。自覺為充分發揮市場配置資源的基礎性作用創造更好的環境。對應該放開的，堅決放開，并做好銜接工作；對應該管的，堅持原則，堅決管好。二是統籌兼顧、綜合協調。妥善處理城鄉之間、區域之間、經濟與社會、人與自然等各方面的關系，突出發展改革工作的宏觀性、戰略性、政策性和導向性，強化統籌協調和綜合平衡。三是依法行政、規范有序。加大立法、執法、普法工作力度，把發展和改革工作納入法制化軌道。

篇8

摘要 當前的宏觀經濟走勢表明，我國正處在經濟轉型的歷史拐點，經濟增長開始進入中速增長的新階段。在這個特定背景下，要統籌兼顧，解決好短期與中長期的矛盾；要客觀分析宏觀經濟運行的周期性波動與結構性矛盾的關系；要處理好政策拉動與結構性改革的關系。這就需要以轉型與改革推動國內發展方式轉變，推進消費主導的經濟轉型，釋放中長期經濟增長空間。

關鍵詞 經濟轉型 投資出口主導 消費主導 政府職能轉變

【作者簡介】

遲福林，中國（海南）改革發展研究院院長，中國經濟體制改革研究會副會長，海南省社會科學界聯合會主席，全國政協第十一屆委員會委員。

研究方向：轉軌經濟理論與政策。

主要著作：《邁向新體制――中國經濟轉軌時期若干改革問題研究》、《第二次改革――中國未來30年的強國之路》等。

當前的宏觀經濟走勢表明，我國正處在經濟轉型的歷史拐點，經濟增長開始進入8%左右的中速增長階段。在此背景下，如何統籌兼顧，解決好短期與中長期的矛盾？如何客觀分析宏觀經濟運行的周期性波動與結構性矛盾？如何處理好政策拉動與結構性改革的關系？從現實情況看，至少有六個問題需要深入討論。

穩增長：重在經濟轉型還是政策刺激？

穩增長不是保增長。穩增長，重在統籌當前與長遠，尋求可持續發展之路。問題在于，面對經濟增速下降，經濟政策的重心是以短期的經濟刺激為主，還是以中長期的經濟轉型為主；是短期的穩增長還是中長期的穩增長？應當說，未來幾年我國的經濟增長正處在全面性的歷史拐點。這就需要以轉型與改革推動國內發展方式轉變，釋放中長期經濟增長空間。

投資消費嚴重失衡，投資的邊際產出效應明顯下降，結構調整進程緩慢，政策刺激的效應難以達到目標。長期的結構性問題很難通過短期的政策刺激得到有效解決。對于當前的經濟下行態勢，許多人寄希望于第二輪4萬億投資和寬松的貨幣政策。但從財政政策看，原來4萬億投資所產生的刺激效應只維持了兩三年，而且使投資過剩的負面效應逐漸凸顯。從貨幣政策看，目前變化的頻率比較快，但同以往貨幣政策對經濟增長的刺激效果相比，其作用并不明顯，可操作的空間也不大。就是說，經濟增長處在“轉變”的背景下，難以通過短期宏觀政策調整實現中長期持續增長的目標。為此，需要把適度的政策刺激與有利的經濟轉型相結合，并且把重心放在經濟轉型和結構調整上。當前，如繼續堅持政策刺激為主，不僅無助于解決中長期結構性矛盾，還有可能使矛盾進一步積累和加劇。

高增長、低通脹開始成為歷史。由于結構性問題，比如要素成本的上升以及外部市場的萎縮，低成本擴張模式已經走到盡頭。這也在一定程度上表明我國經濟增長開始由兩位數的高速增長進入8%左右中速增長的新階段。未來10年，經濟增長若能保持在8%左右已經是比較理想的。我國經濟運行正處于投資出口主導模式向消費主導模式轉變的歷史拐點。我國從生存型階段進入發展型階段，需求結構發生了深刻變化，與人的自身發展相關的教育、醫療、旅游等成為多數家庭消費支出的主要部分，發展型消費比重在逐步提高。在這個特定階段，消費將逐步取資成為經濟持續增長的內生動力。

市場環境的深刻變化留給經濟轉型的時間、空間十分有限。從國際環境看，歐美市場的萎縮是一個中長期趨勢，出口導向型的經濟增長模式難以為繼；從國內市場看，投資拉動動力減弱的同時，消費一時難以取資成為新的增長動力。在這種情況下，加快經濟轉型至關重要?！笆濉逼陂g如果不能初步實現從投資出口主導向消費主導的轉變，不但經濟下行的風險無法得到有效的克服，由經濟下行所引發的社會矛盾和問題都會急劇放大，處理不好，可能會出現某些災難性的后果。

消費需求釋放：能否支撐未來10年8%左右的增長？

我國未來10年的經濟增長前景，取決于消費主導經濟轉型的實際進程。如果轉型與改革安排得當，我國城鄉居民巨大的消費需求潛力有望得到全面釋放。在歐債危機背景下，與其他國家相比，我國仍處于上升通道，重要原因就在于我們擁有巨大的消費需求這個突出的優勢。為此，盡快建立與消費主導相適應的體制機制，啟動國內消費大市場，有可能保障未來10年8%的增長速度。

未來10年，我國消費率有相當大的提升空間。與歷史相比，消費率還有15～20個百分點的提升空間。改革開放之初，我國的最終消費率為62%左右，居民消費率50%左右；現在，最終消費率只有47.4%，居民消費率只有33.8%，降到改革開放以來的最低點，與同等發展水平國家尤其是金磚國家相比，相差近20個百分點，與發達國家相比，相差30個百分點左右。2010年12月1日，筆者在紐約參加由美國經濟委員會組織的美國經濟再平衡國際論壇，并作了題為《走向消費大國的中國》的演講，美國人問我：“你這個判斷什么時候才能實現？”在我看來，一個近14億的人口大國由生存型階段邁向發展型新階段，是史無前例的大事。未來10年，中國經濟將迎來消費的黃金時期，按照年均實際消費需求增長10%左右的速度計算，我國潛在居民消費需求將由2011年的16萬億增長到2020年的45～50萬億左右。中國在不遠的將來會從世界工廠變為世界最大的消費市場，將會對世界的經濟增長和世界經濟的再平衡作出巨大貢獻。

城鎮化的發展有巨大的空間。城鎮化是支撐消費釋放的最大潛力所在。我國的城鎮化從2001年的37.66% 提高到2011年的51.37%，年均提高1.37個百分點。預計城鎮化率在未來5～10年至少還有10～15個百分點的增長空間。 到2020年，中國的城鎮化率有望達到62%～63%。

服務業的發展有巨大的空間。2010年，我國服務業比重只有43%，遠低于世界70%的平均水平。未來10年，政策調整與體制改革到位，服務業有可能提高10～15個百分點左右。2011年我國居民休閑消費規模超過2.8萬億，等于全社會零售商品總額的15.3%。社會的需求結構變化必然帶動服務業的發展。

改善城鄉居民消費預期有很大的空間。實現消費主導的國家，大都有比較好的社會福利制度。例如，澳大利亞的藍領工人發周工資，一到周末餐館等消費場所大都爆滿。安全而有保障的社會福利制度，使他們可以放心實行當期消費，既能增加消費意愿，又能提高消費能力。我國如果能夠實現到2020年基本實現公共服務均等化的政策目標，將明顯改善居民消費預期，提高消費率。與此同時，收入分配改革方案如果能夠盡快出臺，將有助于提高老百姓的消費水平和能力。

消費需求能夠支撐未來10年8%左右的增長。依據我國當前的實際情況測算：如果潛在的居民消費釋放程度達到80%以上，能支持未來10年8%～9%的經濟增長速度；如果潛在的居民消費釋放程度達到70%左右，能支持未來7%～8%的經濟增長。收入分配改革、基本公共服務均等化、城鎮化如果有大的突破，年均增長速度完全可以達到7.5%～8.2%。正如2012年政府工作報告中提出的，擴大內需特別是消費需求是我國經濟長期平穩較快發展的根本立足點，也是今年工作的重點。

擴大消費需求：能否有效促進投資增長？

我國是一個發展中大國，尤其是在西部，投資需求還是拉動經濟增長的重點。穩定投資是擴內需穩增長的關鍵。問題是最需要穩什么投資？投資如何才能穩??？如果投資仍然以“鐵公基”為主，難以對中長期的增長和轉型產生明顯的拉動作用。

以消費拉動投資。從短期看，消費增長是一個慢變量，投資對穩增長是至關重要的。從中長期看，投資要有效地轉化為消費，才能形成內在的增長動力。由此，使其不至于在保短期增長的同時，給中長期的經濟增長制造更多障礙，積累更多的結構性矛盾。實現擴大消費與增加投資的動態平衡，使投資的增長能夠反映社會需求結構變化的基本方向和客觀趨勢。

盡快改變投資結構。改變以重化工業和基礎設施為重點的投資結構。以政府為主導的投資模式，尤其是避免政府主導的投資扭曲市場供求關系。加大公益性項目的投資。比如，未來10年，估計城鄉基本公共服務均等化需要大概20萬億元的投資規模。未來5年，切實完成3600萬套保障性住房需要約4.68萬億元的投資；未來5年，按照一般的要求，環境治理需要至少5.4萬億元的投資。

加大消費供給能力的投資。例如，未來5年，我國文化產業增加值要由2.75%上升至5%是有條件的，預計需要4萬億元的投資。美國的文化增加值占它的GDP總量高達20%左右，韓國、日本是15%左右。從現實看，我國文化消費的供給結構和供給能力與城鄉居民的消費需求是不相適應的。

加大城鎮化建設的投資。例如，我國每增加一個市民，需要新增綜合投資10萬元。城鎮化率每年提高1～1.5個百分點，需新增1500～2000萬人，年綜合投資在1.5～2萬億元左右。從人口的城鎮化來看，對拉動城鎮化的投資需求很大。

關鍵在于優化投資結構。投資需求增長會給社會資本帶來巨大的投資空間。優化投資結構一個很重要的方面就是以政府投資帶動社會資本的投入。初步估計，新增投資的70%左右需要社會資本投入，未來的發展需求給社會資本投入提供了巨大空間。

支持鼓勵社會資本進入公益性領域和壟斷行業。促進民間資本進入金融、能源、交通和社會事業等領域，這不僅能緩解經濟發展的困難，而且還能夠提高投資效率，改善經濟結構。“新36條”的出臺表明，當前民營經濟發展的主要障礙既有“政策玻璃門”的阻礙，更有“利益玻璃門”的阻力。壟斷行業的行業利益相當普遍，這種局面不打破，有了好的政策也很難使社會資本進入壟斷性行業。

推進消費主導的經濟轉型：是否需要改變國有資本配置的格局？

如果沒有國有資本投資結構的改變，社會資本想進入壟斷行業很困難。在公共產品短缺取代私人產品短缺成為社會經濟生活中的突出矛盾的特定背景下，國有資本到底應當扮演什么角色？應當說，國有經濟在做大總量上功不可沒，今天在加快消費主導的經濟轉型中，國有資本如何發揮有效作用，有賴于國有資本配置格局的改變。

以公益性為目標推進國有經濟的戰略性調整。國有資本不能等同于一般的社會資本，哪里有盈利就往哪里去。2003年～2008年的5年間，國有資本在房地產領域擴張年均增長33.5%。2009年，129家央企中超過70%以上的企業涉足房地產。到2011年末，央企開發建設的保障性住房僅占總額的13%～15%。

把公益性作為優化國有資本配置的戰略目標，有利于調整經濟結構，有利于推進消費主導的經濟轉型。把國有資本主要配置在公益性領域，是進入公共產品短缺時代、社會需求結構變化升級的客觀要求。在公共產品短缺成為突出矛盾的背景下，國有資本滿足全社會的需求，對消費主導的經濟轉型意義重大。把國有資本主要配置在公益性領域，是把國有資本更多地投向關系國家安全、國民經濟命脈和民生保障的重要行業和關鍵領域。

加快國有資本的公益性回歸。適應國家產業結構轉型升級的要求，調整投資結構，使新增國有資本投資主要配置在自然壟斷領域、公共產品領域以及事關國計民生和國家安全的戰略性領域。國有資本逐步從一般競爭性領域退出，重點轉移到公共產品領域。把競爭性領域的國有資本，集中配置在事關中長期國民經濟持續快速增長的能源、資源和高科技等新興戰略產業，充分發揮國有資本的優勢，支持國有資本參與更高層次的國際競爭，以提升國家競爭力。對確有必要保留在其他競爭性領域的國有資本，要提高收租分紅比例，并將收租分紅收益主要投入到社會公益領域，使城鄉居民直接受益。如果國有資本的收支分紅比例能夠在未來5年切實提高到25%左右，將會有幾萬億資金，能大大彌補養老資金的缺口。

加快壟斷行業改革。對改革嚴重滯后的鐵路、鹽業等行業，盡快實現政企分開、政資分開。對電力、電信、石油、民航、郵政等行業，應將自然壟斷和競爭環節切實分開，在自然壟斷環節強調國有資本主導，在競爭性環節對民營經濟放開。對城市公用事業，要盡快健全特許經營制度，形成合理的價格形成機制，積極引導社會資本參與。要實現經濟的可持續增長，需要60%～70%的投資來自社會資本，只有社會資本的投資成為主要部分，才有可能使投資適應于消費主導的轉型，使投資繼續成為拉動經濟增長的重要基礎。

走向消費主導：關鍵是否在于盡快破題收入分配改革

目前正處在經濟轉型的關鍵時期，社會各方面對收入分配改革寄予很大希望。從總的來看，收入分配改革牽動影響消費主導的經濟社會轉型全局，如果往后拖，對經濟轉型將十分不利。

收入分配改革牽動影響經濟社會轉型全局。未來20年里我國能否保持8%的增長速度，關鍵在于能否實現收入分配改革的新突破。居民收入水平不高，導致社會總需求不足，對消費主導的經濟轉型不利。國家、企業、居民之間的收入分配格局沒有好轉，導致經濟運行中投資與消費失衡的矛盾更加突出。收入分配差距拉大導致社會矛盾和社會風險因素增大。

社會矛盾和社會風險因素很復雜，大部分和收入分配關系、基本公共服務均等化直接相聯系。如果能理順收入分配關系，加快公共服務均等化進程，會在相當程度上緩解社會矛盾，化解社會風險因素。

以民富優先破題收入分配改革?？陀^地說，我國的經濟增長方式存在著某些國富優先的突出特征：GDP增長速度快于城鄉居民收入增長速度?！笆晃濉逼陂g我國GDP年均增長11.2%，城鎮居民人均可支配收入9.7%，農村居民人均純收入8.9%。國家財政收入增長大大高于城鄉居民收入增長速度。2000年～2010年我國財政增長平均在24%左右，比同期城鄉居民收入增長3倍左右。國有資本擴張速度快于GDP增長。2005年～2010年，國有企業資產總額從25.4萬億元增加到52萬億元，年均增長20.5%。

應當承認，國富優先的發展傾向適應了改革開放之初我國處于生存型階段、私人產品嚴重短缺的特定背景，并為我國盡快做大經濟總量起到了歷史性作用；但也要看到，隨著內外發展環境的變化，國富優先發展戰略難以解決不斷擴大的貧富差距，難以實現居民收入同經濟增長保持同步，難以釋放全社會巨大的消費潛力。破題收入分配改革，重在實現由國富優先向民富優先的轉變，使釋放社會總需求成為社會增長的主要支撐力。為此，應當加大國民收入分配結構調整力度，明顯提高勞動報酬在國民收入分配中的比重；加快推進農民工市民化進程，盡快讓農民工成為歷史；加快城鄉基本公共服務均等化進程，切實改善民生。

為此，根本之道是著力擴大中產階層的比重。中產階層是擴大消費的社會主體。中產階層具有穩定的職業和中上水平收入，而且收入穩定。有研究指出，占人口不到25%的中等收入者，其消費約占社會消費總量的50%。有學術機構測算，若以收入等組合標準來測算，我國的中等收入群體約為2.4億人，約占23%。未來10年我國要基本實現消費主導的目標，中產階層比重至少應當在40%左右。推進有利于中產階層發展的結構性改革。我國納稅的主體是需要盡快成長的中等收入群體，需要在結構性減稅上破題；建立健全居民財產權保護制度，使中等收入群體對政策具有穩定的預期和現實的保障；進一步完善就業和創業體系。

以公開透明為重點建立收入分配的基本制度。公開透明是理順收入分配最基本的制度。如果公開透明做好了，從“三公”經費公開開始，很多事情都能尋求較好的解決辦法。

盡快建立居民收入登記制度與完善的納稅申報制度。這是杜絕灰色收入，健全收入分配體系的前提；逐步全面推進官員財產公開。財產公開不是一個技術問題，是一個決心和判斷問題。推進財產公開對我國的收入分配改革、解決腐敗問題是一項重大的基礎性工作，對于理順收入分配關系是一個決定性的措施。以加快“三公”經費公開透明為重點，管好政府的“錢袋子”，對降低行政費用、調節國民收入分配格局意義重大。

政府作用：如何適應走向消費主導的大趨勢推進政府轉型？

2003年SARS危機時，我們提出“從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉型”。今天看，消費主導的轉型與改革最大的挑戰不是經濟社會本身，而是政府轉型。能不能改變增長主義政府傾向，走向公共服務型政府，牽動影響著消費主導的轉型與改革全局，決定著經濟發展方式轉變的未來。

要不要明確以公共服務為中心的政府職能轉變？我國是一個經濟轉型的大國，發展是解決問題的重要基礎，以經濟建設為中心是國家在相當一段時期內的行動綱領。問題在于，在市場經濟體制初步形成以后，經濟建設的主體發生了歷史性變化。政府以公共服務為中心不僅與 “以經濟建設為中心”并不矛盾，相反，政府以公共服務為中心才能更好地實現“以經濟建設為中心”。

第一，企業已成為經濟建設主體。當前民營經濟有了長足發展，我國新增GDP的60%、新增就業崗位的70%都是由民營企業提供的。 政府繼續以經濟建設為中心，容易扭曲投資消費關系，不利于消費主導的經濟轉型。

第二，要保證全社會以經濟建設為中心，政府就必須以公共服務為中心。新階段經濟建設的主體是企業、是社會，政府的主要職能是要創造一個公平競爭的市場環境。這樣，才能為企業、社會以經濟建設為中心提供重要保障。就是說，在社會主義市場經濟體制基本形成、企業成為市場競爭主體的條件下，政府以公共服務為中心是保證企業、社會以經濟建設為中心的基本前提和重要條件。

第三，政府的核心職能應當是提供公共服務和創造環境。在市場經濟微觀基礎已經形成的前提下，政府應該從構建市場經濟微觀主體轉變到通過良好的公共服務創造并維護公平競爭的市場環境。

第四，政府大大強化經濟性公共服務、社會性公共服務、制度性公共服務，經濟的公平可持續發展才有保障。要不要堅持市場主導下發揮政府的有效作用？近年來，有一種值得注意的傾向是，把我國30年經濟增長的奇跡歸因于“政府主導”，把“政府主導”作為“中國模式”的要件，甚至等同于“中國模式”。2012年初，筆者去南非考察，在與南非學術界的朋友討論時，他們很重視借鑒我國經驗。筆者問他們怎么理解？有學者說主要經驗有兩條：政府干預+國有化。聽后，引起我的思考：“政府主導+國有經濟”是反映了“中國模式”，還是曲解了社會主義市場經濟的改革實踐？不管怎么說，如何定位政府在市場經濟中的作用，的確是堅持社會主義市場經濟改革方向的突出問題。事實上，正是市場化改革才形成了我國經濟30年高速增長的體制基礎。從現實來看，把政府主導等同于“中國模式”有可能誤導改革，耽誤改革。

政府主導型增長模式在現階段的缺陷比較突出。投資拉動、出口導向型增長難以為繼，其背后是政府主導型增長模式的問題。政府主導型增長模式所積累的結構性矛盾和問題仍在加劇。其中一個突出問題是，重視解決眼前的緊迫性問題，忽視深層次的中長期問題；重視解決周期性矛盾，忽視結構性矛盾。由此，習慣于用短期工具處理長期問題，導致短期問題長期化、周期性問題結構化。市場化改革遠未完成。未來5到10年，收入分配體制改革、財稅體制改革、資源要素市場化改革和壟斷行業改革等，都處在改革破題的關鍵時期。在這個特定背景下不適當地強調和宣揚“中國模式”，忽視體制機制中的深層次矛盾問題，有可能使我們的判斷出現嚴重失誤。

要不要以公共服務為導向調整中央地方關系？多年來，政府主導的經濟增長模式遲遲難以改變，根源在于中央地方關系以經濟總量為導向，而非以公共服務為導向?？陀^地看，經濟總量導向的中央地方關系在相當一段時期內，在調動地方政府發展經濟的積極性上發揮了重要作用，但在形成全國統一大市場的當前已經弊大于利。面對消費主導經濟轉型的新形勢，實現中央地方關系從以經濟總量為導向向公共服務導向的轉變，成為新階段政府轉型具有全局性意義的一項重大課題。加快中央地方財稅體制改革，建立中央地方公共服務分工體制，對于系統地改變地方政府增長主義傾向，增加公共服務供給，改善居民消費預期，將為推進消費主導的經濟轉型奠定堅實的體制基礎。

要不要承認政府自身利益形成的突出問題？把公共服務作為政府的核心職能，對強化政府公共利益代表角色提出新的要求。政府能不能克服自身利益、既得利益，重返公共利益代表角色，決定著經濟社會轉型與改革的成敗。由于部門利益、行業利益、地方利益的普遍存在并且日趨于強化，有些改革的惰性很大，消費主導經濟轉型在多方面很難真正破題。在這個特定背景下，能不能在深化政務公開改革的同時，盡快實現財政預算公開、官員財產公開，在建設陽光政府和有效監督政府上有新突破，對有效改變利益關系失衡，加快消費主導的轉型與改革十分關鍵。

著眼于我國中長期公平與可持續發展的基本目標，加快推進消費主導的經濟轉型與改革，既是短期政策的著力點，又是中長期發展的戰略重點；既是發展面臨的突出矛盾，又是轉型與改革面臨的重大挑戰。如果我們能夠把握歷史機遇，在國家層面盡快制定消費戰略規劃，盡快確立未來5～10年拉動消費的預期目標，并作為政府工作的重點約束性指標，自覺主動地解決經濟下行深層次、結構性、體制性的矛盾和問題，就有可能實現中長期穩增長的基本目標；就有可能為未來10年、20年的可持續發展打下具有決定意義的基礎。

責 編/凌肖漢

Chinese Economic Transformation at the Crossroad

―Speeding up the Consumption-led Transformation and Reform

Chi Fulin

篇9

【關鍵詞】 行業壟斷； 薪酬管制； 高管貨幣性薪酬； 混合所有制改革

【中圖分類號】 F275 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）01-0094-07

一、研究背景與問題的提出

近年來，隨著我國上市公司高管人員薪酬的披露，上市公司高管薪酬的合理性逐漸引起人們的關注，壟斷行業高管薪酬過高、國有企業高管薪酬激勵不合理、行業間高管薪酬差距過大等成為人們批評的重點。一些國有企業在經濟效益下滑、經營虧損的情況下，高管薪酬水平卻仍遠高于其他企業，明顯和企業業績不相符。從2008年金融危機開始，一些國有企業利潤呈負增長，但根據一項調查顯示，2008年企業高管薪酬增長比率最高的卻是國有企業高管人員，達到16%。在金融危機的背景下，不少國家的政府相關部門要求企業限制高管的薪酬。2009年，美國總統奧巴馬宣布政府要確保納稅人的資金不會被濫用于向華爾街高管發放巨額薪酬，同時還指出接受政府補助的企業的高管人員的薪金不能高于50萬美元。我國也同樣受金融危機影響較大，在經濟緩慢復蘇、企業發展受阻的情況下，一些壟斷行業高管的高達幾百萬的薪酬讓人震驚，迫于社會輿論和公眾質疑的雙重壓力，政府也開始對高管人員進行限薪。2009年初，財政部發文規定國有金融企業負責人最高年薪為280萬元人民幣，2009年4月，財政部再次《關于國有金融機構2008年高管薪酬分配有關問題的通知》，不僅要求國有金融企業高管薪酬不得高于上年90%，業績下降的，在此基礎上再降10%，而且要其他企業照辦；2009年8月，人力資源和社會保障部會同財政部、審計署、國資委等部門聯合下發《關于進一步規范中央企業責人薪酬管理的指導意見》，明確規定了堅持激勵與約束相統一、負責人薪酬增長與職工工資增長相協調等5項基本原則。2014年8月，中央出臺《中央管理企業主要負責人薪酬制度改革方案》和《關于合理確定并嚴格規范中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》，于2015年1月1日起正式實施，首批改革涉及72家央企負責人。2015年上半年完成地方國有企業負責人和中央部門管理企業負責人薪酬制度改革方案的審核工作，下半年著手推進各省國有企業和中央部門管理企業負責人的薪酬改革。盡管對國企高管的薪酬管制在如火如荼地推進，但已經實施的薪酬管制的效果如何呢？

對于高管薪酬影響因素的研究，國外學者起步較早，對高管薪酬的研究也比較多，市場環境和研究方法也相對成熟。國內學者在借鑒國外學者做法的基礎上，對高管薪酬進行了研究，但研究結論分歧較大，尤其在高管薪酬與企業業績、資產規模、公司治理的關系上眾說紛紜。針對國企高管的“限薪令”，一些學者也提出國有企業既然是自負盈虧的企業，就應該按照市場化標準建立薪酬體制，而不是簡單的行政限薪，這樣既不利于激勵，也不利于吸引高級人才。那么，行業壟斷程度是否依然會導致企業高管人員的高薪？對國企高管人員的限薪令是否能夠達到預期的效果？相對于公司治理來說，采用限薪令這種薪酬管制手段是否更有效？本文針對這些問題展開研究，以確定企業的壟斷程度是否依然是高管薪酬的重要影響因素、對國企高管實施的薪酬管制是否取得了預期的效果以及薪酬管制與公司治理在約束高管薪酬方面的相對有效性，并提出進一步的改進對策。

二、文獻綜述

現有高管薪酬影響因素的研究大多集中在薪酬管制、行業壟斷、公司治理水平、公司規模、公司業績等方面。

（一）高管薪酬與薪酬管制

對上市公司高管的薪酬管制是否有效以及效果如何，相關學者的研究并沒有形成一致的結論。張愛萍[1]通過對上市銀行的實證研究表明，對大型國有商業銀行和全國股份制商業銀行的高管薪酬的管制都是有效的，但需要采取不同的薪酬管制措施。張棟和鄭紅媛[2]通過對國有控股上市銀行的實證研究表明，薪酬管制政策對國有銀行高管薪酬結構和發放機制產生了影響，但“限薪”效應不顯著。田妮和張宗益[3]通過理論分析發現，“限薪令”只限制了高管通過正式契約獲得的薪酬，而沒有約束到關系契約薪酬，其作用是有限的。

（二）高管薪酬與行業壟斷

國外學者相關研究發現，高管薪酬差距主要和企業所處的行業壟斷程度有關，Schwartzman[4]研究指出，行業壟斷是造成行業間收入差距擴大的主要或者直接原因，Katz and Summers[5]的研究結論也顯示，美國不同行業之間存在的工資差距，反映出不同的行業，壟斷租金也不同。

我國學者對于高管薪酬與行業關系的研究，始于對行業間工資差異的研究，主要關注行業壟斷是否會導致行業間工資差距過大。蔡[6]通過建立模型發現，國有經濟的壟斷地位是造成行業收入差距的重要因素。金玉國[7]通過面板數據建立的模型發現，行業不同，工資水平與行業壟斷程度的敏感性也會不同，并且所有制導致的壟斷對于行業的收入水平影響較大，這也是存在較大行業收入差距的主要原因。史先誠[8]認為，中國行業之間工資差距自1988年以來逐漸拉大，員工的性別、年齡和教育等人力資本特征對員工收入差距解釋系數只能占到60%，其余部分的差距主要源于壟斷行業的租金分享，壟斷行業的超額利潤主要源于對自然資源的低成本獲得，或者是國家政府政策的特殊優惠。岳希明等[9]的研究發現，壟斷行業和非壟斷行業之間的收入差距至少有一半是不合理的，這種差距主要是由于政府的行政性壟斷導致，而且這一比例還低估了壟斷行業不合理的高收入。楊宜勇等[10]認為，行政壟斷的主要表現形式是不合理的定價機制，這也是體制性原因導致的，當然壟斷行業的高收入還和法制的不健全、政府過多的干預企業、管理者的缺位與越位等有關。陳震和汪靜[11]的研究表明，企業高管可以憑借管理層權力提高薪酬―規模敏感性，降低自身薪酬風險，而作為企業外部治理機制的產品市場競爭對這種權力濫用有顯著的治理效應。

（三）高管薪酬與公司規模

公司規模對高管薪酬的影響基于經理主義，該理論認為，公司規模是決定高管薪酬的首要因素，績效只是補充。公司規模之所以能夠顯著地影響高管薪酬，主要是因為隨著企業規模的擴大，組織管理活動會變得更加復雜，而且企業規模比業績具有較好的穩定性，高管人員屬于風險規避者。即使企業業績惡化，兼并等導致企業規模擴大的因素也能夠推動高管薪酬的增加。Tosi[12]研究發現，公司規模對高管薪酬的影響程度占到將近百分之五十，與此相比，公司業績的影響程度不到百分之五。我國學者相關研究的結論基本和國外學者研究結論一致，即高管薪酬水平和公司規模正相關[13-14]。

（四）高管薪酬與公司業績

根據委托理論，企業的業績是委托人和人探討薪酬時的決定因素，如果人第一次在委托人的公司任職，薪酬的制定可能會根據人的自身條件進行談判，但是下一年度的薪酬往往要根據公司管理人員是否實現了既定的業績目標進行調整。但目前對于高管薪酬和公司業績關系的研究，結論并不一致，有的結論表明兩者正相關，有的結論表明兩者不存在或存在很弱的關系。

Lewellen and Huntsman[15]通過50家公司的樣本分析發現，計利潤在決定管理者薪酬時具有重要的影響；Murphy[16]也發現高管薪酬與公司業績有很大的正向關系。我國部分學者的研究也表明存在這種正相關關系。此外，高管薪酬和企業業績的關系受企業所處行業競爭程度的影響，具體表現為壟斷性行業中高管薪酬和企業業績的相關性遠不如中小型非壟斷行業的公司。

但不少學者的研究卻發現，高管薪酬和企業業績之間不存在相關性，或者影響很小。Taussings and Baker[17]發現公司業績對管理人員的薪酬影響很小，薪酬對于業績也起不到應有的作用。國內不少學者也得出了類似的結論，李增泉通過深滬上市公司的數據對高管薪酬和企業業績之間的關系進行檢驗，發現它們之間不具有相關性，此外，李良智和夏靚[18]，詹浩勇和馮金麗[19]也得出了類似的結論。有的學者對公司業績的指標采取不同的標準，對兩者之間的關系進行深層次的研究，也沒有檢驗出企業業績和薪酬之間的關系，從而認為我國企業的薪酬制度沒能起到較好的激勵作用。

（五）高管薪酬與公司治理

所有權和經營權分離導致所有者和經營者內在的利益不一致，公司需要實施有效的公司治理來予以應對，從而公司治理水平會對公司高管的薪酬產生非常重要的影響，比如公司董事會規模、公司董事會的結構和所有權結構等。

關于董事會的規模，僅從董事會的監督能力來看，通常會認為董事會的監督能力會隨著董事會成員的增加而增強，但隨著董事會規模的擴大，高管薪酬反而會增加，主要是因為公司董事會成員過多會產生“搭便車”行為，減弱了董事會的治理效果。林浚清和黃祖輝[20]的研究也發現，董事會規模和高管薪酬呈正相關的關系。

關于董事會結構，通常涉及到總經理和董事長兩職合一情況、內外部董事比例等方面。當董事長總經理兩職合一時，董事長的薪酬往往會變得更高；兩職合一能夠使公司高管具有更大的控制權，更會選擇對自己有利的激勵措施。郭淑娟和惠寧[21]通過對壟斷行業企業高管薪酬制度的實證研究表明，管理層權力會引致高管人員對壟斷租金薪酬的追逐，壟斷行業企業高管權力越大，其通過盈余操縱業績獲取績效薪酬的金額越高，越傾向于通過盈余管理、增加業績權重和規模權重來謀求權力薪酬的增長。李四海和江新峰等[22]的研究表明，兩職分離相比于兩職合一，會顯著降低高管的薪酬水平，同時也會降低其薪酬業績敏感性。外部董事的比例和高管薪酬正相關，外部董事能夠使公司使用激勵薪酬，而且能夠更好地使高管薪酬與業績相關，提高高管薪酬的合理性；而內部董事的比例越高，則會對高管人員的監督造成負面影響，引發高管控制董事會。國內學者的研究認為，我國獨立董事制度還不是很成熟，獨立董事與高管薪酬沒有顯著的關系[23]。薪酬委員會主要負責建議和決定高管人員的薪酬，薪酬委員會中內外部董事的比例會對高管薪酬產生影響，但我國上市公司薪酬委員會與高管薪酬沒有顯著的關系。

關于所有權結構，管理者權利理論認為企業的股權結構會對高管人員的行為產生影響，股權集中度越高，越能限制高管的自利行為。高管薪酬會隨著第一大股東的持股比例的上升而減少[24-26]，企業的國有股持股比例與高管薪酬存在負相關的關系[27]。高琪[28]通過對農業上市公司的實證研究表明，公司業績與上市公司高管薪酬之間存在明顯的正相關，而股權制衡度高則會相應降低上市公司高管的薪酬。

綜合上述國內外既有研究成果來看，行業壟斷、公司規模和績效以及高管持股比例、監事會規模等公司治理因素對高管薪酬的影響并沒有形成完全一致的結論，而且隨著我國市場經濟體制的發展和現代企業制度的不斷完善，這些因素對高管薪酬是否依然存在同樣的影響以及薪酬管制能否在與這些因素的共同作用中發揮預期的效果，都值得關注和進一步研究。

三、研究假設、變量選擇與模型

本部分通過理論分析，提出假設，選擇變量，構建檢驗模型。

（一）研究假設

綜合委托理論的基本分析和既有研究結果，公司高管薪酬的影響因素可以分為行業壟斷因素、薪酬管制因素、規模與績效因素、公司治理因素以及地域因素5類。

1.行業壟斷

行業壟斷是直接造成行業間收入差距的主要或者直接原因，壟斷行業可以依靠對資源、市場的占有和控制，采取非市場化的手段較為輕松地獲取超額利潤。與競爭性行業相比，壟斷性行業職工的收入遠遠高于非壟斷性行業，且壟斷行業與非壟斷行業之間收入差距有不斷拉大的趨勢。盡管隨著我國經濟體制改革的推進和深化，市場化程度越來越高，但從我國的實際情況來看，壟斷行業上市公司高管的薪酬仍然遠遠高于非壟斷行業上市公司高管的薪酬。壟斷行業公司高管薪酬較高，是公司壟斷行為最終的表現形式，既是因為壟斷行業本身的特殊優勢，也是因為企業內部工資管理制度和收入分配的不規范。為了檢驗行業壟斷對公司高管薪酬的影響，提出假設1。

假設1：行業壟斷會提高公司高管的貨幣性薪酬。

2.薪酬管制

上市公司高管的薪酬往往會受到相關法律法規的約束，一般涉及到薪酬水平、薪酬結構等方面。此外，在特定的社會環境和背景下，政府和監管部門為了平息民憤也會臨時制定和一些對公司高管薪酬有影響的規則和要求。比如，20世紀80年代，美國《國內稅收法》規定管理者薪酬超過100萬美元的部分在計算所得稅時不能按照費用對待，這一規定導致企業高管的薪酬結構發生了較大的變化。在我國，高管薪酬也受到國家相關政策和法律法規的影響。1992年，勞動部和國務院經貿辦下發了《關于改進完善全民所有制企業經營者收入分配辦法的意見》；2006年，證監會頒布《上市公司股權激勵管理辦法（試行）》；2009年，財政部了央企高管人員的“限薪令”，這些都是對高管薪酬水平和結構進行調整的政府措施。本文主要關注的就是央企高管的“限薪令”是否發揮了預期的效果，是否顯著降低了央企高管人員的貨幣性薪酬。為了檢驗薪酬管制對公司高管薪酬的影響，提出假設2。

假設2：薪酬管制會降低公司高管的薪酬。

（二）其他影響因素

1.公司規模與績效

公司規模越大，M織和管理的難度或強度就越大，管理層需要付出的努力就越多，從而需要向其支付的報酬就越多；從另一方面來看，如果是國有企業，公司規模越大，往往級別就越高，高管的薪酬也就越高。所以，預期公司規模越大，高管薪酬越高。

盡管很多學者對公司績效對高管薪酬的影響存在不一致的結論，但從我國上市公司的實際情況來看，無論是國有企業，還是民營企業，大多數公司已經將公司績效指標納入公司高管薪酬的考核體系，只有公司績效好，高管才能獲得較高的薪酬。所以，預期公司績效越好，高管薪酬越高。

2.公司治理

公司治理方面涉及到高管持股比例、股權集中度、董事長總經理兩職合一、董事會規模、獨董比例和監事會規模6個因素。

根據委托理論，高管持股比例越高，就越能促進高管與股東內在利益的一致性，高管就越會注重長期利益而降低當期的貨幣性薪酬，可見，高管持股比例可以約束高管的當期貨幣性薪酬。因此，預期高管持股比例越高，高管薪酬越低。

根據委托理論，股權越集中，股東監督管理層的成本則相對越低，監督動機就越強；反之，股權越分散，監督成本相對越高，搭便車的動機越強，監督動機越弱。所以，預期股權集中度越高，高管薪酬越低。

根據委托理論和公司治理理論，董事長和總經理兩職分設可以更好地確保董事會的獨立性。如果總經理兼任董事長，則董事會實際上被內部人支配與掌控了，其無法處理好監督與被監督的關系，董事會的監督作用也就降低了。董事長與總經理兩職分設可以確保董事長和董事會履行監督職責，從而制約高管獲得不合理薪酬，而兩職合一則使高管獲得了更大的控制權，更方便獲得高薪，所以，預期董事長總經理兩職合一，會提高高管薪酬。

董事會成員越多，從監督能力來說會變強，但從委托關系和結構來說會變得更加復雜，越容易產生“搭便車”的問題，公司治理效果反而會變差，所以，預期董事會規模越大，高管薪酬越高。

從獨立董事制度的本質來看，獨立董事作為股東尤其是中小股東的代表獨立對公司高管行使監督職責；從職能定位來看可以有效遏制高管的不合理薪酬，獨立董事的比例越高，這種監督的獨立性就越強，所以，預期獨董比例越高，高管薪酬越低。

既有審計委員會，又有監事會是我國公司治理的特色，從其職能定位來看也主要是監督作用。監事會規模越大，其監督的獨立性和效果越好，從而能夠有效遏制高管的不合理薪酬，所以，預期監事會規模越大，高管薪酬越低。

3.地域

我國東部地區經濟發展水平較高，居民收入和生活水平普遍較高，而中西部地區經濟發展較緩，居民收入和生活水平普遍低于東部，地處東部地區的公司通常會比地處中西部的公司向公司高管支付更高的薪酬，所以，預期東部公司的高管會比中西部公司的高管獲得更高的薪酬。

（三）變量選擇

1.上市公司高管貨幣性薪酬（AC）

目前我國上市公司的高管薪酬主要是以貨幣性薪酬為主，根據本文所選樣本統計，在1 657家上市公司中，對高管進行股權激勵的上市公司數為648家，不及樣本總量的一半，可見，雖然目前股權激勵的公司數逐年增加，但是高管“零持股”現象還是比較嚴重，貨幣性薪酬為主要薪酬形式。此外，上市公司披露的薪酬信息也局限于年報中披露的薪酬總額，因此本文研究的高管薪酬主要是上市公司年度報告中披露的高管的貨幣性薪酬，不包括各種隱性消費、在職消費和持有的公司股票市值。為了剔除高管人數差異對薪酬的影響，并使研究與以往具有可比性，本文參照我國學者經常采用的方法，以上市公司年報中披露的“金額最高的前三名高級管理人員的薪酬總額”作為反映我國上市公司高管貨幣性薪酬的指標，并對其取自然對數作為本文研究的因變量。

2.行業壟斷（MONO）

以往的研究大多采用國有單位比重、國有資產比重、國有單位投資比重等指標作為行業壟斷的變量，但這些指標反映的更多是所有權結構，而不是市場競爭或壟斷程度。本文綜合考慮市場集中度和赫芬達爾―赫希曼指數兩個指標來判定一個行業是否屬于壟斷行業，最終確定采掘業、石油、化學、塑膠、塑料、電力、煤氣及水的生產和供應業、建筑業、金融、保險業、金融、保險業、鐵路運輸業、民航及海洋運輸業等為壟斷行業，其他為非壟斷行業。如果上市公司所處行業為壟斷行業，MONO取1，否則取0。

3.薪酬管制（CENTRAL）

本文研究的薪酬管制主要是針對中央所屬企業高管人員制定和實施的限薪政策，對于非央企高管人員并沒有類似的限薪政策。也就是說，如果是央企，則會受到薪酬管制；如果不是央企，則不會受到薪酬管制，所以，如果上市公司為中央所屬企業，CENTRAL取1，否則取0。

4.控制變量

其他影響高管薪酬的因素選擇的衡量指標及理由如表1所示。

（四）回歸模型

四、樣本數據及實證檢驗結果

（一）樣本數據

鑒于行政手段的薪酬管制政策實施的滯后性，研究樣本選擇了2011年度和2012年度滬、深A股上市公司的數據。首先采用2012年度滬、深上市的數據進行回歸分析，在2012年度滬、深兩市披露年報的A股上市公司基礎上，剔除了ST、數據缺失的公司后得到1 657個樣本，其中159家公司為中央所屬企業。為了驗證結果的穩健性，采用2011年度滬、深A股上市公司的數據進行同樣的回歸分析。本文所用數據來源于CSMAR數據庫和上市公司年報，用SPSS 20.0進行分析。

（二）描述性統計

從表2可以看出，高管薪酬變量最小值為10.19萬元，最大值為3 100萬元，標準差為198.83萬元，這說明我國上市公司高管人員之間薪酬差異較大。資產規模取對數后最小值為19，最大值為30.5，樣本公司的規模分布較廣。凈資產收益率最小值為-0.417，最大值為0.675，均值為0.055，標準差為0.556，樣本公司的績效差異較大。高管持股比例最大值為0.819，最小值為0，均值為0.08，說明我國上市公司高管持股比例普遍偏低，而且差異較大。董事會規模最大值為18，最小值為4，均值為9.1。監事會規模最大值為7，最小值為5，均值為3.85。獨董比例的最大值為0.71，最小值為0.22，均值為0.37，標準差為0.056，說明目前上市公司獨立董事的比例大部分是滿足公司治理的基本要求。

（三）回歸結果（見表3）。

1.行業壟斷

行業壟斷變量回歸系數為正，統計上顯著，公司所在行業如果是壟斷行業，則會獲得顯著高于非壟斷行業公司高管的貨幣性薪酬，假設1得到驗證，這說明行業壟斷依然還是影響上市公司高管貨幣性薪酬的重要因素。

2.薪酬管制

薪酬管制變量回歸系數為負，統計上顯著，受到管制的公司高管的貨幣性薪酬顯著低于沒有受到管制的公司高管的貨幣性薪酬，假設2得到驗證，這說明“限薪令”這樣的薪酬管制政策發揮了預期的效果，高管薪酬受到相應的約束，而且，從相對效果來看，薪酬管制比監事會規模等公司治理因素在約束高管薪酬方面更有效。

3.規模與績效

公司規模變量回歸系數為正，統計上顯著，公司規模越大，公司高管薪酬越高，與預期一致，也與以往研究結論基本一致。公司績效變量回歸系數為正，統計上顯著，這說明公司績效越好，公司高管薪酬越高，與預期一致，但與以往部分國內學者的研究結論相反。

綜合來看，公司規模越大，績效越好，高管的貨幣性薪酬越高，同時，公司高管需要付出的努力就越多，這表明我國上市公司高管的貨幣性薪酬體現出了“多勞多得”的激勵效果。公司績效對高管薪酬的影響與以往部分國內學者的研究結論相反從另一個方面說明，經過多年的市場化改革，我國的上市公司在確定高管薪酬時，也越來越多地參考企業績效，高管薪酬與企業績效的相關性越來越強。

4.公司治理因素

高管持股比例回歸系數為負，但統計上不顯著，高管持股比例高可能有助于約束高管的短期貨幣性薪酬，但由于目前我國上市公司高管持股比例普遍偏低或不持股，е虜荒芊⒒佑τ械淖饔謾9扇集中度變量回歸結果為負，統計上顯著，股權集中度越高，對高管的監督越有效，高管的薪酬就越受到約束，與預期一致。兩職合一變量回歸系數為正，統計上顯著，這說明董事長總經理兩職合一下的高管薪酬會顯著高于兩職分設下的高管薪酬，與預期一致。董事會規模變量回歸系數為正，統計上顯著，這說明董事會規模越大，高管的薪酬越高，與預期一致，這說明公司董事會成員存在普遍的“搭便車”現象，并沒有有效地履行自己的職責。獨董比例回歸系數為負，但統計上不顯著，雖然獨立董事制度在理論上可以對公司高管發揮監督作用，但鑒于目前上市公司董事會中獨立董事的比例大多都是符合最低要求，且獨立董事的獨立性不夠，所以，并沒有發揮有效的監督作用。監事會規模回歸系數為負，統計上顯著，這說明監事會規模越大，越有利于約束高管的貨幣性薪酬，與預期一致。

綜合來看，體現我國公司治理特色的監事會制度發揮了顯著的作用，股權集中度、兩職合一、董事會規模等因素的影響與以往的研究基本一致，高管持股比例、獨董比例的影響卻不顯著，這說明我國上市公司的公司治理還存在明顯的不足，公司治理水平還有待提高，在約束高管不合理薪酬方面效果有限，相對有效性不如薪酬管制。

同時可以看到，薪酬管制與監事會規模雖然都能顯著約束高管薪酬，但監事會規?；貧w系數的絕對值要比行業壟斷回歸系數的絕對值小得多，這說明薪酬管制的約束效果相對更好。

5.地域

地域回歸系數為正，統計上顯著，這說明東部公司高管的薪酬顯著高于中西部公司高管的薪酬，與預期一致，這說明我國上市公司高管薪酬還存在著明顯的地域差異。

為檢驗上述回歸結果的穩健性，采用滬、深A股上市公司2011年度相關數據進行同樣的回歸分析，回歸結果與上述結果一致。

五、研究結論與建議

行業壟斷依然是影響上市公司高管貨幣性薪酬的重要因素，現行的薪酬管制政策對高管的貨幣性薪酬起到了顯著的約束作用。從公司治理的角度來看，監事會規模可以顯著約束高管的貨幣性薪酬，但高管持股比例、獨董比例卻沒有對高管貨幣性薪酬起到顯著的約束作用，兩職合一以及董事會規模等因素會顯著提高高管的貨幣性薪酬，而且，從相對效果來看，“限薪令”等薪酬管制政策對高管貨幣性薪酬的約束效果明顯好于公司治理因素。公司績效與高管薪酬顯著正相關?；谏鲜鲅芯拷Y果，提出以下政策建議。

（一）推動混合所有制改革，逐步打破行業壟斷，促進市場公平競爭

從研究結果來看，行業壟斷依然是影響公司高管貨幣性薪酬的重要因素，壟斷行業公司高管的薪酬明顯高于非壟斷行業高管的薪酬。壟斷行業高管的天價薪酬是行業壟斷行為的必然結果之一，壟斷本身帶來的高額利潤以及壟斷行業不規范的激勵機制和內部薪金的不公平是造成壟斷行業公司高管薪酬不合理的主要原因。

政府應當進一步推動深化市場經濟體制改革，推動各行業市場化進程，降低壟斷行業的市場準入門檻，對壟斷行業引入競爭機制，推動混合所有制經濟的發展，逐步打破行業壟斷，促進市場公平競爭，從根本上遏制壟斷行業壟斷權力和壟斷利潤的產生，從而徹底解決壟斷行業高管薪酬不合理的問題。

（二）完善對公司高管的薪酬管制，加強信息披露

從研究結果來看，對央企高管實施的薪酬管制達到了預期的效果，發揮了顯著的約束薪酬的作用，而且，相對于其他公司治理措施，薪酬管制的效果更好、更有效。市場化進程是漫長的，既無法在短期內消除壟斷，更無法全部消除壟斷，這就注定行業壟斷在一定時期內必然會繼續存在，因此，為了確保壟斷行業高管薪酬的合理性，必須對壟斷行業公司高管的薪酬實施行政手段的管制，不但必要，而且有效，應當繼續實施并加以完善。

完善公司高管薪酬的管制，一方面是完善管制的手段和內容，讓公司高管更多地考慮公司績效和長遠戰略發展，避免短期行為；另一方面是加強上市公司高管薪酬信息的披露，實現社會監督，從而降低監督成本，提高監督效率。

（三）實施股權激勵，完善高管薪酬制度

盡管高管薪酬與公司規模和績效有一定的相關性，體現出了一定的激勵作用，但目前工資、獎金是高管薪酬的主要組成部分，高管薪酬體系主要以短期激勵為主，長期激勵欠缺，在短期內對高管人員起到激勵作用，但長期來看無法避免經營者的短期化行為。為了避免經營行為的短期化，應當改革上市公司高管薪酬制度，推動管理層持股和股權激勵，實行貨幣性薪酬和權益性薪酬相結合、短期利益和長期利益相結合的綜合薪酬體系，把企業的長期發展與高管人員的自身利益相結合，使所有者和經營者的目標趨于一致，從而既確保高管薪酬的合理性，又確保企業的長遠健康發展。

（四）引導上市公司進一步加強和完善公司治理

從研究結果來看，一些關鍵的、通常行之有效的公司治理措施和制度沒有得到實施或沒有得到有效實施，比如，董事長和總經理在不少企業還是兩職合一、董事的“搭便車”現象、獨立董事沒有發揮應有的作用等，所以，應當引導上市公司進一步加強和完善公司治理。

加強和完善公司治理，要明確董事的職責，建立健全董事考核機制，有效控制董事職責履行中的“搭便車”問題，確保公司董事有效履行職責，發揮監督作用；董事長和總經理兩職要分設，明確董事長和總經理的職責和權限，提高董事會的獨立性和監督能力，改進監督效果；要進一步完善獨立董事制度，提高獨立董事的比例和獨立性，增強其監督能力，促進其監督職責的有效履行；要進一步推動公司建立健全監事會制度，確保監事會的正常運行，促進監事會監督作用的正常發揮。

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