突發性災害處置的法規構建

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本文作者：王長貴工作單位：淮南師范學院政法系

一、引言

突發性自然災害事件自古有之，人類社會形成之初就面臨著各種自然災害的威脅。隨著人類社會生活在廣度和深度上不斷拓展，自然災害所帶來的影響也越來越大。我國是世界上自然災害頻繁的國家之一，自然災害很大程度上制約了我國經濟社會的發展。進入新世紀以來，我國不斷發生的重大自然災害給我國的現代化建設帶來了嚴峻的挑戰，提高應對自然災害的能力顯得尤為迫切。在提高自然災害應對能力方面，自然災害應急法制建設是必不可少的環節，也是建設社會主義法治社會與和諧社會的客觀要求。本文以安徽省為例，就安徽省應對突發自然災害的法律制度的建構進行探討。

二、安徽突發性自然災害現狀

作為我國中部的安徽省，是我國從亞熱帶氣候向暖溫帶氣候的過渡氣候區，境內地形地貌特殊，氣候條件復雜，各類自然災害時常發生，是自然災害易發區域。如表1顯示，從2004年至2008年這五年來，安徽省平均每年各類自然災害帶來的損失在115億元左右，其中以洪澇、干旱、臺風、冰雪凍災、地質災害、林火、森林病蟲害為主。地震災害也時有發生，如2011年1月19日安徽安慶遭受4.8級地震，經濟損失折合人民幣有3624.5萬元[1]。

三、安徽突發性自然災害應對法制建設及其存在的問

（一）安徽突發性自然災害應對法制建設現狀

安徽省應對自然災害的立法主要有：2007年制定通過的《安徽省氣象災害防御條例》，對從事氣象災害的監測、預報、預防和減災等活動進行規范；2006年6月通過的《安徽省人民代表大會常務委員會關于修改〈安徽省防震減災條例〉的決定》；2004年10月的《淮南市防御雷電災害條例》；2003年12月的《安徽省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》；2003年11月通過的《安徽省抗旱條例》；2002年4月通過的《安徽省人民代表大會常務委員會關于修改〈安徽省防震減災條例〉的決定》；1999年8月通過的《安徽省實施<中華人民共和國防洪法>辦法》；1998年6月通過的《安徽省氣象管理條例》；2000年12月通過的《安徽省防震減災條例（修正）》；《安徽省防范和應對自然災害引發生產安全事故應急預案》；安徽省人民代表大會常務委員會關于修改《安徽省實施〈中華人民共和國防洪法〉辦法》的決定，以及《安徽省農業重大自然災害突發事件應急預案簡本》等等。這些立法活動對維護安徽的社會穩定、預防自然災害的侵害以及保護人民生命財產安全方面發揮了重大作用。但是我們也要看到在現實實踐當中，這些法制建設仍然存在這樣和那樣的問題，需要予以改進，更好地發揮其應有的作用。

（二）安徽突發性自然災害應對法制建設中存在的問題

在安徽省制定的應對自然災害的地方性法規中，主要存在以下問題：1.法律規定不詳細，過于概括化，條文空洞化，可操作性不強，實際執行中難以規范。如安徽防洪方面的法規規定:防洪費用按照政府投入同受益者合理承擔相結合的原則籌集,各級人民政府應當保證實施防洪規劃和年度計劃所需資金，提高防洪投入的總體水平。該規定對于誰是受益者不明確，如何合理承擔、承擔的標準不明確。雖然要求各級人民政府保證所需資金，但沒有規定如何保證以及違反該規定的責任，實際操作起來問題重重，難以發揮應有的規范作用。2.條文規定責任不清，難以落實到位。如《安徽省氣象災害防御條例》第二十條規定：縣級以上人民政府應當組織有關部門和單位建立氣象災害監測信息共享機制，建設監測信息共享數據庫。氣象主管機構負責氣象災害監測信息共享數據庫的管理工作。氣象主管機構應當及時向有關部門和單位提供氣象災害監測、預報、預警信息；有關部門和單位應當按照各自職責提供與氣象災害有關的大氣、水文、環境、生態等監測信息，并相互及時通報預報、預警信息。條文雖然規定了有關部門和單位的職責，但主體不明確，職責也不清，對于違反職責怎么問責，沒有規定，在實際執行中難以得到落實，條文容易成為擺設。3.對預防自然災害的科學研究及設備研發的支持立法缺乏。綜觀安徽省的應對自然災害的立法，其內容基本上承襲國家有關立法條文的內容，對于預防自然災害的科學研究工作以及有關應對自然災害的設備研發制造方面沒有提供法律支持，無疑令人感到遺憾。無論是汶川地震，還是2008年的雪災，都反映了在救災過程中專業設備的重要性。在抗擊雪災的過程中，由于專業鏟雪車和吹雪車的缺乏，使救災工作受到極大的阻礙，難以及時疏通道路，導致災情加重。在汶川地震后也由于缺乏專業救援設備，許多救援人員在救援過程中只能用手去刨開瓦礫搜救人員，導致災后第一時間救援效果受挫，在黃金的72小時內無法救出更多的受困人員。這些血的教訓需要吸取，告訴我們要積極對此進行科學的探索，研發出更多的有關災害的救援設備，提高抗災和救災能力。因此，除了政府倡導科學研發以外，更應該從制度上為此提供保障，促進科研人員從事該方面的研發工作。4.重救助輕預防。對于自然災害的立法，目前的通病都是在災害發生后如何救援抗災，譬如救援物資的籌集、運輸和分配，資金的劃撥、使用、監管，災區信息的暢通、災后重建等等。表現最突出的就是從中央到地方各省的應急預案基本上都是千篇一律，而且都是著重于災后的工作。安徽省的自然災害立法同樣如此，需要加以改進。對于自然災害的預防方面，雖然意識到其重要性，但在實際的應對法制建設中卻比較滯后。比如對于如何預防自然災害的發生，具體的預防工作及其相應制度缺乏。而這些應該是省級防災救災工作的重點，不能照抄照搬中央的應急制度內容，應該細化和具體化。正因為卻這些方面的制度，使得我們在救災防災工作方面表現為重救助、輕預防。5.重視政府作用，忽視民眾力量。安徽省的自然災害方面的法律規章從內容上看，重視政府的主導作用，強調政府在自然災害方面的組織和領導。在應對自然災害的法制建設中，政府是主導的力量，但也要發揮群眾的智慧，要走群眾路線，讓廣大民眾參與到制度建設中來，獻言獻策，群策群力，這樣才能制定出符合實際的各項防災救災工作制度。在防災救災工作中，政府雖然是主導力量，發揮著指揮棒的作用，群眾則更是在防災救災工作的一線，其重要性不言自明。因此，需要我們的政府在工作中重視民眾的力量，發動群眾做好應急救災工作。但是目前的應對自然災害的法制中，強調了政府的工作和作用，卻在一定程度上忽視了民眾的力量和作用，這一點需要加以改進。6.立法較零散，沒有統一的災害應對基本法律制度。安徽省在自然災害的應對立法方面，基本上主要圍繞國家頒布的有關自然災害的基本法律而進行。因為我國目前在自然災害應對立法方面是“一事一法”，沒有系統性，缺少一部應對自然災害的基本法，也就造成安徽省立法同樣零散，沒有統一性的立法，缺少應對自然災害的基本對策制度。7.缺乏針對不同類型自然災害的應對預案，在應急方面雷同化，缺乏針對性。目前，我國制定有突發事件應急預案，全國各地各部門都相應地建立了相似的突發事件應急預案，其內容大同小異。地方政府在制定自然災害的應急預案時，應該結合當地具體情況，制定預案細則。國家層面的應急預案概括性強，很抽象化，操作性差，主要起指導作用。作為地方的應急預案不能依樣畫葫蘆，同樣抽象化和缺乏操作性就失去其意義。地方的應急預案應在國家應急預案的指導下落實到可操作性上，要具體細化，便于實施。但從目前情況來看，安徽省的突發事件應急預案同樣存在這樣的問題，導致預案的可操作性和針對性較差，難以充分發揮其應對災害和突發事件的重大作用。

四、各國突發性自然災害應對立法制度帶來的啟示

在自然災害面前，各國為了減輕災害的危害和損失，都通過立法來確立防災減災的應對制度。本文以美國、德國和日本為例予以簡要介紹。

（一）美國的救災制度

美國也是世界上自然災害頻發的國家，遭受的自然災害的種類十分廣泛。為了有效地對自然災害進行管理和控制，美國通過立法和頒布政策建立了一套完備的防災減災和抗災的應對制度。美國聯邦政府針對災害的防治、救助頒布了完善的法律，包括洪水災害立法、災害救濟法、地震法、海岸帶管理法等重要立法。同時，美國各州分別制定了各具特色的地方性法規，作為地方政府救災行動的依據。聯邦政府、州政府相互協作、相互依賴，在災害防治中發揮著重要的作用[2]。1979年，卡特總統設立了聯邦緊急事務管理局作為統籌全國防災、減災的主要機構[3]。美國還建立科學的地震保險制度，通過立法，有的以政府補貼形式、有的以私人融資與私營保險的方式參與自然災害的保險，這種保險制度極大地減輕了聯邦政府的災后救濟壓力。

（二）德國的救災制度

德國在自然災害應對法制建設方面有兩大特色值得借鑒：一是通過強制保險來分擔巨災損失。德國制定了《國家洪水保險法》，由德國聯邦洪水保險管理署和私營保險公司共同參與管理洪水保險。德國將洪水區劃分為行洪區和非行洪區。法律規定，在行洪區內不準修建任何建筑，在非行洪區內修建建筑物前必須購買洪水保險[4]。二是規定參加搶險救援的志愿者可在一定條件下替代法定的兵役義務，并規定志愿者所在的單位不得以任何理由和借口阻擾志愿者參與救援活動，對志愿者的救援活動提供法律保障[5]。

（三）日本的救災制度

日本在救災方面是以法律為依托的，1961年建立《災害對策基本法》，依據該法，日本從中央到地方制定有關防災應急方面的法律約53部，已基本形成一整套完善的法律法規制度體系。日本的中央和地方各級政府部門都建立有各自的危機管理體系，其根據危機類型的不同啟動各自不同的危機管理機制。著重于災害信息快速傳遞建設，使信息暢通，災情透明，便于開展有針對性的救災工作。日本政府在應對災害方面建立全民皆“兵”防災救災防范體系，政府鼓勵各地區或社區組織和居民自主自發成立防災救災市民團體,如消防團、婦女少年或兒童防火俱樂部等，在災害發生時做到自救、互救。這些方面的工作都有相應的立法予以保障和實施[6]。根據以上國家的立法實踐，可以看出各國在應對自然災害方面都十分重視法律的作用，建立了系統的自然災害應對法律制度。在應對自然災害的立法方面重視自然災害的預防，都建立了災害的保險立法，同時十分重視地方政府與中央政府的相互協作，積極發動各級社會力量參與搶險救災活動并給予立法保障。這些有益的經驗啟發值得我們吸收利用。

六、安徽突發性自然災害應對法律制度的構建對策

應對突發性自然災害的法律制度建設，需要結合國內外有益的經驗和制度。在制度構建中要突出強調“預防為主，應急為輔”的方針，大力建設具有前瞻性的應對突發性自然災害的法律制度。針對安徽省的具體情況，筆者認為應從以下幾點進行應對自然災害的法制建設：第一，應重視立法的系統性，構建完善的應急法制體系。安徽省在制定本省的自然災害應急法制方面，筆者認為可在中央立法的指導下，加強本省在自然災害的應對法制建設方面的系統性，充分發揮法制的作用。完善的自然災害應急制度應涵蓋自然災害的各個方面，通過系統的立法構建完善的自然災害應急體系。譬如在自然災害的預防方面，自然災害的科學研究、信息收集、預防網絡建設、人員配備和培訓、災害預測與防備、災害的預防設備研發生產等，這些都要通過立法加以規范。在減災方面要重視救災減災資金的籌集、使用和分配立法，災害保險立法，抗災設備研發生產調撥使用立法，災后恢復立法等等。在自然災害應對立法方面首先要制定一部基本法律制度。作為省級政府可以立法通過《自然災害預防與救助條例》，就自然災害的預防、科研，救災物資生產與籌集和分配、災害救援資金的籌集、使用、分配與監管，災害保險、信息收集、人員培訓，救援人員基本權利義務、災后恢復等事項進行基本規定。其次就具體自然災害類型進行分別立法，各法與自然災害應對基本法保持銜接一致?；痉芍贫戎攸c著眼于災害的預防、科研、資金和保險及救災需要注意的共同問題方面，各個單行自然災害類立法既要重視預防，也強調救災和災后恢復，并就本類型的災害特點制定特定的法律規范予以調整。在災后恢復救濟方面，2002年8月5日的《民政部和財政部關于規范特大自然災害救濟補助費分配管理的通知》中規定：“救災應急資金應在10日內下達到縣級，縣級應在5日內落實到災民手中；新災救濟資金和春荒、冬令災民生活救濟資金應在30日內下達到縣級，縣級要在15日內落實到災民手中?！边@些規定內容可以吸收到災后恢復救濟立法規定中。在救援資金的使用、分配與監管方面，政府應當全面落實“以人為本”理念，確保重大突發性災害受災群眾的基本生活。要按照公開、民主和便民的原則，做好重大突發性災害救災資金的發放管理工作，同時建立和落實使用公示制度，接受群眾和社會的監督。政府的自然災害救援管理部門應自覺接受社會各界的監督，認真做好救助工作，最大限度地降低自然災害帶來的損失和對社會經濟造成的負面影響[7]。第二，通過立法提高省內民眾的防災減災意識，加強自然災害應急知識培訓。作為地方政府，安徽各級政府部門要充分發揮當地新聞媒體的宣傳作用，省政府可在立法中規定“防災宣傳日”，同時建立自然災害救助應急知識培訓制度，提高群眾自救互救能力，提高自然災害應急的效率。要提高防災減災的能力，民眾的防災減災意識不可忽視，只有普遍提高了廣大群眾的防災減災意識，才能使群眾自覺投入防災減災工作，充分發揮出人民群眾的力量做好防災減災工作。通過立法使各級媒介機構加強防災減災的宣傳工作，如編寫自然災害應對方法的知識讀本，免費發放給廣大民眾等。政府機構要經常通過不同形式開展防災減災活動或演習，發動群眾參與，提高政府機構與人民群眾應對突發性自然災害的能力。2008年5月12日汶川特大地震給我國帶來巨大災難，可以將5月12日規定為“防災宣傳日”，5月規定為防災宣傳月等。一方面通過宣傳警醒世人，另一方面借此普及民眾的防災意識。此外，在立法中要詳細規范災害預防知識的宣傳和教育，從制度上提高民眾的災害預防能力。第三，立法加強抗災科技研發和經費投入。地方政府部門要鼓勵抗災設備研發，切實提高防災抗災和減災的能力。隨著安徽省近幾年的經濟高速發展、財政收入的增加，可立法對研發抗災救災的科研部門或生產抗災救災設備的企業進行財政撥款或補貼，激勵科研部門和企業重視此類設備的研發和生產，在立法中要對此類科研和生產企業發展提供法律支持與保障。第四，構建完善的信息系統，立法規范信息的采集與。信息系統的建設對防災減災工作十分重要，要吸收國外防災抗災經驗，建立移動電話預警系統、氣象系統、地震系統、洪水控制系統、電子公告系統、災害預警電視廣播系統，使信息系統暢通，避免信息的閉塞帶來抗災減災的混亂和不必要的資源浪費，確保災區社會穩定。在信息的建設管理上，首先，政府應當在第一時間向社會災情信息，并根據災情發展情況做好后續信息工作。其次，信息要堅持實事求是、及時準確的原則，科學地評估突發性自然災害事件的危害等級，這是政府對社會、公眾負責任的體現。第五，建立健全保險制度，提高應對突發性自然災害的保障力量。根據表1可知，安徽省是一個易發洪澇與干旱災害的省區，作為農業大省，要確保將自然災害對農業的損害降到最低影響，一方面要加強預防措施；另一方面在自然災害發生后，要使廣大受災群眾所遭受的損失能夠得到彌補，這需要建立和健全各項保險制度。筆者認為可以借鑒美國、德國的災害保險制度，如建立洪水和干旱保險，對于淮河沿岸的一些行洪地區要進行強制保險，提高這些地區風險保障能力。在保險制度設計上可參照美國的做法，采取政府補貼和私人融資保險相結合的制度，降低廣大人民群眾的保險成本。此外還可建立農業保險制度，由政府統一為農民參保，采取財政補貼與參保金統籌方式，建立農業保險基金，切實提高農業的抗自然災害的保障能力。第六，加強自然災害應急法律制度的可操作性建設。作為省一級的地方行政區域，在制定應對突發性自然災害法律方面應注意其具體內容上的可操作性問題，需要結合本省實際情況，在國家立法的指導下作出具體細致的立法規定。中央立法主要是從宏觀上對突發性自然災害的應對進行指導，其條目概括性強，地方政府立法的重點不是指導，而是具體的應用和操作，只有這樣才能切實發揮法制的作用?？傊?，要發揮自然災害應對的法制力量和作用，就必須將自然災害應對工作納入法治軌道，完善其法律制度。惟有如此，才能使自然災害的應對走上法治化、科學化，發揮出法制對人民群眾生命與財產的保障作用。