立法觀念的更正與創新

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本文作者：余學旺

繼續解放思想，推動改革創新，客觀上對珠海的立法工作提出了更高的要求：珠海立法工作必須站在新的高度，以解放思想、與時俱進的氣魄重新審視和定位，要更新立法觀念、拓展立法空間、創新立法體制和機制，從而為珠海又好又快發展提供有力的法制保障。

珠海市立法實踐之回顧

1996年3月，八屆全國人大四次會議分別授權珠海市人大及其常委會、珠海市人民政府，根據具體情況和實際需要制定地方性法規和政府規章，從而揭開了珠海市立法的序幕。2000年7月1日起施行的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）又賦予了我市較大市立法權，進一步擴大和豐富了我市的立法權限。經過十多年的立法實踐，珠海市的立法工作取得了巨大的成就，截至2007年12月31日，制定并頒布實施了45部地方性法規和58部政府規章，有力地推動了珠海經濟社會的發展。但是，筆者認為珠海市立法工作仍舊存在若干問題急需解決：其一，重較大市立法權輕特區立法權。珠海作為經濟特區，根據全國人大的授權和《立法法》的規定，珠海分別享有特區立法權和較大市立法權。然而，一方面由于全國人大始終未對特區立法權的變通權界限作出清晰、明確的規定，從而導致了立法主體無法準確把握特區立法權的確切范圍。另一方面《立法法》對特區立法變通權的范圍同樣避而不談，這就使得特區的立法主體在行使特區立法權時，缺少可操作的具體規則，珠海因而在立法實踐中傾斜性地選擇較大市立法權，停留在對法律、行政法規和省級地方性法規的重申和細化，浪費了寶貴的立法資源。截至2007年12月31日，珠海市嚴格意義上采用特區立法權并冠以“珠海經濟特區”的地方立法，僅僅有《珠海經濟特區市容和環境衛生管理條例》、《珠海經濟特區審計監督條例》及《珠海經濟特區道路交通安全管理條例》三部。其二，重管理輕服務、重義務輕權利、重經濟輕民生。受長期計劃經濟、權力本位、義務本位及經濟掛帥等思想的影響，尤其是地方立法由部門起草的機制的天然缺陷，導致了立法出現了“治民”的不良傾向，為減輕部門管理責任，過重對公民、法人和其他組織苛以義務，有些部門甚至以立法之名謀爭權之實。這些都導致了反映社會主義市場經濟客觀規律、人權及民主政治的法律原則和規范難以法制化，既不利于科學發展，也不利于民生和諧。其三，立法體制和機制創新不足，立法手段和方式趨于保守。隨著我市經濟社會取得了巨大成就，立法體制和機制的創新步伐逐漸放緩，立法手段和方式也日漸趨于保守：立法立項、起草機制、審查論證、立法后評估機制等都有待以世界的眼光進行完善。

繼續解放思想，爭當立法排頭兵

在當前的形勢下，我們要以制度建設推動思想解放，以解放思想促進制度建設，為珠海經濟社會的又好又快發展提供制度抓手。筆者認為應當著力于以下四個方面的工作：其一，解放思想、更新立法觀念。解放思想是更新立法觀念的前提和基礎，筆者認為應當把握三個方面：一是堅持立法為公、執政為民的立法思想；二是克服自滿思想、增強憂患意識；三是以權利本位為主導，堅持以人為本，實現管理型立法向服務型立法轉變，以及義務型立法向權利型立法轉變。其二，用好、用足我市的雙重立法權。我市人大及其常委會、政府法制部門應當倍加珍惜和用好我市來之不易的雙重地方立法權，兩種立法權限都不能偏廢，積極研究特區立法權之變通權的界限和范圍，大膽探索。同時，與我市所具有的較大市立法權銜接。其三，開拓立法視野，豐富立法內容。鑒于全球化的不斷深入，筆者認為立法不僅要立足本市和國內，而且應當積極主動地學陸法系、英美法系的立法技術、立法概念，包括交通、環保、資源、水利、城建、人口、衛生等有關公共事務規范的立法內容，進行科學的移植。同時在借鑒、移植其他國家立法計劃時，應注意優選性、超前性、兼容性和本土化。其四，創新立法體制和機制，完善立法手段和方式。體現在以下五方面：一是堅持公開立法，民主立法。堅持走群眾路線，推進政府立法民主化、科學化進程，不斷提高制度建設質量。學習兄弟城市建立立法咨詢員、立法助理制度，完善公開立法工作機制，努力擴大公眾參與立法的范圍，借助珠海高校的專家學者，發揮人才聚集優勢。積極探索立法中聽取和采納意見情況反饋制度。二是拓寬立法項目的來源渠道和起草渠道，科學制定政府立法計劃。結合市政府工作實際編制好政府立法計劃，是提高政府立法質量的前提。在以后立法計劃編制工作中，把握好以下幾個原則：第一，立法宗旨不符合黨和國家現行方針、政策，不符合社會主義市場經濟發展和政府職能轉變要求的不列；第二，大量照抄照搬上位法條文，無創新性、突破性實質內容的不列；第三，對立法所要規范的內容未作深入調查研究，立法時機尚不成熟的不列；第四，所要規范的內容可以通過加強執法工作解決的不列；第五，未列入政府立法計劃，無法定事由臨時要求立法的項目，不予增列。三是建立并強化立法責任機制。對納入年度立法計劃的立法項目，起草部門應扎實做好調查研究等基礎性工作，避免立法盲目性。列入政府立法計劃的立法項目，應當同時列入部門的年度工作考核目標。對政府立法中的重要程序，部門分管領導應當參加，對涉及的重大問題，部門主要領導應當參加協調。四是建立并完善立法培訓、指導機制，提高起草部門立法草案起草的能力和水平。五是進一步完善立法評估制度，堅持“立、改、廢”并重，積極探索立法成本和效益分析工作。