立法體制的嬗變與改革

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本文作者：劉鶴挺工作單位：中共陜西省委黨校,

立法權是國家權力的最重要表現形式,其設置是否科學,行使程序是否公正以及運行是否和諧順利,都直接關系到國家政治的穩定與社會經濟的發展。特別是在中國這樣一個歷來實行成文立法的國度里,科學合理地劃分國家各機關的立法權限,健全立法程序,完善對立法的監督,加強立法的科學化、規范化,提高立法質量,維護國家法制的統一,都將顯得尤為重要。新中國成立后的50多年間,中國立法體制外向層面上體現在立法權限的劃分與立法主體的設置上,內向層面則表現在不同時期國家立法功能的配置和法律體系結構的規制。前者主要表現在中央與地方的立法權限的設置模式,后者則更深一層體現了對立法事項和法律體系建設的分工和限制。任何國家立法體制的形成都與本國政體形式不無關聯,也受到本國政治、經濟、文化、法制傳統等深層次因素的影響。在這當中,一定立法理論的指導、立法制度保障和立法技術的規范,都會對一國立法體制的形成和完善起著相關的作用。50多年中國立法的歷程表明,在中國這樣一個缺少法治傳統的國家里,這些諸多因素的影響在不同的歷史階段,對中國立法體制運行的影響力,顯得尤為突出。為了從宏觀上把握與分析中國立法體制的歷程,筆者以為,可以將其劃分為三個發展階段,這三個階段中又分別以一定的立法體制的修繕作補充來實現國家立法的功能。第一階段:1949年至1954年的憲法頒布;第二階段:1954年至1979年;第三階段:1979年至今。

一、1949年至1954年是立法權的相對分權體制時期

新中國人民政權的建立,為新中國人民立法工作帶來了曙光。然而,新中國的法制建設是在廢除舊法制的基礎上艱難邁步的,百廢待興的局面,尤其是建國初期政體的不完善(中央和地方普選制尚未形成),要使立法體制在短期內確定其相應模式,是有一定困難的。早在建國前夕,1949年9月召開的第一屆政治協商會議上就確定了新中國的第一個人民政權的代表機關,通過了《共同綱領》。其綱領第12條明確規定:“中華人民共和國的國家政權屬于人民,人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府?！薄皣易罡哒鄼C關為全國人民代表大會,全國人民代表大會閉會期間,中央人民政府為行使國家政權的最高機關?！盵1]《共同綱領》中關于中央人民政府委員會行使的職權有:制定并解釋國家的法律、頒布法令,并監督其執行;規定國家施政方針,廢除或修改政務院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令,處理戰爭與和平問題,批準或廢除或修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協定等。同屆會議上通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第四條還規定:中央人民政府委員會對外代表中華人民共和國,對內領導國家政權。由此可見,1949年10月1日至1954年9月20日期間,中央人民政府委員會是國家最高權力機關。在這樣的政體形式下,當時的立法體制深深烙上了歷史的痕跡。建國后,在1954年第一屆全國人民代表大會召開前的一段時期里,共和國的立法體制基本上是中央與地方相對分權的體制。這在當時的歷史條件下不僅是可行的,也是必須的,它與我們黨在戰爭年代尚未取得全國政權的條件下,為政權建設習慣采用的施政方式有直接關系。早在1931年,在江西瑞金召開的中華蘇維埃第一次全國代表大會上通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中已有規定:中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵會議(蘇維埃)大會,在大會閉會期間,全國蘇維埃臨時中央執行委員會為最高政權機關,在中央執行委員會下組織人民委員會處理日常政務,一切法令和決議案。1949年2月,中共中央的《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區司法原則的指示》一文中指出,司法機關辦事原則應該是:有綱領、法律、命令、條例、決議之規定者,從綱領、法律、命令、條例、決議之規定;無綱領、法律、命令、條例、決議之規定者,從新民主主義政策。第一屆中國人民政治協商會議全體會議通過的《共同綱領》和《中央人民政府組織法》,作為建國初期兩項重要的憲法性文件,基本上奠定了建國初期共和國立法體制的雛形。但其中卻存在不完善的地方,在實踐中也造成了一定的消極影響,從而也從一定程度上違背了立法活動的規律性。在中央,政協全體會議立法活動除只在1949年9月召開的第一屆全體會議上通過了《共同綱領》和幾個法律外便告結束。政務院作為國家政務的最高執行機關,《共同綱領》和《中央人民政府組織法》沒有規定政務院享有立法權,但為了貫徹執行《共同綱領》和國家法律法令和執行中央人民政府的施政方針,政務院卻行使著頒布決議和命令,廢除或修改各委、部、會、院、署、行和各級政府與國家法律、法令和政務院的決議、命令相抵觸的決議和命令,以及向中央人民委員會提出議案的職權。在這期間,事實上政務院制定和頒布的規范性文件被當作法,并且還批準了許多地方性的法令、條例和法規。在地方,也普遍存在地方立法的事實。在一般地方,根據1949年12月政務院通過的《大行政區人民政府組織通則》,大行政區、省、市、縣的政府有權擬定與地方政務有關的暫行法令和條例,報政務院批準或備案。例如,各省有權擬定與省政府有關的暫行法令條例,報告主管大行政區人民政府轉政務院批準或備案,并可廢除或修改所轄人民代表會議和人民政府與上級人民政府決議、命令相抵觸的決議和命令。在民族自治地方,根據1952年政務院125次政務會議通過的《民族區域自治實施綱要》第23條規定:各民族自治區自治機關在中央政府和上級政府法令所規定的范圍內,依其自治權限,得制定本自治區單行法規,呈報上兩級人民政府核準。其說明從基層的民族自治鄉以上,各級民族自治機關都有權制定單行法規。建國初期形成的共和國相對分權的立法體制的狀況,不難判斷它帶有深刻的歷史原因,但它對鞏固新生的人民政權,發展經濟,曾經起到過十分重要的作用,奠定了新中國法制建設的初步基礎。然而,從立法學的角度講,還不能說是一個成熟的立法體制,因為它明顯地帶有過渡時期的特點,同時,它在當時也還未形成自己成熟的立法觀念和立法制度。假如僅靠政策性的治國手段,在國家立法權的運作上就不可能找到法律的穩定性和連續性,以致在1954年使共和國立法體制發生了從分權朝集權體制跳躍性的變化。

二、1954年至1979年是立法權的相對集權體制時期

1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開和第一部憲法的通過,標志著全國人民代表大會作為新中國的立法載體被載入史冊。在立法體制方面,《憲法》第22條規定:全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。第27條規定:全國人大有權修改憲法,制定法律。全國人大常委會有權解釋法律,制定法令,撤銷國務院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令,改變或者撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關的不適當的決議。從這些規定中可以看出,當時我國的立法體制是一種相對集權的立法體制。這雖然在當時是為了適應經濟建設,需要加強中央的集中統一領導,但是實行過分集權原則,不可避免地會帶來權力過分集中的嚴重弊端。后來,由于客觀形勢的發展,隨著社會主義改造和建設的需要,急需制定各種法律,為—97—了加強中央立法工作,1955年7月,第一屆全國人大第二次會議通過了《關于授權常務委員會制定單行法規的決議》,并授權全國人大常委會依據憲法的精神,根據實際需要適時地制定部分性質的法律的權力,即單行法規。同時,憲法只規定國務院有權向全國人大及其常委會提出議案,沒有其立法權,但規定國務院有權根據憲法和法律規定行使行政措施,決議和命令。這在當時國家立法形式尚無明確規定的情況下,國務院作為全國最高行政機關的行政措施決議,在實際上起著國家法規的作用。按照1954年《憲法》第49條的規定:國務院的職權只有根據憲法、法律和法令,規定行政措施,決議和命令,并且審查這些決議和命令的實施情況。這說明國務院及其所屬部委并不享有國家立法權或行政法規的立法權,但在這一階段,國務院及其所屬部委依然在規范性文件,這些規范性文件無論在理論上或在法律上都不屬于法的范圍,這種活動也不能稱之為立法活動。然而,在實踐中,這些規范性文件被當作國家的法律規范,不僅被《中華人民共和國法規匯編》收錄其中,而且被當作這一階段的立法資料來研究。第一次全國人民代表大會還通過《關于中華人民共和國現行法律、法令繼續有效的決議》,規定自從1949年10月1日中華人民共和國建國以來,由中央人民政府制定批準的現行法律、法令,除了同憲法相抵觸以外,一律繼續有效。實際上賦予了中央人民政府委員會頒布的法令具有立法性質的規范性文件的效力。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規的擬定權,實際上從立法上表明一般地方立法權不存在。在1954年的《憲法》第70條中,規定了民族自治地方的區、州、縣的自治機關有權制定自治條例、單行條例,但當時民族自治地方同一般地方一樣,僅有人大而沒有常設的機關,不可能完全有效地行使自治條例和單行條例的擬定權。在這期間,特別值得注意的是,1957年至“”結束,在長達20年的時間里,中央和地方的立法幾乎廢止,全國人大作為享有國家立法權的唯一機關,除了通過了《1958年至1967年全國農業發展綱要》和1975年《憲法》外,再沒有制定一個法律。根據有關資料統計,享有法令制定權和單行法規制定權的也僅有10個全國人大常委會自行通過的條例、辦法。另外,還有為數不多的全國人大常委會作出的決議、決定的批復。而地方立法權的運行,除民族自治地方外,其他地方機關均無立法權,由于“”的興起,民族自治地方的立法實際上也被擱置一邊。在這種狀態下,無法可依的局面是顯而易見的。

三、1979年至今,是中央統一領導和一定程度分權、多級并存、多類結合的立法體制時期

1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的頒布,規定了省級人大及其常委會享有地方性法規制定權,揭開了中國立法體制改革的序幕。該法第6條規定:省、自治區、直轄市的人民代表大會根據本行政區域的具體情況和實際需要,在不同國家的憲法、法律、政策、法令、政令相抵觸的前提下,可以制定和頒布地方性法規,并報全國人大常委會和國務院備案。在該法第27條中同樣規定了省、自治區、直轄市的人大常委會有權制定地方性法規,從法律上明確規定了省級地方權力機關有權制定地方性法規,這是中國立法體制上的重大突破。在1982年的《憲法》第58條中,還確定了全國人大及其常委會共同行使國家立法權,第89條第一款規定了國務院行使行政法規制定權,并確定了國家立法權、行政法規制定權、地方性法規制定權、自治條例和單行條例制定權的劃分、歸屬及其相互關系。根據1982年憲法的規定,全國人大及其常委會,都是行使國家立法權的機關,都可以制定法律。全國人大常委會有權制定和修改應當由全國人大制定的法律以外的其他法律,在全國人大閉會期間,有權對全國人大制定的基本法律進行部分補充和修改,但不得與該法律的基本原則相抵觸。這是我國立法體制的一項重要改革,它對完備立法,加強民主法制建設,依法治國,促進生產力的發展,具有重大意義。憲法還規定了國務院享有行政法規的制定權,可以依法行使授權立法權,即由全國人大及其常委會根據需要,授權國務院對某項經過批準頒布的法規進行部分修改、補充,可以制定有關條例,并以草案形式試行。這些暫行條例和規定,經過實踐檢驗后,一旦條件成熟時,即可由全國人大和全國人大常委會制定為法律。必須注意的是,國務院依法行使行政法規制定權,這為加強國家行政立法,完備政府法制,開拓了廣闊的前景。根據在中央領導下適當擴大地方權力的原則,1982年和1986年兩次修改《地方組織法》,把地方性法規制定權逐步擴大到省級政府所在地的市和經國務院批準的較大市的人大及其常委會,它們在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下,可以制定和適用于本地區的地方性法規,并報全國人大常委會和國務院備案。省、自治區人民政府所在的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會,也可以制定地方性法規,經省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行,并由省、自治區的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府,可以根據法律、行政法規和地方性法規,制定地方政府規章。根據憲法、組織法和民族區域自治法的規定,民族自治地方的自治條例和單行條例有權根據當地政治、經濟、文化的特點,制定自治條例和單行條例。自治區人民代表大會制定的自治條例,報全國人大常務委員會批準后生效;自治州、縣人大制定自治條例和單行條例,報自治區人民代表大會常務委員會批準后生效。1997年和1999年香港、澳門相繼回歸祖國,按《特別行政區基本法》的規定,特別行政區的有關機關在不同《特別行政區基本法》相抵觸的前提下,享有獨立的立法權,可以根據特別行政區基本法的規定和法定程序制定、修改和廢除法律。特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案,備案不影響該法律的生效。即除有關國防、外交和其他按照基本法的有關規定不屬于特別行政區自治范圍的法律之外,特別行政區立法機關可以制定任何其他有權制定的法律,包括民法、刑法、訴訟法、商法等。只要特別行政區立法機關制定的法律符合基本法中關于中央管理的事務和中央與特別行政區關系的條款,符合法定程序,就可以在特別行政區生效。否則,全國人大常委會在征詢特別行政區基本法委員會后,可將有關法律收回。兩個特別行政區的立法權又使現行中國立法體制增添了新的內容?，F今的中國立法權限劃分體制包括國家立法權、行政法規立法權、地方性法規立法權、自治條例和單行條例的立法權、授權立法權、特別行政區立法權等,從而構成了一個統一、完整、協調、實用的現行國家立法體制。2000年《立法法》的頒布,更具有里程碑的作用,一個由中央統一領導和一定程度分權的、多級并存、多類結合的立法權限劃分體制已經形成。總而言之,從新中國建國50多年的立法經驗和教訓,至2000年3月第九屆全國人大第三次會議專門針對立法問題而頒布的《立法法》的出臺,對新中國的立法體制可以說是作為一個階段上的總結。在新中國立法體制的發展進程中,走過一段從相對分權到相對集權,再到分權的歷史進程,這不是簡單的分權和集權,而是帶有深厚的歷史原因和制度的創新,在不同時期又各具特點,尤其是1982年第二次中央與地方的分權體制,不僅昭示著國家立法權運行的多樣性與復雜性,而且還顯示了新中國立法活動在新的起點上確立了較為成熟和固定的立法體制,這對中國法制建設最終走上良性發展的道路無疑是一件幸事。