戶籍管理制度演變動力分析

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一、理論分析出發點

（一）經濟基礎決定上層建筑

根據馬克思主義哲學，建立在一定經濟基礎上的社會意識形態及政治法律制度和設施的總和稱之為上層建筑。而在階級社會中，政治法律制度及設施簡稱為政治上層建筑。戶籍管理制度從其社會屬性上來說，歸根結底是我國目前政治上層建筑的一部分。從功能上來說，戶籍管理制度最本質的功能只是承載人口統計及登記功能，而我國城鄉二元性的戶籍管理制度，是我國生產力發展水平不高這一大背景下、帶有不同時期政策導向等時代印記的歷史沿革下的現實產物。

（二）矛盾是推動事物發展的動力

進入21世紀，戶籍管理制度改革的呼聲日漸高漲。改革需要的出現，根本原因在于生產力發展到現階段，我國經濟發展水平總體上躍升到一個新臺階，但在區域經濟發展不平衡、社會收入差距持續拉大等現狀下，現行戶籍管理制度與生產力發展之間的矛盾表現為生產力進一步發展所要求的勞動力自由流動與現行戶籍管理制度催生下的一系列農民工的安置、子女入學、社會保障社會福利不平等問題之間的矛盾。

二、理論分析模型

根據上述觀點，我國不同時期的戶籍管理制度對應其承擔的管理功能。建國至今的戶籍管理制度一直是國家進行社會管理的重要行政手段，對應國家特定階段的經濟基礎及相應的政府政策導向，而不僅僅是人口登記管理的工具及手段。在此理論分析基礎上，建立如下模型，對建國64年（1949~2013年）來不同階段進行劃分，分析不同階段、不同社會經濟形態下戶籍管理制度的變革情況。

（一）建立理論分析模型

本文主要分析生產力發展水平及社會主要矛盾對戶籍管理制度演變的內在動力作用。同時，由于戶籍管理制度的變革很難作為變量進行明確定義，因此以戶籍管理制度在不同歷史階段的管理功能作為因變量對戶籍管理制度的變革加以分析，選取產業結構、經濟發展水平、社會主要矛盾作為自變量建立理論分析模型。自1956年年底社會主義制度正式建立以來，我國社會的主要矛盾始終是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，因此自變量社會主要矛盾這一項以特定歷史時期下與戶籍管理制度相關的社會主要矛盾的具體表現形式作為衡量加以分析。理論分析模型如下Ft=f（ISt，EDt，SCt）①其中，Ft為戶籍管理制度在特定歷史階段的管理功能；ISt為特定歷史階段的產業結構特點；EDt為特定歷史階段的經濟發展狀況；SCt為特定歷史階段下與戶籍管理制度對應的社會主要矛盾的表現形式；t為時間變量。

（二）以時間序列劃分不同階段進行分析

根據理論分析模型①，以時間序列將建國以來的戶籍制度變革分為五個時期。1.t={1949，1952}這是新生政權鞏固期。在產業結構(ISt)方面，此時期我國以第一產業為主，工商業所占的比重是極低的。在經濟發展狀況(EDt)方面，經過八年抗戰及三年內戰，國家經濟百廢待舉。同時，國家在這一時期建立了對我國戶籍管理制度有深遠影響的糧食統購統銷制度。在社會主要矛盾(SCt)方面，此時社會主要矛盾仍是人民大眾和帝國主義、封建主義、國民黨殘余勢力的矛盾。這一時期是新舊社會的過渡期，因而社會新秩序重建中表現出的社會形態特征相對寬松。相對應的，政府也選擇了較為寬松的戶籍管理制度。從具體政策來看，1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》這部臨時憲法規定“自由遷徙”為公民自由權，1951年《城市戶口管理暫行條例》的目的之一是“保障人民居住、遷徙的自由”。與此同時，政府開始對城市人口進行登記和管理，作為之后戶籍二元體制的準備工作并逐步限制企業招收農村工人。所以，在這一時期，戶籍管理制度的作用(Ft)主要是為社會主義經濟改造、建設及社會管理體制的重建及穩定做準備。2.t={1953，1965}這個時期是我國社會和經濟的快速發展時期，主要的特點是在農業占比巨大的我國優先發展重工業。在產業結構(ISt)方面，1953年我黨提出過渡時期總路線和總任務，開始農業、手工業及資本主義工商業進行社會主義改造，基本完成我國的重工業建設及布局，大大提高了工業在國民經濟中的占比。在經濟發展狀況(EDt)方面，該時期我國優先發展重工業，國家采取計劃手段管制商品價格，造成了農產品與工業產品價格之間的剪刀差，將農業利潤向工業進行轉移。同時，糧食統購統銷制度使得城市居民得以低價購買糧食，進而保持較低的城鎮勞動力成本。在社會主要矛盾(SCt)方面，這個時期國家一系列工業發展戰略造成資本及人口從農村向城市的流動，具體表現為越來越多的農民希望進入工人隊伍，吃“供銷糧”。在這些社會矛盾的背景下，為了維持社會穩定，此時期戶籍制度主要的管理功能(Ft)是“嚴加限制城鄉之間、集鎮與城市之間人口遷移”。具體政策表現是1958年的《中華人民共和國戶口管理條例》正式形成了我國城鄉二元性的戶籍管理制度，《市政糧食定量供應暫行辦法》對二元戶籍管理制度做了經濟注腳，此外還有諸如《嚴格制止農村人口向城市流動》、《關于減少城鎮人口和壓縮城鎮糧銷量的九條辦法》、《關于處理戶口轉移問題的通知》及《關于戶口遷移政策的規定(草案)》等法律法規，通過各項規定對城鄉間人口流動進行嚴格限制。

“”時期，也是建國以來經濟社會發展全面停滯的十年。在產業結構(ISt)方面，一方面城市的二、三產業幾乎處于全面停擺狀態；另一方面，中蘇兩國關系緊張，相當部分蘇聯援建項目陷入停滯狀態。在經濟發展狀況(EDt)方面，國民經濟處于全面癱瘓狀態。在社會主要矛盾(SCt)方面，城市中的工礦企業無法創造更多的就業崗位，造成每年新增就業人口的大量失業。為緩解這一矛盾，國家開展“知識青年上山下鄉運動”，希望利用低效率的農業來解決城市中日益增多的失業人口。所以，戶籍管理制度在這個特定的歷史階段，其主要管理功能(Ft)表現為：推動更多城市人口，尤其是新增就業人口遷往農村；對農村人口向城市遷移進行嚴格限制，完全否定公民自由居住和遷移的權利。具體政策表現為1975年《憲法(修正案)》，利用憲法從法律層面完全否定公民“居住和遷徙的自由”。4.t={1977，1991}這一時期改革開放使我國經濟社會都發生了巨大的變化。在產業結構(ISt)方面，我國實行的農村土地承包經營權改革，極大地釋放了農業生產力。同時，我國東部沿海地區的工業逐步開始成長起來。在經濟發展狀況(EDt）方面，國民經濟全面復蘇，農業生產力的解放極大地帶動了國民經濟的增長。在社會主要矛盾(SCt)方面，改革開放極大地緩和了生產力與生產關系之間的矛盾，破除了生產關系中阻礙生產力發展的很多障礙。表現在社會生活中，除“下鄉知青”大規模地返城之外，其他普通農村居民相比之前不再想要盲目進城。與此同時，國家“農轉非”政策出臺，逐步有計劃進行“農轉居”的人口管理。所以，這一時期戶籍管理制度的主要功能(Ft)是實行彈性化的人口管控，從而配合經濟體制改革，具體政策如1977年出臺的《關于處理戶口遷移的規定》。5.t={1992，今}這是改革開放的深入和快速發展期。在產業結構(ISt)方面，我國的優勢產業逐步呈現出向東部沿海及向大城市聚集的趨勢，其中勞動密集型的加工業成為了拉動我國經濟快速增長的“三駕馬車”之一。在經濟發展狀況(EDt)方面，經濟總量相對改革開放前有質和量的飛躍、但區域經濟發展不平衡、社會收入差距持續拉大。在社會主要矛盾(SCt)方面，東部與中西部地區的區域發展不平越來越明顯，吸引了中西部大量的農村剩余勞動力到東部就業。同時，東部沿海地區勞動力密集型的出口加工業也對勞動力有巨大需求。在此情況下，戶籍的人口管控功能逐步失效，但戶籍所附帶的在諸如公共服務、社會保障方面的城鄉差距則表現得更為突出。所以，這個時期戶籍制度的管理功能(Ft)更多是以不同的福利待遇對人群進行了劃分，如一線城市以戶籍為基礎的“限車令、限房令”等。

三、政策建議

（一）實現均衡區域資源配置

目前，我國的區域經濟發展不平衡，東中西部各省的經濟發展狀況存在巨大的差距，不同城市之間的福利待遇和社會保障水平有著巨大的差異。只要東中西地區及不同城市之間存在著資源配置、公共福利等的巨大差異，人口就仍然會不斷從中小城市、中西部地區向東部大城市流動。在這種背景下，中小城市需要為東部沿海尤其是一線大城市分流人口，從而消解大城市的戶籍改革壓力。要達到這一目的，關鍵在于要在區域及不同城市之間均衡資源配置，縮小戶口背后如教育、醫療、就業、社會保障、住房等方面的福利差距。戶籍管理制度的改革需要中央政府的強勢介入。中央政府應該對中小城市的發展給予足夠的政策支持；推動城鄉之間勞動力市場的一體化進程，盡快統籌全國的社會保障體系，加快實現全國范圍內資源的公平分配和配置；戶籍改革需要在全國不同層級城市同時推動。

（二）依據權利與義務對等原則

我國生產力的進一步發展需要勞動力可以更為自由地流動，而城市戶籍改革中所面臨的一大問題就是流動人口戶籍準入制度的建立和完善。我國目前生產力發展水平不足，社會產品仍然沒有極大豐富，城市總體的承受能力仍相對不足。在這種情況下，應根據權利與義務對等原則，建立流動人口獲得市民待遇的合理途徑，保障流動人口權利，建立更完善更合理的戶籍管理制度，以實現我國經濟社會的長期的可持續的發展。

作者：朱珂工作單位：上海大學社會科學學院