少數民族旅游業集群治理

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少數民族地區往往位于偏遠山區，經濟發展一般也比較落后；正因為沒有經歷工業化和城市化，少數民族地區優美的自然風景和獨特的人文環境才非常慶幸地得以保留，為少數民族地區經濟的進一步發展提供了豐富的旅游資源。因此，發展旅游經濟是少數民族地區擺脫貧困落后狀況的一個非常重要的途徑。進而如何發展旅游經濟也就成為各少數民族地區不得不面對和必須解決的問題。在有關旅游業發展的研究中，部分學者將產業集群理論引入旅游發展框架，提出要實現旅游業的集群化發展模式；然而，現階段有關旅游產業集群發展的研究還不夠多且不夠深入，主要集中在旅游產業集群的重要性、緊迫性和可行性分析等方面；對于如何有效地實施旅游產業集群、政府在產業集群中的作用等方面研究較少，有關少數民族地區旅游產業集群治理的研究更是沒有。本文主要從產業集群治理角度研究如何促進我國旅游產業，特別是少數民族地區旅游產業的發展。

一、旅游產業集群治理的理論框架

圍繞特定旅游項目的企業通過橫向業務、技術經濟合作，在逐步走向長期化、制度化的過程中形成了特定時空條件下的旅游產業集群。集群化是產業在橫向空間上呈現聚集形態的組織形式，作為一種為創造競爭優勢而形成的產業空間組織形式，產業集群具有群體競爭的優勢和集聚發展的規模效益，能夠產生強大的溢出效應。而研究旅游產業集群的治理對策，對優化旅游業的資源配置，提高旅游企業產業集群的協同效用、競爭力經營效益，鞏固和發展旅游企業戰略聯盟，具有一定的現實指導意義。

（一）產業集群治理的概念

產業集群治理曾經引起學者們廣泛關注，專門研究產業集群從20世紀90年代末開始，關于產業集群治理的概念和內涵目前還沒有一個被學界廣泛認可的、明確的界定。大多數學者主要從兩種視角來闡釋產業集群治理，一種視角是在公司治理理論的基礎上界定產業集群治理的概念，Rittera等（2003）從管理學控制角度明確集群治理的范疇為集群中組織的交易、協調、計劃、組織、人事和控制，認為集群治理是一個自上而下的過程。另一種視角是在協調論的基礎上將集群治理看作是一些要素的協調活動。Langen（2004）認為集群治理是集群內各種協調機制的混合體及其相互關系。[1]國內學者也對產業集群治理作了較為全面的概括，認為產業集群治理是一種集體活動，集群內成員都參與進來，通過治理規避集群發展風險，促進集群快速增長，最終目的是令集群保持可持續的競爭優勢?；谶@些已有的研究，本文將產業集群治理的概念總結為：在對產業集群的發展過程進行理解和評價的基礎上，針對集群成長中路徑依賴的演化和外部環境的沖擊，推動產業集群更新升級的所有集群成員參與的集體行動，其核心是要維持集群的持續競爭優勢，促使集群不斷發展。

（二）產業集群治理的動力機制

集群治理要以產業集群的發展規律為基礎，弄清楚在產業集群發展過程中哪些因素推動產業集群治理，即集群治理的動力機制問題。產業集群治理的動力主要有兩種，一種是內部需要動力，一種是外部環境動力。從內部來看，一方面集群治理可以防止在集群動態發展過程中的變化、防范市場和政府失靈，提高集群競爭力而進行治理。另一方面，集群發展到一定的階段，因為“路徑依賴”或者某些其他原因與所處環境不能很好適應而出現成長停滯甚至衰退時，集群就會凸顯出許多問題，需要通過集群治理來挽救集群。從外部來看，政府行為和競爭環境會影響集群將生產要素轉化為競爭優勢的能力，從而形成產業集群的外部動力機制。一方面，政府制定的產業集群政策能對產業集群的“市場失靈”方面進行彌補，而政府投資參與產業集群發展項目可以幫助產業突破發展瓶頸，推動集群的更新和升級。另一方面，參與外部競爭并保持一定的開放度，將有助于集群降低因過于封閉而帶來的風險，避免陷入集群發展的陷阱之中；而創建影響力強的集群品牌是獲取競爭優勢的關鍵?？梢?，集群治理的動力既來自集群內部的危機，也來自集群外部的壓力，從而使集群治理成為集群發展的一種需要。

（三）旅游產業集群的治理機制

產業集群治理機制是集群治理的核心，涉及集群的組織、規章制度、激勵和約束、決策、利益分配、對外關系等的所有法律、機構、制度和文化的安排（Langen，2004）。在產業集群中存在著不同類型、不同層次的利益主體，利益主體間有著特有的相互作用關系，因而產業集群同時具有利益相關者共同體屬性和內部市場屬性。應在共同體與內部市場的有機統一的基礎上協調各利益主體的經濟活動，治理機制表現為信任機制與價格機制的融合，合作與競爭機制的統一。不同主體在集群網絡中所處地位不同，其對治理制度安排的作用亦不相同。從治理結構來看，旅游產業集群治理結構有兩個層次：內部治理和外部治理，主要包括旅游產業集群治理的總體目標、政策框架和法規體系、管理體制、經營機制和員工與當地社區居民的參與機制五個方面?，F階段，由于缺乏科學的旅游產業集群治理，我國少數民族地區旅游產業集群發展緩慢。這些不足表現在：管理組織機構政企不分、事企不分；旅游集群管理體制不順，部分集群地區存在“多頭管理”的狀況；所有權、管理權、經營權三權混淆，旅游資源不能在市場上自由流通；部分集群區域雖實行企業化運作，但管理經營機制相當落后，觀念比較落后，服務質量比較差，還存在資源破壞和環境污染等一系列問題。因此，我國有必要創立符合市場經濟要求，且利于少數民族地區旅游產業集群長遠發展的治理模式和治理措施。

二、湘西自治州旅游產業集群的發展狀況

近些年來，湘西自治州委、州政府堅持立足本地實際，明確提出了大力發展旅游產業，打造湘西少數民族區域旅游的發展戰略，先后出臺了一系列促進旅游發展的政策性文件。2000年之后，相繼頒布了《湘西州旅游管理條例》、《關于加快旅游產業發展的決定》、《關于加強旅游行業管理的若干規定》、《打造“神秘湘西”品牌方案》、《湘西自治州開發旅游商品的若干優惠政策》，并結合實際制定了《湘西自治州2001年至2015年旅游產業發展規劃》。2002年州發（23）號文件，又將發展文化旅游產業擺在全州“七個”產業發展的首位。同時，自治州政府提出以共建行業協會的方式來協調旅游行業內部和旅游行業與其他行業間的關系。

（一）旅游資源

湘西自治州旅游資源豐富，區域內有一個國家級歷史文化名城———鳳凰古城，一個國家重點風景名勝區———永順猛洞河，兩個國家森林公園，三個國家級重點文物保護單位，旅游景區規劃面積占全州總面積的6%，遠高于全國的1%的比例。其中國家歷史文化名城鳳凰古城被譽為“中國最美麗的小城”，被評為中國旅游“十大最好去處”，躍居“九個最值得去的中國古城”榜首。另外，一方面湘西自治州具有廣泛分布的土家族、苗族、侗族等少數民族民俗風情旅游資源，這些多姿多彩的民俗風情，資源品種齊全，互補性較強。另一方面湘西自治州也有秀麗的山水和神奇的洞穴，這些自然風景、人文名勝的高度集中，展現了湘西神秘、秀美的迷人風采。湘西自治州資源優勢和品牌優勢融合在一起，使得集群的旅游資源不僅表現出豐富、高品位的特征，而且具有優勢互補的特征，是培養少數民族區域旅游產業集群的核心競爭力、培育湘西自治州旅游產業集群品牌的堅實基礎。

（二）需求狀況

湘西自治州旅游接待人數從80年代開始的幾百人、幾千人次上升到目前的幾千萬人次。僅以2009年為例，全年共接待游客1029萬人次，創歷史新高，同比增長14%；其中，鳳凰縣去年便接待游客485萬人次，同比增長35.3%。湘西自治州客源市場分為國內和海外兩部分，以國內市場為主。國內市場以湘、鄂、渝、黔、桂五省周邊區域范圍內有一定文化旅游需求的旅游消費者為主，是未來旅游市場拓展的基礎。海外市場則以韓日市場為主導，同時逐漸擴展到東南亞及歐美等地。由此可見，湘西自治州的旅游市場需求很大，且在不斷擴大，為湘西旅游產業集群發展提供了良好的市場保障。

（三）發展戰略

湘西自治州旅游產業集群化戰略注重核心競爭力的培育和提升，競爭優勢由傳統的資源優勢向整體核心吸引物、特色優勢轉變；同時提高區域協同效應，提升跨區域競爭力。當前，湘西自治州以鳳凰為龍頭，以吉首為中心，突出厚重歷史文化、濃郁民族風情、奇特山水風光三大特色，重點開發鳳凰、德夯、猛洞河和棲鳳湖、里耶四大旅游板塊，打造神秘湘西游精品。構建“長沙-張家界-猛洞河-吉首-鳳凰-貴州”和“長沙-吉首-里耶-長江湘西州、神龍架”兩條跨省國際旅游精品線路，聯合周邊地區建立“常德-張家界-猛洞河-小溪-沅陵”旅游精品線路，[2]推動湘西自治州旅游經濟一體化。

（四）相關產業狀況

從運輸交通產業看，湘西自治州區域交通發達，立體交通網絡體系基本建成，枝柳鐵路、湘黔鐵路和渝懷鐵路構成了該區域的鐵路運輸體系，并有多條省道在境內縱橫交錯。同時，臨近的張家界荷花機場開通了包括香港、澳門在內的20余條航線，改擴建的貴州銅仁鳳凰機場、黎平機場都與本區域邊界僅有30km左右距離。特別是常德至吉首高速公路的開通和“大湘西旅游經濟協作區”的成立，成為助推自治州旅游產業大發展的兩個新“引擎”。常吉高速的開通，使自治州進入了全省4小時經濟圈。從其他產業來看，湘西自治州現有骨干旅游公司9家，星級飯店48家，旅行社29家，旅游專業運輸車隊4家，旅游運輸車輛300多臺。[3]年經營收入過千萬元的骨干旅游企業16家，鳳凰古城旅游公司年門票收入突破1億元，目前正在開展上市工作。規?；I化旅游商品購物點6家，其他從事旅游餐飲、住宿、旅游商品生產銷售等私營企業和個體工商戶5000多家。（五）發展機遇從宏觀方面來看，經濟的持續健康發展為旅游消費的發展提供了根本保證，“十二五”規劃為湘西旅游產業大發展創造了重要條件。從微觀方面來看，近年來，湘西自治州按照“神秘湘西游”旅游定位，以歷史文化豐厚、民族風情濃郁和山水風光奇特為亮點，著力打造神秘湘西旅游品牌，推進湘西州旅游經濟一體化，形成了充滿生機與活力的旅游經濟區。圍繞著旅游發展規劃，自治州加大景區景點開發和配套建設力度，鳳凰景區擴容提質加快，湘鄂渝黔邊區首屆民族民間旅游商品暨民間工藝大師評選大賽、南方長城中韓圍棋巔峰對決、中國湖南（花垣）苗文化節等一系列節會的成功舉辦，使“神秘湘西”品牌進一步提升，對加快湘西自治州旅游經濟的發展起著重要作用，也為少數民族地區旅游產業集群發展起到了指引作用。

三、湘西自治州旅游產業集群治理的必要性分析

根據產品周期的概念，把旅游地的生命周期分為六個階段：探查階段、參與階段、發展階段、鞏固階段、停滯階段、衰落或復蘇階段；旅游產業集群的發展也有著類似的生命周期。為了使湘西自治州旅游產業集群保持更長久的生命力，延長發展階段和鞏固階段，縮短復蘇階段，有必要對旅游產業集群進行治理。

（一）可以避免集群區域內的惡性競爭

湘西自治州旅游產業集群區域內的旅游企業主要是全面服務生產的獨立企業，企業間沒有實質的專業化分工，從而企業間的主要關系是競爭，而不是合作，沒有很好地發揮集群的整合優勢。區域內企業的創新能力普遍較低，提供的產品和服務趨于同質，各企業經營特色不明顯，導致企業之間在爭奪人才資源、客戶資源，以及產品定價等方面出現了無序競爭，價格競爭成為主要的競爭手段。同時，外來企業在當地缺乏社會資本，也缺乏對當地文化背景的認同和與社區的協同關系；在發展過程中，與當地社區在發展目標和利益上的沖突日益增大。另外，隨著新景區的開發，同質的服務企業集聚區的形成，造成了對原旅游產業區內集聚企業客源的分流。因此，有必要對湘西自治州旅游產業集群治理，以改變湘西自治州旅游企業之間的競爭方式，由競爭走向競合，并使該地區的旅游業實現又好又快的發展。

（二）可以彌補集群區域內出現的市場失靈

湘西自治州旅游產業集群內存在大量與旅游產業相關的經濟活動主體，在市場機制下，各主體各自追求利潤最大化，卻導致了市場失靈；如，湘西自治州旅游原有基礎設施薄弱、相關公共服務體系發展緩慢，嚴重制約旅游經濟發展。這類問題難以解決的原因在于：一方面，與旅游相關的基礎設施和公共服務具有公共物品的非競爭性和非排他性，一個主體對公共設施和服務的消費不會使得其他主體對該產品消費減少，即該產品的邊際成本為0；而市場有效的提供方式是邊際成本等邊際收益，進而等于0，然而公共產品的供給是需要成本的；旅游產業集群內幾乎所有的理性主體都希望“搭便車”以分享別人提供的公共產品，最終導致沒有人愿意提供整個產業發展需要的資源。另一方面，外部效應問題也會導致旅游產業集群出現市場失靈，影響旅游產業集群的發展。由于不完全契約、道德風險和機會主義行為的存在，湘西自治州旅游產業集群內個別企業的不良行為會損害整個集群的品牌形象，威脅到旅游產業集群的整體利益。旅游產業的這種外部性，很難通過市場機制本身來消除，需要借助市場機制之外的力量予以調整。因此，政府部門的介入對旅游產業集群的形成和發展必不可少；湘西自治州政府可以為旅游業提供完善的基礎設施，可以制定相應的法規政策約束個別企業的負外部性行為，以促進當地旅游產業集群的形成和發展，彌補市場失靈的不足。

（三）提高集群應對區域外部環境壓力的能力

由于外部環境復雜多變，市場競爭日益加劇，經營活動的國際化以及面對日益成熟的旅游者，湘西自治州旅游資源的吸引力可能降低。一旦景區資源質量降低，旅游者偏好發生改變，由于景區企業資產轉換困難，景區企業會普遍嚴重虧損。而企業經營不景氣則使企業陷入減少投入，服務質量進一步降低，吸引游客越來越少，經營更加困難，陷入這樣的惡性循環中。面對外部環境中存在的威脅，湘西自治州旅游企業普遍表現出較弱的抵御市場風險能力。由于外部經營環境不穩定，集群內企業可能會患“近視癥”，過分注重短期效益，較少考慮長遠經濟利益，制約集群的可持續發展。另外，當集群與外部環境的變化無法適應，從而出現停滯甚至衰落時，需要通過集群治理來拯救集群。因此加強旅游產業集群的治理已成為應對外部環境壓力的必然手段。

（四）有利于實現集群的可持續發展

從旅游產業集群的成長機制上看，旅游產業集群的長遠發展很大程度上依賴于集群的經營管理水平。在湘西自治州旅游產業集群的形成和發展初期，其競爭優勢主要是旅游資源的先天優勢，但集群的進一步發展則主要依靠集群的治理和運作水平。如果集群缺乏有效治理，其內部的平衡遭到破壞，即使資源稟賦再優秀的集群也會衰落；如果集群能夠通過治理使旅游企業的創新能力不斷增強，能夠不斷開發新的特色旅游產品和服務項目，滿足旅游者日益多樣化的需求，那么旅游產業集群就能夠實現持續穩定的發展。

四、湘西自治州旅游產業集群治理的對策

（一）建立以州政府外部治理為主導的旅游產業集群治理體系

一般而言，旅游產業集群的治理主體可以是企業、旅游行業協會，也可以是旅游管理服務部門，甚至是政府；不同的主體對治理制度安排的作用和治理所能實現的效果的影響不一樣?，F階段，由于湘西州旅游業的市場機制還不夠健全，價格無法實現對旅游資源的有效配置，惡性競爭較為普遍；而且由于現行信任機制的局限，旅游產業集群內經常出現個別企業以犧牲公共利益來謀取眼前私人利益的負外部性行為。因此，無法完全依靠旅游企業自身來實現旅游產業集群的治理。又由于旅游行業協會一般是依托政府成立，協會行為難以保持獨立，且相對于政府而言處于弱勢地位，協會的協調作用發揮有限；而且旅游行業協會也樂于通過行政命令式的行為獲取壟斷利益，從而導致旅游行業協會的產業集群治理功能發揮不足。因此，未來湘西州要建立集群產業內部治理為核心、以政府的外部治理為主導、以旅游行業協會的治理為輔助的旅游產業集群治理體系。其中，政府主導的治理機制可設計如下：由主管旅游的副州長牽頭，成立一個旅游產業發展委員會，主管旅游的副州長任委員會主任，旅游局、交通局、工商局、文化局和環保局等部門領導任副主任，該委員會的一個重要職責就是通過旅游產業集群治理，提高湘西州旅游業整體競爭實力。在貫徹“大旅游、大市場、大產業”戰略思想基礎上，圍繞湘西的旅游資源和品牌優勢，大力發展集群旅游產品，用大市場觀念培育旅游集群品牌，實現旅游產業的可持續發展。

（二）充分發揮政府在旅游產業集群化發展中作用

1.轉變州政府職能，創造良好的旅游產業集群發展環境旅游產業集群化發展要求轉變州政府職能，打造公共服務型政府。首先，要加強旅游產業集群發展的硬環境建設。完善的公共基礎設施和降低旅游企業的交易成本與費用，這就要求政府為旅游產業集群發展提供便利的交通設施、低廉的通訊服務等。其次，要加強旅游產業集群發展的軟環境建設。如提供良好的社會治安，優化旅游業整體發展環境；宣傳基于誠信的價值觀，培育守信的集群文化；對集群內企業進行公正評價，抑制集群內企業負的外部性行為；整合各種類型的資源和能力，實現集群發展的規模效應。

2.構建公共服務平臺，促進湘西州旅游產業的集群化發展通過建設成熟的公共服務平臺來促進旅游商品市場發展，帶動當地具有民族特色的旅游產品的加工與銷售。如通過加快技術創新平臺建設使得以土家織錦、苗族刺繡、民族服飾、蠟染、扎染和根雕、石刻、銀器等為代表的民族工藝品形成品牌化、系列化和規模化。[4]通過構建完善的信息化平臺推動旅游相關行業產業化發展，加快“數字湘鄂渝黔邊”建設，推進信息網絡寬帶化和高速互聯，提高信息網絡的綜合服務能力。通過搭建產-學-研合作平臺，提升區域內旅游企業的自主創新能力，促進企業創新成果的商品化、產業化發展，增強集群發展后勁。

3.實施財稅優惠政策，提高集群內企業的競爭能力通過所得稅減免優惠及研發投入的加計扣除等方式，降低州內旅游集群企業的稅收負擔，鼓勵旅游集群企業的產品開發和服務創新；通過對符合政府導向的旅游企業實行財政貼息，優化旅游產業集群結構，促進旅游產業集群整體競爭能力提高；通過個人所得稅優惠、住房及教育培訓補助等方式吸引區域外的優秀人才到旅游產業集聚區創業和工作。

4.建立跨行政區域協調機制，促進旅游產業集群的升級旅游產業集群的升級固然依賴于集群內相關主體解決集體行為問題能力的提高和集群內部治理質量的改善，然而，加強與集群區域外企業的聯系和合作，會有利于旅游產業內企業的縱向聯合發展，以便實現規模經濟；也會有利于旅游產業內企業與其他產業企業之間的信息交流，以便提供更多滿足消費者需求的旅游產品和服務。但是，這些與州內旅游企業相關聯的同行業企業和其他產業往往沒有在同一行政區域，旅游產業集群治理就需要跨區域的協調合作才能實現；這就要求不同行政區域的地方政府之間進行合作，通過跨界的綜合協調治理，促進要素區域間自由流動，實現各種要素的優勢互補。

（三）強化集群產業的內部治理，提升旅游企業的競爭力

雖然州政府在湘西旅游產業集群治理居于主導地位，然而，由于職能部門的相關管理人員對旅游產業集群與集群治理相關的專業知識不足，或者說，治理過程中能動用的資源受限等原因，導致政府對旅游產業集群的外部治理失靈，需要相應地培育產業集群內在動力，以保持集群發展的活力和持久的生命力。首先，要提高旅游集群內企業的合作意識，包括集群內旅游企業與政府部門的互動與交流；集群內旅游企業不只是存在競爭，還可以進行合作，包括合作創新、聯合營銷、共同培訓等；位于同一產業價值鏈的上下游企業間也要加強合作，大企業要給予其配套的小企業資金、技術、信息、市場網絡等方面的支持，提高相關聯的小企業的市場競爭能力和抗風險能力；處于產業價值鏈同一環節的各企業要保持適度的合作與競爭，堅決制止低水平的價格戰；其次，旅游集群企業也要保持適度的開放性，通過產學研一體化發展提高企業核心競爭能力，通過與集群外企業的交流，獲取更多的資源，保持企業較好的創新能力。

（四）完善旅游行業協會激勵機制，推動旅游產業集群化發展

湘西州旅游行業協會的集群治理的關鍵是：制定行業的集群治理章程并建立健全行業集群治理的激勵約束機制，其中行業集群治理的激勵機制尤其重要。行業的集群治理章程為企業、協會提供了行為規范的框架和準則；良好的監督機制能減少企業負的外部性行為；完善的內部激勵機制能更好地引導旅游企業開展有利于產業集群治理的集體行動。湘西州旅游行業協會要發揮在政府與企業間的協調作用，幫助旅游企業解決所面臨的實際問題，維護其合法權益；組織行業內旅游企業開展各種內外活動，如，通過參與展覽會、出版物、專業協會、信息網絡等，不但可獲取更多行業發展前沿信息，同時也可提高集群產業的知名度；賦予行業核心企業一定的政治地位，提高他們的自豪感和榮譽感，激勵核心企業更好地為集群發展服務。