低碳經濟的信息法律

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本文作者：劉大洪廖建求工作單位：中南財經政法大學

低碳經濟發展中存在信息失靈低碳經濟發展中信息失靈的表現形式在于環境資源信息的稀缺性、信息外部性。從信息角度看，環境資源的稀缺程度及容量大小均表現為一種信息。資源的儲存量、開發利用程度、保護程度等都必須以信息的方式存在。這種信息不僅對于資源安全具有至關重要的決定作用，而且還是資源開發利益主體的利益最大化及資源消費者的效應最大化不可忽視的變量因素。此外，環境的容量大小及可容納的量也是可持續發展、人類共同利益實現的關鍵條件?？梢哉f，環境、資源是一種公共產品，同時也是一種信息的體現。低碳經濟是一種低能耗、低排放、低污染的經濟模式。能耗、排放、污染等都與環境資源信息息息相關。正因為環境、資源的稀缺性，追求個人利益最大化的市場機制無疑在生態環境資源配置上存在“失靈”現象。這種失靈也正為政府介入生態環境資源的配置提供了正當性經濟理由。就充分體現政府干預理論的低碳標志認證制度來說，政府通過制定低碳標志認證制度既為市場競爭制定減少負外部效應的規則以保障市場經濟有效運轉，又充分發揮對市場的監督、信息服務、溝通和公證作用。從外部性角度看，低碳經濟也存在信息外部性。羅德里克在論述新產業政策的必要性的時候指出，市場存在“信息外部性”和“協調外部性”。他認為，一個國家生產結構由單一到多樣化的轉變需要一個“自我發現”的過程，即企業家引入新技術、試驗新的生產線并建立適應本地條件的新產業，這是一種創新活動。盡管這種創新具有巨大社會價值，但由于創新者要承擔全部的失敗成本，而一旦成功，由于模仿的存在，他又不得不讓別人分享創新的成果，結果往往使得創新的社會收益大于創新者個人收益，這樣，創新活動就會受到抑制，從而產生“信息外部性”［1］。低碳經濟是相對于高碳經濟而言的，低能耗、低排放、低污染是其區別于高碳經濟的顯著特點。高碳經濟向低碳經濟轉變的過程中必然會催生一批新興產業。按照信息外部性理論，這一過程的實現必然會存在信息外部性，而要克服這一市場“信息外部性”必須依靠政府制定相應的法律法規及公共政策。綜上所述，環境資源信息的稀缺性、信息外部性的普遍性都呼吁政府的法律和公共政策有所作為，而政府通過法律制度對環境資源信息稀缺性、信息外部性作出反映的過程實質上是對低碳經濟發展中信息失靈的法律治理過程。

低碳經濟發展中信息失靈的法律治理原理從一般意義上看，法律能為發展低碳經濟的行為提供指引和激勵。在信息社會中，信息決定著由誰對個人行為進行監督。在低碳經濟發展過程中，個人行為如果能被花費較低的主體監督，其他主體必須花費較大的成本對該行為加以監督，那么由信息成本較低的主體行使監督權是有效率的制度安排。法律制度的有效性在于其激勵效應，無論普通法還是大陸法系。激勵是法律的一個基本功能，那么法律作為一種激勵，應當提供獲得單個個體的信息能力。給定信息結構，法律對個人行為的激勵是通過懲罰的力度和范圍來達到的。張維迎認為，法律通過責任的配置和侵權行為的賞罰規則的實施，內部化個人行為的外部成本，誘導個人選擇增進社會福利的行為。其實在法律框架中，激勵機制并非僅通過責任的分配來實現，每一種激勵機制都代表著一種權利、義務、責任的再分配方案，不同的激勵機制意味著不同的權利、義務、責任的再分配方案，可以說，激勵的核心是如何設計一個最佳的權利、義務、責任的再分配方案，誘導當事人采取從社會角度來看最優的行動。龐德認為，“有關保障實質利益的觀念以及有關這些利益據以保障的法律權利的觀念乃是在此后的法律發展中出現的。盡管邏輯序列是利益、法律權利、義務和救濟，但是歷史序列卻正與此相反，亦即救濟、義務、法律權利和利益?！保?］可見，法律救濟方式的齊全、義務的合理配置和法律權利的授予及各種利益的調整對于發展低碳經濟的激勵具有實質性的意義。因為，發展低碳經濟要求降低石化能源消耗、減少環境污染以及較少二氧化碳排放，這些都是對行為的調整和規制。行為規范背后隱藏的是對利益的均衡，而低碳經濟發展是通過法律對行為主體之間的權利、義務、責任的再分配實現的。從特別意義上講，低碳經濟信息法律是規范低碳經濟發展的一項重要法律組成部分。經濟信息是指收集、處理和傳遞重要經濟數據，這些數據是制定經濟計劃和作出其他重要經濟決定的依據。它提供了國家從事經濟活動所必需的事實根據和專業依據，比如經濟統計是國家做出經濟決定和從事經濟活動必不可少的確切信息依據。經濟信息的內容非常廣泛、不能列舉殆盡，故從功能上說，經濟信息是一個集合概念。經濟信息可以分為國家經濟的統計信息和由國家的信息。這兩種經濟信息均是以國家為中心而展開，有時以國家法律的強制力為保障，因而很多經濟法律都有相關的數據征集規定。在法律框架下，經濟信息征集主體可以是國家、私人經濟研究所、市場和民意調查機構以及行業協會，在必需且符合比例原則的前提下，中小企業也可以依法享有經濟信息征集的主體資格;在國家成為經濟信息征集主體的場合，經濟組織、行業、協會及個人(如經濟專家提供經濟咨詢)均是相關經濟信息提供的義務主體。國家的經濟信息日益重要，市場經濟主體能夠最大限度地獲得影響市場的重要因素的信息是實現完全有效競爭的前提條件。但是，經濟主體在收集經濟信息方面存在理性的有限性，不可能收集到影響其經濟行為的完全充分信息，而且政府部門雖然在收集國家制定影響經濟活動及維持經濟穩定的法律方面的信息雖然存在著比較優勢但同時也存在局限性。所以，國家的年度經濟報告及各項補貼報告往往成為制定經濟政策的依據，國家也有義務向公眾、個體經營主體提供經營決策必需的信息。有時政府的與市場有關的經濟信息會構成對競爭當事人的權益侵害，但是，有關安全警告、建議、商品的碳足跡測試結果、產品的低碳標識及生態監測報告等方面的信息并不構成侵權，因為這些信息是依照法律的，也注意到了信息的準確性和專業性，沒有對市場競爭關系構成威脅。從本質上說，低碳經濟信息法律是對公共服務領域即計量檢驗行業加以規范的法律。諾思指出，制度就是一系列被制定出來的規則，其主旨在于約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。在一個有序的社會中，制度為人們提供了相互影響的框架，制度的建立有利于經濟活動效率的提高。如果把調整分為總和調整和個別調整，那么低碳經濟信息法律則為個別調整形成了所需要的數據條件。它相對于生產和服務相關的具體經濟領域表現出來的關系，和在總體調控中經濟監督之于社會成本經濟、規制經濟和發展經濟的關系相似，又具有宏觀經濟發展和穩定的因素。不僅如此，整個社會可持續發展意識的薄弱，再加上市場信號可能是誤導性的，就會導致眾多的市場主體追求被誤導的或短視的事務，自由市場的后果可能就是社會資源的大量浪費［3］。因此，能夠有效并及時地反饋信息，是低碳經濟發展的法律與政策體系應有的功能和目標之一。此種法律機制應當包括低碳計量檢驗的法律制度。低碳計量檢驗分為統計、咨詢業、資料保護、會計業、審計業、測量和氣象服務等。其內容涉及以下方面:資源價格信息機制，包括資源的稀缺程度、供求關系和外部成本等方面的內容;稅收信息機制，主要通過稅收法律制度的建立健全，使煤、石油和天然氣等在內的化石燃料產品的開發、使用、排放、消費等行為按其碳含量的比例征稅，以此引導各類經濟行為;碳排放配額即許可證信息機制，這一機制的主要內容應包含配額的分配信息、交易信息及對它們的披露和監督信息，目的是為了在國內形成標準化的交易合約以便改觀信息不透明的現狀，在國際上增強中國企業在談判中的地位。從市場失靈角度看，發展低碳經濟的法律制度體系關鍵在于克服信息失靈問題。一方面，經濟理性是一種信息。個體理性信息表現為個人行為選擇的根據在于在資源有限的條件下尋求效用最大化，行為主體偏好搭便車而不愿承擔實質性的責任和義務以致氣候狀況惡化是符合個體理性選擇的，而這種有限的個體理性則沒有意識到氣候狀況惡化的集體安全威脅。然而集體安全則是集體理性、公共利益的體現，這就非常有必要將個體理性轉變為集體理性。這一轉變必須通過建立起共同的法律規則或者機制促使生產者、經營者、消費者、監管者、決策者、執行者之間的平等合作而實現。作為實現低碳經濟有效手段的低碳標志認證制度，它不僅通過給從原材料采購、生產、使用和廢棄全過程排放的溫室氣體量低于國家標準的產品發放低碳標志，來引導企業努力生產低碳排放型產品;而且它還可以提供給一般消費者一個直接、有效、客觀、準確的環境影響評估，以使他們能很好地了解所購買產品或服務的環境性能，使他們能通過識別低碳標志的簡單方法來指導和判斷購買行為是否有利于節約能源和碳減排［4］。因此，低碳標志傳達了產品碳排放的信息，在一定程度上也完善了氣候變化信息的渠道。另一方面，發展低碳經濟的政府干預面臨的最大障礙應該是政策悖論問題，即政府干預是為了克服信息不對稱問題，但政府干預又面臨著信息不對稱問題。政策悖論的解決是保證政府干預政策可靠性及有效性的根本性條件。其解決的途徑是確立多部門參與的決策協調機制，建立各級政府推動、企業和公眾廣泛參與的發展低碳經濟的體制和行動機制。因此，應當解決如何在法律制度框架內設計政府主導下公眾參與的決策程序、方式、異議的提出及處理、決策結果的公示等問題。從動力角度說，低碳經濟法律能為低碳經濟發展的各參與主體提供經濟激勵的信息。經濟激勵機制是以市場為基礎的激勵機制，它是按照價值規律的要求，運用價格、稅收、信貸、收費、保險等經濟手段調節或影響實施低碳經濟主體的行為，以確保低碳經濟的運行。經濟激勵通過實施經濟政策，給市場主體一定的經濟刺激，當企業或個人的行為符合要求時，行為人將獲得一定的經濟利益，反之行為人將會受到相應的經濟處罰。比如，低碳標志認證將建立生產企業和消費者參與的激勵機制;政府綠色采購，可以通過政府采購的市場影響力引導供應商的決策及市場競爭取向，并通過政府采購的示范效應引導綠色消費。

國外對低碳經濟發展中信息法律治理的實踐針對低碳經濟發展中的信息問題，美國、德國、日本、英國、意大利等國家已經開始了相關的立法實踐。(1)美國的立法實踐主要在于碳標簽、能源效率標準等法律制度方面。為了準確地掌握碳排放量的排放信息，美國成立了世界資源研究所專司碳排放的測量和監測。為了引導消費者在作購買決策時像關注價格和品質一樣關心商品的碳足跡指數，將碳標簽的價值充分凸顯出來，美國確立了在商品上加注碳標簽制度。百事公司率先在其附屬公司生產的Walkers奶酪洋蔥薯片上加注碳標簽，隨后，Timber-land、GM、Dell、HomeDepot等公司都表示要在其生產的商品上加注環保標志。目前這一制度的適用范圍已擴大到70多種商品［5］。在提升車輛運行的能源效率方面，美國政府對交通工具耗油量公布了更加嚴格的標準，以此提高燃油效率標準。根據標準要求，每年提高4%的燃油效率目標，通過此計劃，約可節省5000億加侖石油以及60億噸溫室氣體排放量，到2016年美國車輛燃油效率的平均水平達到35英里/加侖(約為14.9公里/升，即汽車百公里耗油量不超過6.6升)，這意味著，汽車燃油效率比目前標準提高將近40%。這一能效標準的制定和實施，使2007年《能源獨立和安全法》規定的時間提前了4年。(2)德國政府非常重視低碳經濟發展中的信息法律建設。首先，根據需求是供給的有效政策與措施，德國政府認為，消費者必須能夠有效取得相關信息，以激勵高效率產品的生產。為此，德國政府依據市場效率信息制定效率標準，并于5年后將此效率標準作為廠商生產的產品退出市場的準則。其次，法律制度策略上，德國政府制定了《環境相容性監測法》并確立了動態的能源標示(Con-tinuedDynamicDevelopmentofEnergyLabels)制度。環境相容性監測法為環境容量、污染量的檢測提供了法律依據。動態的能源標示制度的內容主要有:產品能源標準以及標示將隨著科技進步而進行動態調整;建立公開的環境與效率技術數據庫;為方便民眾取得與公司近似的有效率技術信息建立了“資源效率網絡(ResourceEfficiencyNetwork)”;產品碳足跡信息與降低碳足跡的資訊透明化與公開化;為方便民眾獲得產品的碳排放量，政府擬建立民眾產品碳足跡信息數據庫。此外，自愿性協議的采取也一定程度上克服了信息上的不對稱性。(3)日本為了克服低碳經濟發展中的信息問題，在法律政策方面采取了很好的策略。一是推行節能產品領跑者制度。該制度通過將同類產品中耗能最低的產品作為領跑者，并以該產品的能耗標準作為規范標準，然后將該標準信息傳遞給所有同類產品并要求在規定期間內達標。此制度的目的在于發揮低能耗產品的示范效應。汽車、空調、冰箱、熱水器等21種產品已經實行了節能產品領跑者制度。二是實行節能標識制度。該制度規定，按能耗級別在產品上加貼標識以給消費者提供能源消耗信息。從節能標識標簽上，消費者可以了解到能效等級、每年的能源消費量、節能標準達標率、能源運行費用、生產廠商、產品名稱和型號等內容。此制度已經在空調設備、電冰箱、電視機、電子計算機等13種產品上實施了。三是實施碳足跡制度。該制度要求產品或服務計算和標注出從生產、運輸、使用、回收及廢棄整個生命期的溫室氣體排放數值。比如，食品、飲料和洗滌劑等商品將在商品包裝上詳細標示從原料調配、制造、流通(銷售)、使用、廢棄(回收)等5個階段排出的碳總量［6］。此制度的目的在于為消費者直觀了解產品或服務的碳排放量及其對環境的影響程度提供相關信息，以便消費者能做出理性判斷，支持同類產品中溫室氣體排放更少的產品。鼓勵企業和消費者減少制造溫室氣體。四是推廣“生態標識”認證制度。截至2008年3月，生態標識產品對象類型為47個、認證產品數量為52390。五是建立“綠色采購事例數據庫”。該制度旨在通過綠色采購確立消費者的綠色消費觀。(4)意大利針對低碳經濟發展中的信息問題確立了“綠色證書”、“白色證書”制度。1999年，意大利國家電網管理局對利用可再生能源發電并向國家電網輸送電力的企業，認可后頒發“綠色證書”，并規定，年產量或進口量在1億千瓦時以上的非可再生能源生產企業，必須按前一年度實際產量的一定比例向國家電網輸送可再生能源。該比例開始為2%，后逐年遞增，2006年達到2.7%。2005年，意大利為了衡量公司能效提高目標的完成情況而實施“白色證書”(能源效率證)制度。企業申請“白色證書”，有最低的節能目標。最終用戶達到10萬以上的企業，必須實施“白色證書”制度。該制度是一個為減少能源消耗而出臺的激勵機制。(5)英國為了克服低碳發展中的信息不對稱，制定了標準和采取了積極措施。首先，英國政府發表了《斯特恩報告》、《2007年能源白皮書》、《英國低碳轉型發展規劃白皮書》等，而且還設立負責提供碳管理、能源審計和貸款(對中小型企業提供低息或無息貸款)等服務的“碳信托”基金。其次，家用電器采用歐盟標準建立能源標識，為居民提供信息和建議。再次，在住房建筑方面，英國政府采取多項降低碳含量的積極措施。為了提高綠色住房服務，英國政府一方面出臺了可持續住房標準，分為6個等級限定能源效率，推廣節能型經濟適用房，并且計劃到2012年實現中央政府辦公房產碳中和。另一方面，對所有租售建筑物實行能源績效證書管理制度，能源績效證書管理針對新舊住房。通過執行這一標準，2006年全英新建房屋的能耗較2002年前下降了40%［7］。此外，在公共領域，英國政府還推行公共部門建筑資助計劃、實施政府采購能效標準，將航空業納入到歐盟排放交易機制中的舉措和對新車能效進行強制標準，以及制定水資源的最小消費標準并通過安裝智能計量表進行監控。最后，英國政府還積極進行碳信息平臺建設。搭建一套溫室氣體排放貿易的電子注冊系統和實時交易平臺，用來記錄其基本情況及其配額、配額轉移、配額供需等信息。此外，為了給能源密集型產業提供溫室氣體減排的激勵，英國政府除推出了氣候變化協議制度外，還對達到規定的能源效率目標的企業免除氣候變化稅的80%。(6)其他國家采取的措施。韓國環境部實行“溫室氣體標記制度”，參與“溫室氣體標記制度”的范圍包括所有家電和生活用品，但水產品、畜產品和醫藥品、醫療器械不包括在內［8］。根據“預防氣候變化全國行動計劃”、“全國改善能源消耗效率行動”方案，2001年法國政府通過了節能規范標準，即根據不同地理位置的光照、溫度和濕度等自然條件，評估不同建筑材料的能源利用效能。2007年初歐盟委員會通過《燃料質量指令》的立法動議，為用于生產和運輸的燃料制定更嚴格的環保標準［9］。

對國外低碳經濟發展中信息法律治理的經驗總結雖然各國的政治、經濟、文化背景相異，英、美、德、日、意大利各國在低碳經濟發展中的信息法律治理方面存在諸多的制度共性。首先，為了克服低碳經濟發展中的信息失靈，碳標簽、證書制度越來越受到各國的重視，逐漸成為低碳經濟發展中信息法律制度的核心主體。其次，在法律制度構建中，如何為行為主體提供足夠的激勵成為了整個法律制度建設的中心。再次，各國對產品或服務制定能效標準或碳標識制度，反映出國際貿易的一個必然趨勢，即對國際貿易商品的碳足跡進行統一測度、核算，產品的低碳標準將成為世界貿易的先決條件，將發展成為一種新的非關稅壁壘———綠色貿易壁壘［10］。最后，低碳經濟發展中的信息法律制度涉及經濟活動“入口”、“轉化”、“出口”整個過程，最為典型的是日本的碳足跡制度。此外，為低碳經濟發展而采取的三大類即公權型、私權型及公私混合型政府干預措施也在信息法律治理中得到了運用。公權型政府干預措施如標簽計劃、碳排放稅、配額制度、財政補貼，私權型政府干預措施如自愿協議、碳排放交易等，公私混合型工具則有能源合同管理①。當然，各國的特色也是極為明顯的。就美國來說，典型的制度是碳標簽制度和能源效率標準制度，它們的適用范圍越來越寬，標準也越來越嚴格。此外，美國也開始重視碳信息的動態監督和檢測。德國的法律制度建設是比較成功的，不僅將市場效率信息作為制定效率標準的基礎，而且已經從法律上加以落實，如環境相容性監測法為環境容量、污染量的檢測提供了法律依據。此外，德國的能源標示制度也以“動態”顯示其特色。日本在低碳發展中的信息法律制度基本上呈現出立體化的框架，比如碳足跡制度。而且日本也非常注重制度的點與面，比如節能產品領跑者制度就是通過領跑者“點”的示范效應而使制度得到推廣，節能標識制度則主要是從“面”的方面加以強調。意大利克服信息問題的核心是證書制度，包括綠色證書和白色證書制度。正如低碳經濟始于英國一樣，低碳經濟的法律政策在國際上也是領先的。其信息法律治理也在各行業、各領域得到展開，信息控制和共享平臺也得到搭建。

低碳經濟對于我國國民來說，是一個新鮮的“舶來品”，其理念還有待認識和接受，各項法律制度建設工作還有待鋪展開。低碳經濟發展的現狀、阻礙低碳經濟發展的原因、與低碳經濟發展相關的法律與政策的不足及其在實踐中存在的問題等諸方面的信息如果不能夠得到有效和及時的反饋，那么低碳經濟法律制度體系的構建也無從下手。在信息失靈治理的啟動方面，2010年9月由多個部委、多家機構聯合進行的我國低碳認證制度研究已經全面啟動。在法律制度的建設方面，雖然有《清潔生產促進法》、《政府采購法》、《標準法》、《能源法》等法律制度，但各項行為規范、激勵機制均有待結合先進國家的經驗出臺一些史無前例的法律法規制度。既然存在建章立制的現實緊迫性和理論上的必然性，那么如何發掘、發現國外低碳經濟信息法律治理的經驗，并結合我國的特殊國情制定、完善低碳經濟法制中的與信息有關的法律規則，為低碳經濟主體提供足夠的激勵，就應該是低碳經濟法制建設中的重要任務。