日本參與碳交易政治經濟探索

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氣候變化是當前最受關注的國際熱點問題之一,以二氧化碳為代表的溫室氣體的減排無疑是應對氣候變化的關鍵措施。隨著《京都議定書》在2005年正式生效,國際碳交易市場應運而生,圍繞二氧化碳排放權開展的各種交易和金融活動快速衍生和發展。根據世界銀行的預測,全球碳市場的交易額到2012年將達到1500億美元,[1]從而超過國際石油交易額,成為全球第一大市場。而這一數字到2014年將達到3950億美元,到2020年將達到3.5萬億美元。[2]出于自身政治、經濟利益的需要,日本近年來以各種形式積極參與國際碳交易,其戰略動因、發展狀況和前景值得我們深入研究和關注。

一、日本參與碳交易的國際背景

近年來,由于溫室氣體排放所導致的全球氣候變暖趨勢越來越明顯,不僅給自然生態系統帶來了多方面的不利影響,還對人類社會的可持續發展構成了嚴重的威脅。由于氣候是一種全球公共物品,應對氣候變化問題必須依靠國際合作來推進,并通過簽署國際環境協議獲得制度性保障。20世紀90年代初,國際氣候談判正式啟動。1992年達成的《聯合國氣候變化框架公約》確立了穩定大氣中溫室氣體的長期目標以及“共同但有區別的責任”等一系列重要原則。1997年通過的《京都議定書》則為發達國家和轉軌國家(附件I國家)明確規定了2012年前的溫室氣體減排目標。

同時,為了幫助附件I國家降低減排成本,《京都議定書》允許發達國家通過市場或基于項目的合作進行“海外減排”,并引入了3項不同的市場機制,即國際排放貿(InternationalEmissionTrading,IET)、聯合履約(JointImplementation,JI)和清潔發展機制(CleanDevelopmentMechanism,CDM)。IET是指附件I國家之間的碳排放交易。在《京都議定書》生效之前,附件I國家都分配到既定的配額排放單位(AssignedAmountUnits,AAUs)。此后,各國可以根據實際情況購買或出售AAUs,以促進減排目標的實現。JI機制是指允許附件I國家在其他工業化國家開展與減排有關的項目投資(如應用新的節能減排技術、植樹造林等),并從中獲取排信用,其結果相當于在附件I國家之間轉讓了一定數量的“減排單位”EmissionReductionUnits,ERUs)。CDM在合作機制上與JI類似,但區別在于CDM僅限于附件I國家和非附件I國家之間的交易。在這一機制下,附件I國家的投資者可以從其在發展中國家實施的、并有利于東道國可持續發展的減排項目中獲取核證減排單位(CertificatedEmissionReductions,CERs),用于抵銷本國同等數量的排放,或出售給其他附件I國家。上述3種市場機制不僅為附件I國家以較低的成本獲得減排量提供了選擇機會,而且借助于減排項目的全球配置機理,刺激了氣候變化合作領域的國際投資,為世界各國實現“更清潔”的經濟發展創造了有效的實施途徑。同時,這幾種市場化機制還使溫室氣體減排量被明確賦予了商品屬性,從而極大地推動了國際碳交易市場的發展。

二、日本參與國際碳交易的進展

作為一個經濟高度發達的工業化國家,日本同時也是一次性能源消費和二氧化碳排放大國。根據《京都議定書》的規定,日本在第一承諾期(2008~2012年)的減排目標是在1990年基礎上減少6%。但是,在《京都議定書》生效后的兩年中,日本的溫室氣體排放量仍然呈現增長態勢,2005年和2006年分別比1990年增加了8%和6.4%。在現實壓力面前,日本環境省曾考慮利用約束性措施限制國內企業的排放量,比如對石化燃料征收環境稅等。但是,由于受到日本產業界的強烈反對,這些設想沒有能夠付諸實施。另一方面,日本已經是世界上能耗比最低的國家之一,在短期內通過技術創新進一步節能降耗的空間不大。在這種情況下,利用《京都議定書》所設立的市場化機制,在海外購買碳排放權就成為日本的必然選擇。

憑借資金優勢,日本政府在2004年設立了“碳權基金”,總額約2萬億日元,并與官方發展援助(ODA)結合,著手積極推進碳交易。在此基礎上,為了加強政府部門與國內相關機構和民營單位(經濟團體和財團企業)在開展國際碳交易過程中的協調與合作,日本在2005年3月專門制定了“日本京都機制加速方案”(JapanKyotoMechanismsAccelerationProgramme,JKAP),參與方包括環境省、外務省、經濟產業省等政府機構,日本貿易振興機構(JETRO)、國際協力銀行(JBIC)、日本貿易保險(NEXI)、日本碳基金(JCF)等經濟機構以及新能源與產業技術綜合開發機構(NEDO)、地球環境中心(GEC)、海外環境協力中心(OECC)等環?？蒲袡C構。根據日本政府的計劃,2008~2012年期間將從海外購買1億噸碳排放指標,這使得日本成為目前國際碳交易市場的最大買主之一。從具體方式來看,IET和CDM機制是近年來日本參與國際碳交易的主要渠道。

(一)IET機制下的碳交易

在IET機制下,日本近幾年來始終把中東歐國家作為碳交易的主要伙伴。20世紀90年代以來,隨著蘇聯的解體和東歐地區政治經濟格局的演變,俄羅斯、烏克蘭、波蘭、捷克等中東歐國家的重工業都出現了不同程度的萎縮,溫室氣體排放量也隨之大幅滑落,遠低于《京都議定書》分配的配額。因此,這些國家手里都握有大量的排放配額盈余,成為了國際碳交易市場的主要賣家。

2007年12月,日本政府首先與匈牙利簽訂了碳交易備忘錄。事實上,匈牙利不僅是日本的第一個碳交易伙伴,同時也是世界上第一個是根據《京都議定書》所設立的市場機制出售二氧化碳排放配額的國家。盡管日本和匈牙利在備忘錄中沒有對碳排放的交易量和價格作出明確的規定,但是該備忘錄的簽訂仍然為日本利用IET機制進一步開展國際碳交易奠定了堅實的基礎。此后,日本陸續與烏克蘭、拉脫維亞、波蘭等國家就排放配額的交易問題進行了積極的磋商,并取得了一系列實質性進展。2009年3月,日本與烏克蘭簽署了向烏方購買3000萬AAUs的協議。此外,烏克蘭政府還決定在履行該協議之后,將再向日本出售1400萬AAUs,而且將上述碳交易的全部收益用于購買日本的環保技術和設備,以促進本國節能減排水平的提高。2009年10月,日本與拉脫維亞訂了向對方購買150萬噸二氧化碳排放權的協議。2010年3月,日本又與波蘭政府簽訂了向波方購買價值為3000萬歐元AAUs的協議。雖然近年來日本在利用IET機制開展碳交易方面成果頗豐,但其前景仍然存在很大的變數。首先,隨著氣候變化問題的日漸突出,以中東歐國家為代表的國際交易市場的主要賣家也開始著手制定更嚴格的減排目標,并將本國的碳排放配額視作稀缺資源而愈發惜售。這必然會導致IET機制下的碳交易呈現供給量減少,價格上升的趨勢,從而抑制日方的需求。其次,2009年12月在丹麥哥本哈根舉行的聯合國氣候變化大會上,各國對是否限制擁有巨額排放配額盈余的國家在2012年后繼續出售多余的碳額度存在很大分歧。在會場之外,很多非政組織也打出了“拒絕碳補償”的標語,反對承擔減排任務的國家通過從碳市場上購買碳額度來抵沖自己的減排義務。有鑒于此,日本在“后京都時代”能否長期將IET機制作為開展國際碳交易主渠道值得密切關注。

(二)CDM機制下的碳交易

相對于IET機制,日本近幾年來在CDM機制下的碳交易取得了更加引人注目的進展。不僅如此,從前景分析,CDM機制將成為日本最為倚重的碳交易渠道,并且有著巨大的發展潛力,其原因主要體現在以下幾個方面:第一,CDM機制不僅體現了“共同但有區別的責任”原則,而且實現了優勢補,使發達國家和發展中國家都能從中獲益。因此,盡管全球氣候變化規則的制定還存在很多懸而未決的問題,但是世界各國在利用CDM機制促進減排合作方面已經達成了廣泛的共識。相對于IET機制,日本利用CDM渠道開展國際碳交易所面臨的政策性風險很小;第二,CDM機制的核心是發達國家利用技術和資金從發展中國家換取碳排放權,而日本不僅擁有雄厚的資金實力,而且在煙塵脫硫、太陽能發電等多項節能減排技術上處于世界領先地位,[3]這些優勢無疑為日本與發展中國家開展CDM項目合作奠定了基礎;第三,許多CDM項目不僅能夠在發展中國家產生直接的經濟效益,而且還可以創造顯著的社會效益,例如為目標區域和人群增加就業和提高收入水平,改善當地的能源自給程度等,從而使碳減排和推進可持續發展目標實現了統一。因此,越來越多的發展中國家開始對CDM項目表示出濃厚的興趣,這無疑為日本利用這一機制開展碳交易創造了巨大的市場空間;第四,在具體實施過程中,CDM是基于獨立項目形式開展的,而且離不開企業的直接參與,這得日本的三菱、三井、富士、住友等多家綜合商社作為CDM項目的具體執行者和重要推動力量走到了前臺。這些綜合商社并不是單純的貿易公司,而是在經濟領域協助政府發揮微觀經濟管理職,落實各項新產業政策的推動者。在環保領域,綜合商社擁有控股的技術公司和研發部門,[4]從而為日本在不同產業領域開展CDM項目提供了有力的支持和保障。從實際進展情況來看,東亞和東南亞地區是日本開展CDM項目的重點區域。其中,由于中國的減排潛力最大、減排邊際成本相對較低,因此成為日本最重視、開展CDM項目最多的國家。截至2010年3月,日本在中國獲得批準的CDM項目共計351項。從減排類型來看,新能源與可再生能源項目最多(237個),約占全部中日CDM合作項目的69.5%;其次為節能和提高能效項目(63個),所占比例為17.9%;居第三位的是甲烷回收利用項目(29個),所占比例為8.3%。上述3個類型共計占中日CDM項目合作的95.7%,其余6個類型①只占4.3%。從日本企業的參與情況來看,三菱商事株式會社開展的項目最多,為73個,占中日間所有合作項目的20.8%。其次為丸紅株式會社,項目數量為50個,所占比例為14.2%。此外,超過10個以上合作項目的日本企業還有住友商事、東京電力公司、三井物產株式會社、日本碳基金等。值得一提的是,由三菱商事株式會社和新日鐵合作推動的山東東岳化工項目是目前界上規模最大的CDM項目,預計年減排量為1000萬噸。至《京都議定書》第一個承諾期結束的2012年,日本從該項目獲得的排放權將達5500萬噸。②

除了亞洲地區之外,日本近兩年來還采取了相關措施,積極推進與中南美洲和非洲國家的碳權交易合作,努力構建全球性的CDM項目網絡。例如,在與氣候變化有關的ODA資金支持下,日本在中南美洲和非洲的許多發展中國家啟動了CDM人力資源培訓項目,培訓對象包括東道國的政府官員、合作企業的負責人和當地居民,其用意在于宣傳CDM項目的雙贏效果,占據輿論和道德高地,從而為CDM項目的正式開展創造有利條件。

三、日本參與國際碳交易的戰略動因

通過IET和CDM等渠道從海外獲得碳排放權,以實現《京都議定書》框架下所承諾的減排目標,這無疑是日本積極參與國際碳交易的現實目標。但是,這一目標背后還蘊含著更為深刻的戰略動因,值得我們進一步探究。

首先,日本在國際碳交易方面的積極立場與其國內環境政策的演進以及21世紀宏觀經濟發展戰略的實施有著密切的內在聯系。[5]日本是面積狹小的島國,受地理環境等自然條件的制約,氣候變化對日本的影響遠大于其他發達國家。因此,日本多年來始終對氣候變化問題給予高度重視,并采取了一系列應對措施。1998年4月,日本頒布了《全球氣候變暖對策推進法》,明確了中央政府、地方政府、企業和國民應對氣候變暖的責任。2007年6月,日本政府又制定了“21世紀環境立國戰略”,提出要變革現有的社會經濟結構、生活方式和價值觀,綜合推進“低碳社會”、“循環型社會”和“與自然和諧共生的社會”的建設,克服地球變暖等環境危機,實現可持續發展的目標。[6]同時,日本還明確表態要積極參與各種方式的溫室氣體減排合作,成為克服氣候變暖機的國際領導者。[7]由此可見,以碳交易為平臺參與國際氣候變化合作已成為促進日本實現新世紀宏觀發展戰略的重要途徑之一。

其次,日本積極參與國際碳交易的深層次目標是力爭在以碳權為核心的世界經濟未來新格局中獲得主導地位。隨著國際氣候變化合作的深入開展,碳權將對全球經濟的未來增長方式和格局產多方面的影響。在國際貿易領域,所有交易對象(商品和服務)的交易方式和規則都將因為碳含量的引入而發生相應的變化;在國際金融領域,碳交易和碳排放定價機制不僅將擴大金融市場的業務范圍,而且與世界主要貨幣的聯動關系也將越來越緊密;在國際投資領域,不同生產要素的比價將會因減排成本的引入而變化,從而促使企業在投資區位的選擇上做出有針對性的調整。[8]簡言之,碳權的擁有量關系到各國未來的發展空間和經濟發展模式的選擇。因此,日本寄希望充分利用本國的資金和技術優勢,在國際碳博弈中獲得主動權,長期保持其世界經濟大國的地位。

第三,除了經濟層面的考慮,日本也寄希望于通過參與碳交易擴大國際影響力,促進其“政治大國化”目標的實現。作為第二次世界大戰的戰敗國,日本在國際政治舞臺上的地位受到長期壓制。隨著自身經濟實力的不斷提高,日本越來越難以接受“經濟巨人,政治侏儒”的現狀。為了獲得與本國經濟地位相稱的國際政治地位,日本近年來采取了派遣自衛隊參與國際維和、謀求成為聯合國常任理事國等一系列行動。但是,此類行動不僅會觸及其他國家的重大利益,并且容易引起亞洲鄰國的警惕,從而使日本面臨著重重困難和阻力。相對而言,碳交易雖然意義重大,但政治敏感性較低,從而為日本利用經濟優勢,在國際氣候變化合作中發揮主導作用提供了一個嶄新的平臺,同時也為提升日本的國際政治地位創造了有利的條件。

四、“后京都”時代日本參與國際碳交易的前景

2009年12月,聯合國氣候變化大會在丹麥哥本哈根舉行,核心議程是制定2012年后的多邊減排機制,以替代現有的《京都議定書》。但是,從會議的實際進程來看,各方在未來談判機制、減排目標、資金援助和透明性等焦點問題上仍然存在很大分歧,會議達成的“哥本哈根協議”也遠遠低于國際社會的預期。由此可以推斷,在新的全球氣候變化規則確立之前,《京都議定書》所設立的幾種市場化減排機制仍將繼續發揮重要的作用。在哥本哈根會議召開前夕,日本完成了政權更迭,于2009年9月16日正式上臺執政。與下野的自民黨政府相比,由鳩山由紀夫任首相的日本政府對氣候變化問題的重視程度進一步提高,在溫室氣體減排問題上的立場也更為積極。上任伊始,鳩山就出席了2009年9月22日在美國紐約舉行的聯合國氣候變化峰會,并向國際社會宣布日本到2020年將爭取使溫室氣體排放量在1990年基礎上削減25%,遠高于前任自民黨政府提出的8%的中期減排目標。2010年1月29日,鳩山在國會發表的首次施政演說中,強調了重視民生的執政方針,并且將積極應對氣候變化和推進政府改革、提高社會福利水平、調整外交政策等題一起列為本屆政府的核心執政目標。[9]顯然,鳩山政府在氣候變化問題上的表態意在展現日本為國際社會作貢獻的積極姿態,從而為新政府贏得政治加分,但是在客觀上也進一步加大了日本的減排壓力。根據日本經濟界的測算,如果僅僅依靠國內節能降耗來實現25%的中期減排目標,日本2020年的GDP將比2009年下降3.2%,將有77萬人將失業。

此外,電費等日用成本也將上漲,到2020年日本每戶居民每年的用電負擔將增加36萬日元。[10]菅直人就任首相后,日本的氣候變化政策發生了引人注目的變化。首先,迫于國內鋼鐵、化工等傳統產業利益集團的壓力,日本在溫室氣體減排問題上的立場明顯趨于保守。在2010年11月30日開幕的墨西哥坎昆聯合國氣候變化大會期間,日本甚至宣布將不再就《京都議定書》第二階段作出有約束力的承諾,而是重點通過各種形式的市場機制來實現減排。其次,在國內層面上,日本宣布將從2013年開始逐步推行強制性碳交易機制,并鼓勵企業更加積極地參與海外的清潔發展項目,以換取更多的減排額。由此可見,日本今后除了運用多元化的政策工具促進國內的節能減排之外,通過碳交易從海外獲得更多的碳排放權將是努力的主要方向。例如,為了進一步加強與亞洲國家的環境和氣候變化合作,日本政府正在積極推進“亞洲經濟及環境共同體構想”。這一構想于2008年提出,對象國包括日本、中國、韓國、東盟、印度、澳大利亞和新西蘭,即“ASEAN+6”,其目標是積極推廣日本最先進的節能技術,爭取到2030年使上述國家之間與節能減排有關的市場交易規模達到300萬億日元。[11]顯然,這一構想對拓展日本碳交易的市場空間、構建更加穩定的市場環境具有重要意義。日本努力實現的另一個重大目標是使日元成為國際碳交易的結算貨幣,從而使日本在未來以碳權為核心的國際金融體系中占據主導地位。從歷史經驗看,一國貨幣要想成為國際關鍵貨幣,往往要經歷計價結算貨幣-儲備貨幣-錨貨幣的發展過程。其中,與國際大宗商品、特別是能源貿易的計價和結算綁定權往往是貨幣崛起的必經之路。國際碳交易市場經過幾年的發展已經日趨成熟,參與國地理范圍不斷擴展,市場規模迅速擴容。碳信用交易計價結算貨幣綁定權以及由此衍生出來的貨幣職能,將對國際貨幣體系的演變產生重要影響。目前,日本正在加緊籌建東京排放權交易市場,同時還著手與東亞鄰國磋商建立亞洲排放權交易市場的有關事宜,力爭盡快使日元和歐元、美元一起躋身國際碳交易計價結算的三大主要貨幣。

綜上所述,以哥本哈根會議為標志,新的氣候變化多邊規則的制定和完善將對全球經濟格局產生深遠的影響,而國際碳交易市場的發展將在這一進程中發揮越來越重要的作用。因此,基于各種主客觀因素,日本必然會更加積極地參與國際碳交易,并力圖在擴大交易規模的同時,不斷拓展市場交易的廣度和深度。