提高財政支出績效評價的質量

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公共部門支出首先要遵循經濟性原則。它衡量公共部門花了多少錢以及是不是按照法定程序花錢，其目的在于使公共部門樹立濃厚的成本意識，降低成本，節約開支。經濟指標要求的是以盡可能少的投入或成本，提供與維持既定數量或質量的公共產品或服務。經濟指標本身并不關注服務的質量和效果，因而單一使用經濟指標衡量并不能滿足績效評價的要求。

效率性原則效率性是指財政支出活動的產出同所消耗的人力、物力、財力等投入要素之間的比率，簡單地說就是投入與產出的比例關系。效率關心的是如何在可利用的資源的條件下提供更多更好的服務，以最低成本實現最大效益就是有效率的。效率性原則在世界各國公共部門績效考核與公共支出效果評價中都占有十分重要的地位，尤其是在公共部門績效考核工作中，效率性原則被作為用來建立高效率政府的主要追求目標之一。

效益性原則效益性指公共服務符合政策目標的程度，通常以產出和結果之間的關系來衡量，它關心的是目標和效果。就公共部門而言，主要指管理活動的產出是否滿足了社會公眾的需要，以及這種產出對既定目標的實現做出了多大貢獻。效益可分為兩類:一是改變現狀的程度;二是行為改變的幅度。

公正性原則公正作為衡量標準，關心的是“接受服務的團體或個人是否都受到公正的待遇，需要特別關注的弱勢群眾是否能夠享受到更多的服務”?？傊?，這四個原則共同構建了公共部門績效評價的綜合評價體系:在經濟原則內，考慮成本與資源;在效率原則內，考慮資源與產出;在效益原則內，考慮產出與結果;在公正原則內，考慮產出及相應的結果是否增進了社會公平，是否符合公共利益。四個原則相輔相成，從真正意義上實現了公共部門的整體績效。

我國財政支出績效評價質量存在的問題

（一）評價計劃方案不科學，對實施評價缺乏約束力財政支出績效評價計劃方案是績效評價的工作大綱，需要體現出績效評價的范圍、依據、目標、內容等因素，對整個財政支出績效評價過程有著強大的約束力，是財政支出績效評價工作中不可缺少和簡化的基礎環節。據相關資料查證，發達國家的財政支出績效評價，制定一個完善的評價計劃方案要占用完成整個項目時間的四分之一左右，這說明在做好調查工作的基礎上，制定一個合理的、科學的、完善的計劃方案，對提高財政支出績效評價的質量有著重要的意義。從我國目前情況來看，有些項目的財政支出績效評價計劃方案內容過于籠統，很容易會造成人員分工不細、落實具體責任不清、績效評價目標和標準不明等問題。此外，方案的合理性和可行性也無從考究。

（二）評價人員的從業道德和專業技能不過關，造成評價結論出現偏差近年來許多財政支出績效評價訴訟案件表明，評價人員之所以未能如實對財政支出進行績效評價，一個方面是其從業道德不合格，另一個方面表現在評價人員的專業技能不過關。首先，相當一部分評價人員認為“績效評價是得罪人的工作”，沒有動力，也缺乏相應的執業意愿去做好評價工作。表現在評價計劃缺乏統一規劃和針對性，很多地方的績效評價工作還僅僅局限在“舉報”、“重大事件”等的事后評價，績效評價本身流于形式，走過場，缺乏深入的調查和事后的追蹤。其次，目前我國評價人員專業技能普遍偏低，因此如果評價人員對被評價單位內部控制制度調查不深入，沒有準確發現被評價單位失真的會計資料信息，取證不到位或者被評價單位的行為或經營狀況不穩定，都會導致績效評價結果失真。

（三）沒有專業的民間績效評價機構，評估結果缺乏客觀性目前，我國沒有獨立、專業的民間績效評估機構。我國缺乏以客觀公正、保證組織獨立性為基本出發點的民間績效評估機構。當前，我國的財政支出績效評價模式主要包括：財政部門—評價機構（評價項目）；財政部門—第三方評價機構—評價機構（評價項目）。第三方評價機構主要包括資產評估事務所和高校，其弊端在于他們都是受財政部門委托進行績效評價，盡管相對于部門自身評價有了很大的優越性，但是事務所和高校還是要受到委托方的約束，評價結果的客觀公正性很難保證，第一種模式更是難以保證公正性。

（四）績效評價總是被動式的推進，無法成為長效的管理工具英國舉國上下開展大規模的績效評價運動，離不開鐵娘子撒切爾夫人的強權執政。在我國，績效評價易受領導個人意志支配，一旦發起者卸任，換了新領導，績效評價就可能要面臨戰略或工作重心轉移的危險。而且只有當相對嚴重的事態發生時，領導們才會有極大的熱情和動力迅速推進績效評估。這種被動式的推進態勢增加了績效評價處于“運動式”境地的可能性，使績效評價成為政府消極防御的短效手段，無法成為長效的管理工具。

（五）尚未全面開展績效審計審計署在《2003-2007年審計工作計劃》中指出：全面監督財政財務收支的真實、合法和效益，積極開展績效審計，實行財政財務收支的真實合法審計并重，以促進規范預算管理，以中央預算審計為重點，實現由收支審計并重向以支出審計為主的轉變。但是，我國在績效審計方面起步晚，仍處于理論探討和小范圍的試點階段，目前尚未在全國范圍內開展。

提高財政支出績效評價質量的措施

通過上述分析，可以發現，提高財政支出績效評價質量的措施主要有五個方面。

（一）加強財政支出績效評價基礎工作，全面貫徹評價準則績效評價基礎工作是指從項目的立項、實施、總結等過程進行組織和管理的基礎性工作。加強績效評價基礎工作對規范績效評價程序，提高績效評價工作質量，方法和降低績效評價風險方面具有重要的作用。1.要嚴格規范績效評價項目的審批程序。對于每一項績效評價業務，都要明確其績效評價的對象、范圍、內容和時間要求等，要做好績效評價前期準備工作。2.要編制合理的績效評價項目工作方案。通過調閱被評價單位的檔案、資料，掌握其基本情況。了解被評價單位執行績效評價結果時的情況，以確定評價的范圍、重點和方法。制績效評價工作方案時，評價范圍、內容、目標、步驟等問題應盡可能詳細。

（二）提高財政支出績效評價人員素質，加大瀆職或違規的成本1.提高績效評價人員素質是提高財政支出績效評價質量的關鍵，通常來說，應做到以下兩點：（1）加強績效評價人員的職業道德教育?？冃гu價工作要求其人員是德才兼備的高層次人才，必須具有高尚的品德、正直的人格和一絲不茍的工作態度。任何一個高素質的績效評價人員必須具備德、能、勤、公、廉、儉六方面的品德。（2）定期對績效評價人員進行業務培訓。通過定期培訓，不斷拓展績效評價人員的知識空間，使其隊伍素質不斷提高，保持績效評價人員的知識更新與業務活動保持同步。同時，還要使每個績效評價人員在掌握本專業知識的基礎上，了解掌握其他相關專業技術知識，并將所學理論知識與實踐很好地結合起來，運用到工作中去。2.加大績效評價瀆職或者違規的成本，應從以下兩方面著手：（1）制定違規懲罰的法律法規，詳細規定績效評價人員的責任和職責以及違規的處罰，加大執法力度，提高績效評價人員違規的成本。（2）制定瀆職或者違規的界定標準。相應部門可以頒布專門的《財政支出績效評價責任認定辦法》，詳細規定績效評價事件應承擔的責任。

（三）完善相關配套措施1.組織保障。有條件的單位要建立財政支出績效評價機構。事業單位、中小型企業可建立績效評價網絡組織，以區（縣）為單位，主管部門為二級網絡組織，下設基層單位三級網絡，進行層層管理，逐級負責。這樣，資金在運行中能及時得到有效的控制和信息反饋，使會計報表的真實性、合法性得到保證。2.人員保障?？冃гu價質量的各種因素中，人始終是最重要的因素。需要從幾個方面來提高績效評價人員素質：（1）通過繼續教育學習，使績效評價人員不斷了解新情況，掌握績效評價的先進方法，不斷適應發展中的經濟形勢變化。（2）組織人員學習法律法規和經濟政策以及績效評價工作法規制度，依法進行績效評價。（3）深入調查研究，獲取充分、可靠的績效評價證據，為做出正確的績效評價報告提供支撐。（4）鼓勵績效評價人員掌握與人交流的技能，講究績效評價方法，提高績效評價效率。（5）進一步加強績效評價領導人員的思想政治工作，增強其從事財政支出績效評價工作的事業心和責任感。

（四）促進民間專業評估機構的發展民間專業評估機構由相關領域的專家和學者組成，這些專家可以來自不同的單位，從事不同的工作，與被評估者沒有利益沖突，這樣更能客觀公正地做出評價。在美國，以坎貝爾研究所為例，民間評價機構是美國政府績效評價組織體系中的重要力量。民間評估力量的興起，不僅可以提高政府績效評估的專業性、客觀性，而且可以大大節省政府部門的精力。目前，我國有一部分政府將財政支出績效評價工作委托給資產評估事務所或高校來做，這樣一定程度上保證了結果的客觀性，但是我國還沒有一個像美國坎貝爾研究所這樣影響廣泛的研究機構，因此，我國可以逐漸建立起這樣的民間專業的評價機構。

（五）開展績效審計績效審計是說明財政支出全過程的重要環節。通過績效審計，不僅有助于提高決策的科學性、充分發揮監督作用而且也有利于加強財政支出的管理和提高財政支出的使用效益。美國、英國和澳大利亞政府財政支出績效評價中審計機構都發揮著重要作用，并且一般都獨立于政府、行政機關或者議會之外，作為一個獨立的機構進行審計。因此，績效審計是我國審計機關需要開展的審計形式,應該將其納入到國家審計機關的工作內容中。如果條件許可可以借鑒國外將審計機構作為獨立部門，獨立于政府或人大，以保持績效評價的客觀與公正。綜上所述，要使財政支出績效評價工作逐步走向制度化、規范化、職業化，減少績效評價工作的風險，提高其工作質量，必須要從組織機構、人員、制度和技術四個方面多管齊下，全面提升績效評價質量，從而為經濟組織的健康發展、促進廉政建設起到重要的保障作用。

作者：曹靖尉京紅