水權制度建立分析論文

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黨的十一屆三中全會以來，在二十年的改革與發展和社會主義現代化建設的歷史進程中，我們黨不僅從理論上發展了馬列主義、思想，確立了鄧小平理論；而且在實踐中為建設有中國特色的社會主義道路，積累了豐富的經驗。水利作為國民經濟的重要組成部分，在二十年的歷史進程中，特別是進入九十年代，水利改革與發展不僅取得了輝煌成就。而且隨著我國的經濟結構、計劃經濟和投資體制及結構的變化。水利作為國民經濟的基礎產業，其結構、體制和機制都發生了變化。隨著社會主義市場經濟體制的建立，市場對資源的配置起基礎性作用，這是市場經濟的一般規律。但水如何適應社會主義的市場經濟，水能否作為商品走向市場，建立水市場經濟，必然涉及到水權及其商品的屬性，這是新時期水利面臨的一個新的理論問題。

一、關于我國水權的現行法律規定

我國《憲法》第九條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于國家所有，即全民所有?！端ā返谌龡l中規定了水資源屬于國家所有，即全民所有。由法律規定屬于農業集體經濟組織所有的水塘、水庫中的水除外，應禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或破壞水資源。因此，《水法》規定，國家對直接從地下或者江河、湖泊取水的，實行取水許可制度，并征收水資源，其實行取水許可制度的步驟、范圍和辦法，以及水資源費的征收辦法，由國務院規定。1993年6月國務院了《取水許可制度實施辦法》，水資源費的征收辦法至今尚未出臺。以上是我國對水權、取水許可權的現行法律規定，是研究水權理論的主要法律依據。

二、關于水權的特征及其商品屬性問題

水是自然資源，又是經濟資源，更是戰略資源，是可以不斷循環和更新、自我增值的資源，是人類共享的資源。因為水最基本的特性是人類的生命之源、人類生存與發展的大動脈，維護生態環境安全的命脈。它涉及人類的生活水平和生活質量，涉及國民經濟各個部門。它具有除害興利的雙重作用，兼有公益、半公益性的特點，這些特性互相影響，構成一種十分復雜的系統。

水作為資源具有雙重屬性，即生活資料和生產資料的雙重屬性。馬克思在資本論中曾經指出，土地(在經濟學上也包括水)最初以食物，現成的生活資料供給人類，它未經人的協助，就作為人類勞動的一般對象而存在。因此，水和土地一樣是人類的生活資料。但水和土地一樣又是生產資料，這樣水和土地都具有雙重屬性。

按照我國《憲法》水流的所有權屬于國家，屬于全民所有?，F在我們談論水權應當是指水的使用權的分配問題。在分配水的使用權時，又涉及到水工程供水的產權問題。因此，水工程供水不僅涉及到水的使用權的分配，還涉及到產權及其受益權的問題，以及工程原設計的功能及其受益的范圍和受益的對象等等。這些問題在沒有建立規范以前，對水的使用權分配和有償轉讓等進行全面運作是非常困難的，但建立和規范水權制度是一個十分復雜的問題，因為規范本身直接涉及到權益的再分配問題。

中國歷史上的水事糾紛，實質上是水權之爭。在每個歷史時代水權都以各種不同的方式，在完全不同的社會關系下面發展著。因此，在不同的歷史時期，水權單位之間的水買賣早有歷史記載，從歷史記載來看，水權轉讓大都經過官府的同意，有買賣合約，但為防止管水者仗權賣水，侵犯用水戶的權益，同時制定了嚴格的法規。

水資源所有權屬于國家和全民所有，作為公共資源必須體現全民共享的原則。從國外市場經濟國家的實踐來看，水屬于公共商品，公共商品是指可以容許許多人對它進行消費的商品，它屬于純粹外部經濟性商品，具有非市場經濟性質。比較典型的是國防、公安和基礎設施三大類型，這類商品是由政府通過“對收入進行再分配”來提供。公共資源和公共商品由于具有共享性而不是獨占性，這樣市場經濟能夠有效配置資源的基礎性作用就受到諸多因素的制約。公共商品就可能同時具有非競爭性和非排它性的特點，或只具有其中的一個特性。對于非競爭性的商品而言，人們消費它時，并不影響相互之間的利益。

汪恕誠部長在水利部機關公務員大會上關于《水權管理與節水社會》的報告中指出，明晰水權，要確定兩套指標。一套是水資源宏觀調控體系，一套是水資源的微觀定額體系。這兩套指標體系對有效管理水權和規范水事行為至關重要。汪恕誠部長還指出，實施水權管理的前提是水資源的統一管理。統一管理應該包括流域管理和區域管理兩個方面，這些重要論點都是指導我們建立水權制度，加強水權管理監督和規范水事行為的基本原則。

三、關于建立水市場問題

我國社會主義市場經濟體制正在逐步逮建立和完善，由于市場化的實質是要發揮市場機制的作用，但市場機制的形成涉及到很多因素，從經濟體制構成講，有政府行為、企業行為、市場行為，市場又涉及到資金、勞動力、技術、生產、產品、價格等各種市場，從產業結構講有第一、第二和第三產業，因此，市場經濟是一個十分復雜的系統。改革開放以前，水談不上建立水市場，現在在社會主義市場經濟體制下，如何建立水市場這是個新的理論和實踐問題。水工程供水能否作為商品建立相應的水市場進行有償轉讓，這是建立水市場經濟的一個核心問題。水工程供水作為產品，作為生產資料是生產要素，雖然具有商品的屬性，它又具有公益事業的特征。由于用途不同，在建立水市場進程中不同的用途是有區別并具有不同特性的，加之水是動態的，受到時空條件的限制，這就決定了水市場與一般的商品經濟的市場是具有不同的性質和特征的，它不具備一般商品經濟的公平競爭的條件，它是以政府宏觀調控為主體的市場經濟，因為同樣的水量，不同的功能和用途，不同的流域和地區，其產生的價值是不一樣的，反差十分懸殊。因此，水市場的建立必須同時制定相應的配套法規。

國外學者按競爭性和排它性這兩種商品的屬性將商品(包括服務)分為四類：

一是公共商品：同時具有非競爭性和非排它性，如國防；

二是公共資源：具有競爭性，但有非排它性，如水源地；

三是“俱樂部”物品：具有非競爭性，但有排它性，如公路、體育場；

四是私有商品：具有競爭性和排它性。

以上所有商(物)品(包括服務)都介于這四種商品組成的矩陣之間，競爭性和排它性越小的商品，越不容易市場化。根據水資源的特性，它具有“混合商品”的特征，這就決定了水資源不能完全推向市場，實行商品化。但其中的供水、水電等可以部分商品化，而水源地不能商品化，這就決定了水市場應當是有條件的市場經濟。

四、關于水權、水市場與水價問題

水權、水市場與水價三者是不可分割的群體，或者說它們相互是不可分割的一條主線。水是自然資源，不能成為商品，水工程的供水變成了經濟資源具有了商品性質，但它又不同于一般商品。國際上的實踐表明，市場經濟不是“自由經濟，是法制經濟”，任何實行市場經濟體制的國家，政府都要用法律手段管理和調控商品和服務的價格。市場調節價，政府指導價，政府定價，對于交通運輸，郵政、電信、水、電、氣等重要公用事業的價格，只能由政府管理，不允許經營者自行定價，以穩定社會經濟秩序。供水屬于公用事業，不能隨行就市定價，只能是政府宏觀調控的供水市場。按照短缺經濟學的觀點，水資源短缺應當依靠市場機制來調節，但市場并不是解決經濟工作中種種難題的萬應靈丹，同樣，水市場也不是解決水資源短缺問題唯一的靈丹妙藥。因此，建立水市場必須本著公共商品的特征制定有利于水資源可持續利用的市場機制及其經濟政策

五、關于建立水權制度的有關政策

國外的市場經濟實踐表明，在現代市場經濟條件下，人們生活離不開政府。市場經濟的缺欠和不平衡只能由代表“全民”集體意志的政府宏觀調控來解決。西方學者把政府的作用分為三種：一是穩定經濟，實現充分就業；二是收入再分配，按平等和效率的原則實現個人基本能接受的收入分配結果；三是資源再配置的，提高全社會的資源使用效率。我國水的所有權屬于國家，任何部門都不允許壟斷水權成為“水霸”。由于水資源的短缺威脅到人類的生存與發展，那么有限的水資源的合理分配就必然成為人們關注的焦點。我們講的水權的分配主要是指使用權的分配，其分配必須在政府的宏觀調控下遵循四條基本原則：

一是根據中國水資源的時空分布特點，要考慮水資源的承載能力，以及水資源的特點和社會性、經濟性的特征，由國家確定可分配的份額，保證水資源的可持續利用；

二是按照可持續發展戰略和所分配的使用權界定其使用范圍和用戶對象，保證國民經濟的協調發展；

三是在使用權確定的基礎上，對水資源在流域內及區域間進行合理配置，保證水資源的高效利用；

四是由于中國水市場的培育和建立受到自然條件，設施狀況，社會制度，公眾意識，管理機構，人員素質、政策法規等一系列因素的制約。因此，要有政府的宏觀調控和規范管理與有效監督，保證水事行為的規范化、有序化和法律化。

為推進我國水權制度改革與發展，在國務院頒發的《中國21世紀議程》中明確指出：建立和完善自然資源產權制度，實行資源所有權與使用權分離，以及資源的有償使用和轉讓。要鼓勵建立持續和有效利用自然資源的新市場，大力發展可持續的資源產業。有效地管理自然資源，實施市場經濟刺激手段。同時要考慮社會的公平分配，建立與市場經濟相適應的自然資源資產管理制度等政策。九十年代頒發的《礦產法》規定了國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度，制定了轉讓管理辦法，對礦產資源使用權的取得及其轉讓做出具體規定。《土地法》規定土地所有權由國務院代表國家行使，國家依法實行國有土地有償使用權，對土地使用權的確認做出明確的規定。推進資源所有權制度和流轉制度的改革與發展。

“十五”《建議》和《綱要》又進一步明確了：在國家宏觀調控下，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，合理配置公共資源（包括國有土地、水），發揮政府對資源的引導和帶動作用，引導資源配置方向，提高資源配置效率，健全資源有償使用制度，建立合理的水資源管理體制和合理水價形成機制等，都是推進水權制度改革向縱深發展的有關政策。

六、幾點建議

新的世紀我們對水利應當有新的認識，治水思路及其政策已進入一個新的調整時期，但要解決好中國水的問題，我們認為權屬管理是核心，體制改革是保障，職能轉變是關鍵，這些都涉及到上層建筑與生產關系的改革問題。

從全國和全局的角度來看，現在強化政府宏觀管理和監督的職能，探索水的使用權轉讓機制，規范水事行為，實施水資源的高效利用和合理配置正是時候。但水權制度的建立要在水權理論指導下，提倡大膽實踐，開展理論研究，通過立法積極推進水權制度改革與發展。為此建議：

1.在修訂“水法”時，要為水資源所有權和使用權制度建立，以及使用權流轉提供法律保障。

2.抓緊《取水許可制度實施辦法》修改，為使用權（或取水權）流轉作出明確規定。

3.建立合理的水分配利益調節機制。

4.實行水的有所權與使用權分離，使用權逐步通過政府宏觀調控為主導，綜合運用市場機制予以合理配置。