小額信貸發展政策研究論文

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一、問題的提出

小額信貸作為一種有效的扶貧和金融發展的手段，最早于20世紀70年代中后期在孟加拉國出現，隨后以其成功的經驗和遠大的發展前途在全球尤其廣大發展中國家得以推廣和實踐。鑒于小額信貸在扶貧和經濟發展進程中的巨大作用，聯合國把2005年定為世界小額信貸年，而孟加拉國的格萊珉銀行(GrameenBank，簡稱GB)的創始人尤努斯(Yanus)教授榮獲2006年的諾貝爾和平獎。這也充分證明了國際社會對小額信貸在扶貧進程中所起作用的高度重視和充分肯定。同時，小額信貸自創立以來，受到了窮人的熱烈歡迎，迅速推廣到亞洲、非洲和拉丁美洲的許多發展中國家，成為一種非常有效的扶貧方式。小額信貸經過幾十年的發展演化經歷了四個階段：從20世紀70年代的農戶小額貸款發展到80年代微型企業的小額貸款，進一步發展到90年代追求商業可持續發展和貸款覆蓋率為目標的小額貸款，目前，多元化模式的小額信貸正逐步融入金融體系。小額信貸這一概念也已大大拓展，由原來的高利率無擔保小額貸款(micro—credit)發展成為涵蓋存款、貸款、匯兌、保險、住房金融、小額租賃等多種金融服務的微型金融(micro-Finance)。國際小額信貸正迅速向商業化、金融化和正規化方向發展。

中國小額信貸的發展1999年以前主要是由政府扶貧辦下設的扶貧社農行扶貧貼息貸款；1999年后改由農行直接發放到農戶。政府主導的小額信貸從大規模的推廣到目前的業務大量萎縮，經歷了一個大起大落的過程。但在國際小額信貸發展和深化我國農村金融體制改革的背景下，小額信貸發展出現了新的轉機。在2007年全國金融工作會議上，總理指出：推進農村金融組織創新，適度調整和放寬農村地區金融機構準入政策，降低準入門檻，鼓勵和支持發展適合農村需求特點的多種所有制金融組織，積極培育多種形式的小額信貸組織。發展小額信貸，特別是商業小額信貸成為今后我國農村金融改革的重點之一。而目前，中國從事小額信貸的主要有以下機構：國際發展機構和非政府組織資助的小額信貸項目、政府主導的小額信貸扶貧項目(一般由農行、扶貧辦及扶貧社操作)和農村信用社的小額信貸業務。非政府組織、政府主導的小額信貸扶貧項目均是單一項目型模式，資金主要依靠外部供給，不具備持續性。小額信貸從業人員多為兼職，小額信貸經營沒有組織機構的保證，在管理機制上無法創新，只是在形式上照搬了國際上的做法。因此，目前中國小額信貸發展還存在諸多問題。

二、國際小額信貸的成功經驗

小額信貸從20世紀80年代以來，在亞洲、南美和非洲等許多國家和地區得到了廣泛推廣，在解決微小企業和貧困農戶融資問題上取得了成功，小額信貸成功的國際經驗值得我們借鑒和推廣。

(一)支持小額信貸的發展是各國政府的共識。實踐表明，制定出合理有效的政策，并給予法律保障是促進小額信貸發展不可缺少的條件。世界各國特別是發展中國家，對小額信貸大多采取了鼓勵發展的政策和支持手段。孟加拉政府一直向格萊珉鄉村銀行提供資金支持，即以4％－5％的利息提供的貸款累計超過50億達卡。法律支持是允許銀行以非政府組織的形式從事金融活動，政策支持是對銀行提供免稅的優惠政策。

馬來西亞政府的支持表現在宏觀政策和財務兩個方面。AIM在1986年發起時是一個非政府、非贏利的研究性項目，到1997年，該機構已經在馬來西亞13個州建立了35個營業所。AIM從1986年建立到1995年，馬來西亞政府為該機構無償提供了2700多億吉林特的財政撥款，以作為機構運行費。目前，AIM規模和影響僅次于孟加拉國的鄉村銀行。

(二)選擇適合國情的發展模式是各國的基本做法。目前，世界各國的小額信貸存在多種模式，主要包括非政府組織模式、正規金融機構模式、金融機構和非政府組織緊密聯系模式、社區合作銀行模式、村銀行模式和國家級小額信貸批發基金模式等。選擇適合自己國情的小額信貸發展模式是各國的基本做法。而各國在選擇小額信貸發展模式時，均充分考慮到本國的政治模式、經濟體制、金融發展狀況等國情。

孟加拉國是世界上最貧窮且人口密度最高的國家之一，全國一半人口生活在貧困線以下，超過半數的人是文盲。多年來，各國政府和國際組織每年給孟加拉國的各種低息貸款和捐贈達20億美元，但這些項目成功率極低。由于孟加拉國的金融實力有限，無力支持廣大的農村地區，這樣民間自發的非政府組織模式就成為孟加拉國小額信貸的主導模式。格萊珉鄉村銀行模式是一種非政府組織從事小額信貸的例子。它的資金來源主要有兩方面：一是利息收入。孟加拉鄉村銀行堅持股份制私有化經營。通過自身運營來解決資金問題，擺脫了受制于政府和國際援助的情況，保持了自主經營權，這樣就能靈活地進行組織和信貸產品的創新，為農民提供更好的信貸服務。二是來源于孟加拉的小額信貸批發機構。具有合法非營利公司身份的孟加拉農村就業支持基金(PKSF)成立于1990年。該機構以扶貧為目的，通過扶持和資助小額信貸組織來實現其社會目標。通過與小額信貸組織建立伙伴關系，提供資金和技術支持，再由這些小額信貸組織向農民提供貸款來間接實現扶貧目標。它的成功是以良性的資金運作為支撐，還得益于正確的市場定位和批發機構的扶持。

在許多發展中國家，民間金融發展不足，這樣政府就成為小額信貸的發展主體，他們大多選擇了正規金融機構的小額信貸模式。印尼人民銀行小額信貸部(BRI-UD)是正規金融機構從事小額信貸的模式，其下設地區人民銀行、基層銀行和獨立營業中心。獨立營業中心是基本的經營單位，實行獨立核算，可以自主決定貸款規模、期限和抵押，執行貸款發放與回收。機構內部建立激勵機制。2003年11月，BRI在印尼成功上市，并同時在美國證券柜臺交易市場掛牌交易，迄今為止，已成為世界上最大和最具盈利能力的小額信貸網絡。

(三)高利差是國際小額貸款的共同特點。嚴重信息不對稱、缺乏可抵押物、特質性成本與風險、非生產性惜貸這四種特殊性而產生的高成本，是小額貸款機構在農村發放貸款面臨的主要問題，這也使其難以獲利。地方性金融機構往往因資金不足或為保證貸款償還率，不能給當地提供廣泛的金融服務。印尼政府在1983年6月實施了利率市場化改革，BRI可以自主制定利率。同時，BRI村銀行提供了一系列針對目標客戶的儲蓄產品來吸收資金，推出高利差的存貸服務產品，保證了利潤，克服了其他金融機構面臨的困境而得以持續發展。

低利率可以幫助窮人獲得貸款的觀念已經被多年的實踐證明是不可行的。這不但不能實現財務的可持續性，還會給貪污、尋租以可乘之機。印尼實行利率市場化政策的貸款年利率通常在20％-40％，孟加拉鄉村銀行貸款的年利率在20％左右，玻利維亞陽光銀行的貸款年利率通常是47.5-50.5％。小額信貸運作成功的一些國家的現實表明，高利率貸款的需求極為旺盛，這也說明在資金稀缺的農村地區資本的可得性比低利率更重要。而且，貸款利率較高，使得較富裕的非目標群體不會產生排擠目標群體的動機，這樣，低收入者和中小企業才會有機會獲得貸款。同時，高利率足以覆蓋成本，獲得較高的利潤，這也是印尼BRI村銀行很好地實現了財務可持續性的根本原因。

(四)商業化運作是國際小額信貸機構的普遍選擇。小額信貸商業化(commercializationofmicrofi-nance)，指小額信貸機構以市場為基礎，進行商業化的運作與管理以達到可持續發展的趨勢。中國長期以來傳統觀念認為，小額信貸是一種具有福利性質的扶貧工具，不可能成為可持續發展的產業，更不用說盈利了，隱含于這種看法背后的觀點是：小額信貸以國際機構援助或軟貸款為資金來源，為了保持小額信貸業務進行，要有源源不斷的捐助資金的注入。而依賴慈善資金的不斷注入是不可能的，因而小額信貸進一步擴張的前景是極為有限的。但是，一些國家的小額信貸通過商業化運營為事實，改變了人們的理念。小額信貸機構作為獨立的信貸主體，能夠創造足夠收入，以彌補資金成本和其他相關成本，包括填補因呆賬造成的損失。在這一方面，孟加拉、印尼及拉美的小額信貸起到了示范作用。

三、發展中國小額信貸的政策取向

(一)建立與完善激勵約束機制。要成為一個成功的小額信貸機構，從機構內部因素看，建立明確的員工業績考核、激勵懲罰制度，加強對小額信貸機構從業人員職業道德教育和專業知識培訓，提高這些人員的綜合素質是非常重要的。成功的小額信貸機構都有一套完整的以業績考核為中心的激勵約束機制，業績水平直接決定著員工的收入層次，從而在員工之間形成較強的相互競爭關系。這些激勵約束機制的成功主要基于兩點。一是這些國家普遍較小、監管半徑短，日常層級監督與跨級巡視監督所形成的密集而交叉的監督體系，具有較強的組織保證作用。二是高度重視商業可持續利益的約束作用。如BRI規定，村銀行設立后若18個月內不能最利，則必須關閉或轉移到其他地區；孟加拉鄉村銀行則強調總部不對新設分行提供資金，新設分行必須一年內即能盈利。

(二)給予民間小額信貸機構更多的政策空間。需要改變對小額信貸定性和定位的認識，明確小額信貸的金融屬性和功能，從金融深化和金融市場發展的角度，重新審視和考慮小額信貸發展的意義。建議給予小額信貸機構更多的政策空間。第一，使小額信貸機構合法化。純粹的公益性小額信貸機構允許在民政部門注冊；商業性的小額信貸機構允許在工商行政管理部門注冊。第二，人民銀行確定利率上限，在此基礎上對商業性小額信貸機構給予更大幅度的定價權。第三，適當放寬小額信貸機構的融資渠道，在堅持本地“只存不貸”的原則下，采用多種方式鼓勵小額信貸健康發展。第四，在稅收方面給予優惠，通過稅收減免或稅收返還等政策，保證小額信貸機構可持續發展。另外，目前中國貸款損失核銷制度缺乏靈活性，與小額信貸業務金額小、筆數多的特點不相適應。由于無法及時核銷損失，使得銀行在不良貸款“雙降”考核機制下，對開展小額信貸業務心存顧慮。監管、財稅部門應研究完善支持小額信貸業務發展的配套政策，如允許銀行業金融機構對小企業貸款損失按一定比例稅前核銷，建立小企業貸款風險補償專項基金等。

(三)利率的市場化要與實現其他條件協調進行。世界上很多小額信貸項目半途夭折都歸因于經營虧損，無法持續發展。要使參與小額信貸的金融機構能夠可持續發展，利率市場化是不可或缺的條件。制定一個較合理的利率水平不僅對于發展小額信貸的金融機構有著重要的意義，還有助于改善農村金融市場的扭曲的現狀。但同時，必須認識到單一地推進利率市場化并不能解決現有的農村金融市場的問題，利率市場化必須具備諸多前提條件，尤其是宏觀經濟穩定的背景和對金融機構實施充分及審慎的監管。若只是簡單提高利率水平可能會引發逆向選擇和道德風險，從而加劇金融機構資產質量的惡化。印尼小額信貸機構運作的成功，與其利率市場化是建立在完善的監管和激勵前提下是分不開的。若只一味地照搬其模式而不考慮我國的國情和當前的背景，那失敗是必然的。這也正是發展中國家許多成功的小額信貸模式不能被普遍復制和推廣之原因所在。目前，中國金融機構的監管尚處在不完善階段，許多法律法規還在出臺過程中。面對不成熟的環境，中國利率市場化改革還有一段路要走，急于求成是不可取的。

(四)轉變政府的支持方式，保持可持續發展。國外小額信貸發展的經驗也表明，單個小額信貸機構一般需要5～8年才可達到可持續發展階段；只有一定數量的小額信貸機構達到可持續發展階段之后，政府才會考慮是否需要制定專門的小額信貸法規來規范、管理和支持小額信貸的發展。中國自引進小額信貸開始試點以來至今僅10多年，小額信貸中國化的過程尚未完成。為了促進小額信貸的健康發展，增加貧困農戶的貸款機會，建議政府轉變對小額信貸的支持方式，從為小額信貸的用戶提供利息補貼，轉為對能夠為低收入用戶持續地提供金融服務的小額信貸機構提供補貼或低息貸款，幫助成長中的小額信貸機構改進信貸管理、財務管理、風險管理和人力資源管理的能力和進行產品創新的能力，盡快成長到可持續發展的階段。

(五)健全小額信貸機構的外部監督機制。小額信貸機構的外部監管模式選擇應仔細比較成本與收益，為小額信貸機構的組織創新創造條件。應根據負債來源的不同采取不同的監管框架。當前重點是明確資金來源于社會公眾的小額信貸機構的外部監管體制，切實保護存款人的利益。對于資金來源于其它渠道的機構，可以實行備案制，無需接受正規的監管，以降低成本，提高運作效率。督促小額信貸機構建立符合小額信貸業務特點的信用風險評價標準和準備金制度，及時化解小額信貸業務的風險，促進小額信貸業務的可持續發展。同時，適時出臺小額信貸組織的法律法規，界定其法律地位，明確對它的監管不僅是非常必要的，也是十分重要的。在對小額信貸機構進行鼓勵、支持的同時，也要對其加強監管，防止金融風險。第一，加強對小額信貸機構資金規模和經營區域的監管控制。第二，加強對從業人員的監管。督促小額信貸機構建立一套完整的管理制度和運行機制，通過制度和道德約束，降低操作人員的違約風險和操作風險。

[摘要]由于小額信貸在扶貧和經濟發展進程中的巨大作用，現已被許多國家推廣和實踐。國際小額信貸的成功經驗是政府的支持、高利差、選擇合適的模式及商業化運作?；趪H經驗，本文認為發展中國小額信貸應從建立與完善激勵約束機制著手，給予民間小額信貸機構更多的政策空間；利率的市場化要與實現其他條件協調進行，轉變政府支持方式，保持可持續發展。

[關鍵詞]小額信貸；國際經驗；財務可持續性；商業化運作