立法法與稅法基本問題論文

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「摘要」2000年3月由九屆全國人大第三次會議審議通過，并于2000年7月1日起正式實施的《中華人民共和國立法法》，是規范立法活動的一部憲法性法律。在此之前，規范立法活動的規范主要是憲法、有關法律和行政性法規。由于這些規范不統一、不完善和過分原則化，不僅造成了操作上的困難，而且導致了大量無權立法、越權立法、借法擴權、立法侵權等立法異常現象。具體到稅法領域，稅法的立法層次低、行政法規越權、立法程序不規范等問題也程度不同地存在，既影響了稅法自身的權威性、嚴肅性，也影響了稅收的執法、司法和守法。《立法法》頒布實施后，以往規范不足的情況將在很大程度上得到彌補，有關立法的各項制度，包括立法權限制度、立法程序制度、立法解釋制度、立法監督制度等將有更加明確、具體的規定。特別是《立法法》對稅收立法體制的確立，很大程度上將影響稅法未來的發展。本文從《立法法》出發，依據《立法法》的相關規定，探討分析了稅法的兩個基本問題，以期能對我國稅收法制的完善有所裨益。

一、《立法法》與稅收法定主義

（一）稅收法定主義與《立法法》的關系

稅收法定主義是稅收立法的最高原則。該原則要求稅法主體的權利、義務必須由法律加以規定。稅法的構成要素必須且只能由法律予以明確規定、征納稅主體的權利（力）義務只能以法律為依據，沒有法律依據，任何主體無權決定征稅或減免稅收。這里的“法律”僅指由代表民意的國家立法機關制定的規范性法律文件。

稅收法定主義是伴隨著市民階級反對封建君主恣意征稅的運動而確立的。在“無代表則無稅”的思潮下，形成了征稅須經國民同意，如不以國民代表議會制定的法律為依據則不能征稅的憲法原則。如英國1627年的《權利請愿書》規定，沒有議會的一致同意，任何人不被迫給予或出讓禮品、貸款、捐助、稅金或類似的負擔。1776年，美國在其《獨立宣言》中指責英國“未經我們同意，任意向我們征稅”，并隨后在1787年的憲法中規定一切征稅議案應首先在眾議院提出，但參議院得以處理其他議案的方式表示贊同或提出修正案（第7款第1項）。國會有權賦課并征收稅收，進口關稅，國產稅和包括關稅與國產稅在內的其他稅收……（第8款第12項）[1]我國憲法在第二章“公民的基本權利和義務”中的第五十六條規定“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。雖然只強調了公民應依照法律納稅而未明確國家應依照法律征稅，但“因為它限定了承擔納稅義務的條件-依照法律，納稅義務僅僅由法律的規定產生，其范圍也僅僅限于法律的規定之內。”“這實際上是從公民負有依法納稅義務方面，間接地規范和限制了國家賦稅征收權的行使方式-依照法律”。而根據憲法規定，法律是由全國人大或全國人大常委會制定的因此可以認為我國憲法隱含了稅收法定主義原則。[2]這是我國稅收立法實行稅收法定主義的憲法根據。

《立法法》是規定立法制度的憲法性法律。一切立法活動都必須以《立法法》為依據，遵循《立法法》的有關規定。稅收立法自然也不能例外。但《立法法》是根據憲法制定的，是憲法原則和憲法中規定的立法制度的具體化，其效力在憲法之下，對稅法來說，由于憲法確立了稅收法定主義的原則，《立法法》中有關稅收立法制度的規定，也應該體現稅收法定主義的要求。換言之，《立法法》是對稅收立法形式上的要求，稅收法定主義是對稅收立法本質上的要求。在整個法律體系的效力層級上，稅收立法固然應當以《立法法》為依據，但在稅法領域內，只有形式反映本質，即《立法法》規定的稅收立法制度全面反映稅收法定主義以此為依據制定的稅法才可能是符合要求的，否則，稅法將可能徒有“法”的形式，而不再有“法”的本質。

（二）《立法法》與稅收法定主義的統一

《立法法》與稅收法定主義的統一，主要通過《立法法》規定的稅收立法體制表現出來。正如前文分析，稅收法定主義的基本要求是公民依照法律納稅、國家依照法律征稅，這里的“法律”應當是由代表民意的立法機關所立之法在我國應當是由全國人大或全國人大常委會所立之法，換言之，即應當由全國人大和全國人大常委會享有稅收立法權，其他任何機關非經全國人大或全國人大常委會授權不得行使該項權力。在這一點上，《立法法》與稅收法定主義是一致的，或者說《立法法》體現了稅收法定主義原則，確立了稅收法定主義所要求的具體的立法權限制度。

首先，《立法法》確認了全國人大及其常委會的稅收立法權，并且明確規定立法的表現形式是“法律”?！读⒎ǚā返?條規定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律。全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律：在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！读⒎ǚā返?條規定，下列事項只能制定法律（六）對非國有財產的征收……（八）基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融及外貿的基本制度。其中，“對非國有財產的征收”是指國家以強制力為后盾，依法無償占有公民、法人或其他組織的財產，包括稅的征收。[3]至于“……稅收……的基本制度”，包括了稅收的立法制度、征管制度等?！读⒎ǚā返囊幎ū砻鳎愂樟⒎嗍俏覈鴩伊⒎C關的專屬權力。

其次，《立法法》確立了稅收授權立法制度。根據該法第9條的規定，對有關稅收的基本制度，如果尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項制定行政法規。同時，經濟特區所在地的省市人民代表大會及其常務委員會根據全國人大的授權決定，也可以制定稅收地方性法規，在經濟特區范圍內實施。（65條）值得注意的是，對行政機關的授權，全國人大和全國人大常委會都有權做出決定。而對地方主要是經濟特區的授權，只有全國人大才有權決定，全國人大常委會無權決定。此外，《立法法》在第10條對授權立法作了原則規定，要求“授權決定應當明確授權的目的、范圍，被授權機關應當嚴格按照授權目的和范圍行使該項權力，被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。這說明《立法法》所規定的稅收授權立法維護了稅法權威性，同稅收法定主義是一致的。

第三，《立法法》確立了法律優先原則，即在多層次立法的情況下，除憲法外，由國家立法機關所制定的法律處于最高位階、最優地位，其他任何形式的法規都必須與之保持一致，不得抵觸。根據該原則行政機關和地方權力機關根據授權所立之法、或者是出于職權對稅收上位法所做出的說明或細化，都必須遵循國家立法機關所制定的稅收法律，不得與其抵觸，效力在“法律”之下，而且，授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律。法律制定后，相應的立法事項的授權終止“（第11條）。當然，根據授權而制定的行政法規或地方法規也相應終止。法律優先原則從另一個側面體現了稅收法定主義的要求維護了稅收法律的權威。

三、《

立法法》與稅收法定主義的不協調

《立法法》與稅收法定主義既有統一的一面，但同時也存在著不相協調的一面。正是這不相協調的一面，造成了稅收立法與稅收法定主義的背離，從而影響了我國稅收法制建設。

1、關于稅收立法權行使監督的問題。盡管《立法法》明確規定稅收立法權屬國家立法機關專有，其他任何機關非經立法機關授權不得行使該項權力，但對于其他機關未經授權而行使該權力的情形缺乏應有的監督機制，或者即使規定了監督主體或監督方法，但由于操作性差而致乏力如《立法法》第87條、第88條規定，對超越權限的行政法規全國人大常委會有權撤銷，但該撤銷程序如何啟動及運行卻沒有相應規定。又如第90條規定。國務院等國家機關認為行政法規（當然包括稅收行政法規）、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，其他的國家機、社會團體、企業事業組織以及公民可以就違憲或違法的上述規范性文件提出進行審查的建議。但上述“要求”和“建議”啟動受理的步驟方式、順序、時限等程序問題，缺乏具體規定。立法監督的缺乏，必然導致立法越權、立法侵權、立法沖突等諸多弊端。在《立法法》頒布實施之前，我國稅收立法實踐中的立法異常現象就是一個明證。而在《立法法》頒布實施以后，現實中的立法異?，F象仍不能得到有效的根治，從側面也很能說明問題。

2、關于稅收的授權立法問題。根據《立法法》第8條、第9條的規定，稅收立法權并不屬于法律絕對保留的事項。也就是說，國家立法機關雖然擁有專屬的稅收立法權但在特定情況下可以授權行政機關立法，甚至也可授權特區地方國家權力機關立法（第65條）顯然，該規定的范圍過寬。因為，正如前文分析，稅收立法權包括了多項內容，其中的征稅權，既是稅收立法權的核心，同時也是國家主權的組成部分，按民主憲政的通例，有關國家主權的立法事項理應是單一制國家中最高代表機關和聯邦制國家中聯邦代議機關不可推卸、不得轉讓的最重要的專有立法事項。它是不能被授予其他主體代為行使的。如果把諸如此類的立法權授予行政機關可以想見，既是稅法制定者，又是稅法執行者的行政機關，出于自身利益考慮，將有可能不合理地擴大其稅收權力而造成公眾稅收負擔的加重。這不僅根本上違背了稅收法定主義的要求，也背離民主政治的原則。

3、關于稅收授權立法的監督問題。像前文論述的稅收立法權行使缺乏監督一樣，稅收授權立法也存在同樣的問題。對此，我們可以用稅收授權立法實踐加以說明。1984年我國進行工商稅制改革時，全國人大常委會曾根據國務院的請求，授權國務院在改革工商稅制進程中“擬定有關稅收條例，以草案形式試行，再根據試行的經驗加以修訂，提請全國人民代表大會常務委員會審議”。這里，授予國務院只有擬定草案的權力，只是試行，而且還要經全國人大常委會“審議”，足見立法機關對稅收立法權的審慎態度。這本來是正確的，也是必要的，但是緊接著1985年全國人大通過的《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，把稅收立法權一攬子授出。姑且不論按授權立法原則這種“空白授權”或“空白委托”是無效的，單就立法機關在事實上放棄稅收立法權就是不合法的。這次授權的最直接結果是，現行的大多數稅收法規都是行政機關制定的，不僅有明顯越權現象，而且其中的某些法規還是經國務院再授權由財政部或國家稅務總局制定的。[4]對這種不合法情況，如果說，《立法法》頒布之前是無法可依，而在《立法法》頒布以后，因沒有規定相應的強有力的監督機制，仍然是“無法可依”或者是“有法不依”。[5]這是《立法法》的遺憾，也是稅收立法的遺憾。

當然，《立法法》是規范我國立法活動一般性原則的法律，不可能對每一個具體領域包括稅法領域的立法問題都進行詳細規定。它與稅收法定主義統一的一面固然令人欣喜，但它與稅收法定主義的不協調也不能不引起人們思考。稅收立法權應該怎樣配置才能符合稅收法定主義的要求？稅收立法權有效配置后應當如何監督行使？稅收立法制度如何在《立法法》和稅收法定主義之下得到完善統一？

二、《立法法》與稅法體系

稅法體系是由不同形式的稅法規范所構成的有機聯系的統一整體，稅法形式及其相互間有機聯系的方式是稅法體系的基本內容。一國立法對具體的稅法形式的權限、效力、地位和具體內容的規定，是稅法體系構成的決定因素。從這個意義上來說，研究一國立法中關于稅法形式的相關規定，有助于構建層次分明、內容完善、統一的稅法體系，從而有利于稅收的司法、執法和守法。反之，研究一國現行的稅法體系，可以發現一國稅收立法中存在的問題和缺陷，進而可以為稅收法制的健全提供根據和目標。

（一）《立法法》對稅法體系的規范

我國《立法法》對稅法體系并無專門的規范，但《立法法》作為規范立法活動的基本法律，對一般法形式的規范理應適用稅法。

1、關于稅法的表現形式。《立法法》第2條規定，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國務院部門規章、地方政府規章的制定、修改和廢止，依照本法的有關規定執行。可以看出，立法之“法”是法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例。至于規章，《立法法》盡管將其區別于上述之法，但仍然承認規章也是“法”的一種形式。具體到稅法領域，可以認為法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都是其表現形式，即都是稅法體系的構成部分，適用《立法法》的有關規定。此外，《立法法》是根據憲法制定的，憲法也是我國法律體系的組成部分。而且憲法也明確規定了“公民有依照法律納稅的義務”。因此，憲法也應該是我國稅法的一種表現形式。值得注意的是，《立法法》在第8條、第9條中將制定法律的權限賦予全國人大和全國人大常委會并提出“基本法律”和“其他法律”的概念，但二者具體的區分標準，《立法法》沒有涉及。至于稅法體系中是否也應該有“基本法律”和“其他法律”的區別，自然也沒有立法上的根據。

2、關于稅法形式的權限。稅法形式的權限是指稅法形式包含的內容或事項。稅法的形式不同，包含的內容或事項也不同。抑或說，稅法形式所具有的效力不同，它所規定的內容或事項也不同。根據《立法法》的規定，“法律”是由全國人大或全國人大常委會制定的，主要規定“非國有財產的征收”和“稅收的基本制度”，并且此兩項內容只能由法律規定。“行政法規”是由“國務院根據憲法和法律制定”的，它可以規定的內容包括：（1）為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；（2）憲法第89條規定的國務院行政管理職權的事項；（3）根據全國人大及其常委會的授權決定而制定行政法規的事項（第56條）。

“地方性法規”是由地方國家權力機關[6]制定的，它可以規定的內容包括：（1）為執行法律、行政法規需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；

（2）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項；（第64條）此外，經濟特區可以根據全國人大授權制定法規，在本經濟特

區內實施（第65條）。

“自治條例和單行條例”由民族自治地方的人民代表大會制定，可以依照當地民族的特點對法律和行政法規的規定做出變通，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，且可以變通的內容受到憲法和其他法律的限制。

“規章”分部門規章和地方規章，前者主要由國務院各職能部門制定，規定“應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項”（第71條）。地方規章由省級政府和較大的市[7]的政府制定，具體規定：（1）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項；（2）屬于本行政區的具體行政管理事務（第73條）。

《立法法》的規定表明，不同的稅法表現形式具有不同的權限范圍。每一表現形式都應在法定的權限范圍內適用，超越權限的稅法形式是違法的，因而也是無效的。

3、關于稅法形式的地位及相互關系。稅法形式的地位及相互關系是稅法體系的核心內容，它決定著稅法體系的層次性和內容的完整性。

從《立法法》的相關規定可以看出，稅收法律應當是占主導地位的，這也是稅收法定主義的要求。而行政法規、地方性法規、規章等，不過是對法律的細化或說明，僅占輔助的或次要的地位。當然，這里的“主導”，不是指數量上的優勢，而是指有關“稅收的基本制度”，包括稅收的實體制度和稅收的程序制度都應當由法律規定。即使不能面面俱到或詳細地規定，也必須對稅收的有關實體內容和程序內容應當遵循的一般性原則和準則做出規定或限定。同樣地，輔助的或次要的地位，也不是指數量上應占較少比例，而是指行政法規、地方性法規等的內容都必須以法律的規定為前提，不得違背法律的基本原則或超越法律規定之外，即使有授權，也必須在授予的權限內。

（二）我國現行稅法體系及完善

我國現行稅法體系是在《立法法》頒布實施之前形成的，主要有憲法、法律、行政法規、地方性法規和規章。

1、憲法。《中華人民共和國憲法》是1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過1982年12月4日全國人民代表大會公告公布施行的，后又根據1988年4月12日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》、1993年3月9日第八屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》和1999年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》修訂。有關稅收的內容主要是，“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。

2、法律。我國現行由全國人大及其常委會通過的稅收法律主要有3部，一是1991年4月9日第七屆全國人民代表大會第四次會議通過、同日中華人民共和國主席令第四十五號公布的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》；二是1992年9月4日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議通過、1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議修正，2001年4月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議修訂的《中華人民共和國稅收征收管理法》，三是1980年9月10日第五屆全國人民代表大會第三次會議通過、1993年10月31日第八屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議第一次修正、1999年8月30日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議第二次修正、1999年8月30日中華人民共和國主席令第二十二號公布的《中華人民共和國個人所得稅法》。這3部稅收法律在地位上很難說孰高孰低，但卻分別由全國人大及其常委會通過。我們既不能說，《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》是基本法律，因而應該由全國人大制定；也不能說因是全國人大制定的，因而《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》就是基本法律。全國人大及其常委會稅收立法權限不明，由此可見一斑?！读⒎ǚā穼Υ藛栴}仍未規定。

3、行政法規。稅收行政法規是由國務院制定的，數量巨大。1994年稅制改革以后，開征了23個稅種，除遺產稅和贈與稅、證券交易稅尚未立法外，個人所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅由法律規定，其他19個稅種，包括關稅，都由國務院制定了單行條例。此外，國務院根據法律的授權，對前文所述的3個稅收法律也制定了實施細則。

4、規章。稅收規章主要是由財政部、國家稅務總局頒布的關于稅收行政法規的實施細則以及稅法的行政解釋。實施細則主要包括企業所得稅、增值稅、消費稅、營業稅、資源稅等暫行條例的實施細則。稅法的行政解釋主要有消費稅征收范圍解釋、營業稅稅目注釋、增值稅資源稅若干具體問題規定等。

5、地方性法規。我國目前實行“集中稅權、統一稅法”的稅收管理體制。盡管實行分稅制，但稅收立法權仍高度集中在中央，有關地方稅的現行法律規范都是由中央制定和頒布的。若不是全國人大曾授權經濟特區制定括稅收在內的地方性法規，稅法體系中地方性法規這一塊幾乎是空白。

以《立法法》為依據，分析、研究我國現行的稅法體系，可以看出以下問題：（1）法律未占主導地位導致了行政法規實際上居于主導地位，后者的制定機關利用行政權力剝奪了地方的立法權力，侵蝕了國家的立法權力。由此，稅法體系異常當然就不足為怪了。（2）現行稅法體系存在的問題很大程度上是由于立法制度不健全造成的。《立法法》頒布施行后，應該按照《立法法》的規定重新規制內部各構成單位的權限與職責，構建新的稅法體系。首先，全國人大及其常委會應當切實履行立法職責，抓緊制定有關稅收問題的基本法律。同時，嚴格按照《立法法》有關授權的規定，不僅嚴格授權范圍、期限，而且加強對授權立法的審議與監督，并及時把實踐中已經成熟的國務院制定的行政法規上升為法律，從而廢止行政法規的越權。其次，國務院應嚴格按照《立法法》規定制定行政法規、自覺守法。同時，根據分稅制的要求下放稅權，使地方免除行使稅收立法權的行政障礙。第三，加強地方稅收立法，健全地方稅法體系。第四，各有權機關在制定各自權限范圍內的稅法規范時，要注重立法技術、明確立法依據、實施日期等，并對稅法規范的內部結構按《立法法》的要求進行合理安排。第五，鑒于我國現行稅法體系結構復雜，各類稅法形式中存在諸多重復、矛盾，立法機關應當加強稅法的清理、審查、編纂工作，力爭在較短時間內，使我國稅法體系在《立法法》的規范下實現完善統一。

三、小結

稅收立法是依法治稅之本。它不但決定稅法的形式，也決定稅法的本質，稅法是稅收立法的結果也是稅收執法、司法和守法的依據。要實現依法治稅，必須規范稅收立法，但《立法法》是規范立法活動的一般性法律，不可能對具體的稅收立法進行詳細、完善的規定，而且其自身的缺陷也會對稅收立法造成影響。為了使稅法真正反映稅收的本質，同時又體現憲法的原則，以稅收法定主義為指導，遵循《立法法》的原則規定，制定詳細、完善的稅收立法規范是非常必要的。唯有如此，才能使稅法真正滿足稅收法定主義的要求，促進稅法的貫徹實施，發揮其應有作用。

「注釋」

[1]參見劉劍文：《中國稅收立法問題研究》，載《經濟法論叢》（第1卷），法律出版社2000年版，第107頁。

[2]參見饒方：《論稅收法定主義原則》，載《稅法研究》1997年第1期。

[3]對非國有財產的征收，存在歧義，有人認為，征收是指無償的強制性地剝奪；有人認為，“征收”是指征用，雖然也是強制性的，但卻是有償的。

[4]空白授權，無效和被授予的權力不能再轉授，是現代公認的法律原則，最早見于伯德納·施瓦茨（美）著：《行政法》中譯本第31－33頁。

[5]我國《立法法》第10條也有相應規定。例如，《立法法》第90條規定，公民認為法規規章違憲或違法，如何提出審查建議，人大機關如何受理，人大機關不受理怎么辦，這些問題不明確規定。監督權利就是虛設，可以說無意義。

[6]根據《立法法》的有關規定，地方國家權力機關主要指省、自治區、直轄市的人大及其常委會和較大的市的人大及其常委會?！拜^大的市”是指省、自治區的人民政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。

[7]同上。