新公共管理投融資平臺轉型分析

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摘要:新公共管理學的研究在我國主要圍繞政府而展開，以提升政府對社會的服務效率以及服務質量。地方政府投融資平臺作為我國財政體制的產物，是地方政府在投融資模式下的創新。地方政府投融資平臺產生于政府，服務于政府，在地方經濟發展中立下了汗馬功勞，但長期以來債務累積等問題開始逐漸凸顯，風險逐漸暴露，亟須做出轉型。基于此，本文通過梳理地方政府投融資平臺的產生背景，分析具體問題，以期在新公共管理學的指導下提出適合投融資平臺的轉型發展之路。

關鍵詞:投融資平臺;公共服務;公益性;轉型

地方政府投融資平臺除融資職能之外，還兼具一定的公共服務職能，這不僅體現在基礎設施項目的建設上，也體現在其與地方政府天生的不可分割性。“43號文”之后，國家不斷開“明渠”、堵“暗道”來健全融資機制建設，投融資平臺的“替政府融資”屬性也將被逐步分離。但無論如何轉，都將離不開它的公共服務職能，它也將通過這一職能，在市場化的進程中發揮更大的優勢與作用。

一、地方政府投融資平臺職能的轉變

地方政府投融資平臺是我國地方政府融資體系不可或缺的一部分。自20世紀90年代始，我國城鎮化進程開始逐步加速，地方建設達到了一個新的高潮。由于分稅制改革的施行，地方政府事權與財權開始分離，地方政府資金開始短缺，亟須補充。受制于舊《預算法》《擔保法》以及《貸款通則》等文件，地方政府債券、直接貸款等渠道都被限制，融資平臺開始登上歷史舞臺。在2010年的文件中，地方政府投融資平臺被定義為:“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體?！薄坝傻胤秸捌洳块T和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。”中國人民銀行又將其具體細分為:各類開發區、園區投融資平臺;國有資產管理公司;土地儲備中心類公司;城市投資建設公司;財政部門設立的稅費中心;交通運輸類政府投融資平臺;其他類型。在之后的很長一段時間內，地方政府投融資平臺發揮效用，募集了大量資金，為地方政府解決了諸多實際困難。這種模式在對基建作出突出貢獻、推動地方經濟發展的同時，也埋下了不容忽視的債務隱患。2013年6月，經審計署審計，發現全國各級政府債務余額達20．7萬億元，債務問題嚴重。2014年9月21日，國務院《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發【2014】43號)，文件剝離了平臺的政府融資職能，明確不得新增政府債務。這一新政也成了融資平臺發展史上的一個重要節點。自此以后，無論是融資平臺自身發展，還是債務償還，長期來看，轉型便成了唯一有效手段。但考慮到城投平臺的天然屬性，其主要發展方向也注定離不開地方城市建設。

二、地方政府投融資平臺的現狀與困境

地方政府投融資平臺成立至今，地方上的公益性項目融資、基礎設施建設為其主要任務，是地方政府融資的重要渠道，其收入也主要來自政府補貼與債務的借新還舊，這也就造成了其自身收入并不穩定。同時，地方政府為進一步融資，非經營性資產大量移入融資平臺，資產可變現能力較差，質量較低。融資平臺方面，從人事到運營市場化程度并不充分，普遍缺乏投資意識，債務挪補現象比較嚴重。后續中央開始不斷對平臺和地方債務出臺強監管措施，此種現象才有弱化趨勢。(一)地方政府投融資平臺發展現狀。2010年，《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19號)，開始對平臺公司進行清理規范，到后來的“43號文”，中央剝離平臺政府融資職能的政策不斷明確，但部分地區執行效果并不明顯。但近幾年中，政策執行日漸到位，地方政府的融資機制逐漸成型，平臺公司的政府融資職能開始真正的喪失，地方政府以及平臺自身不得不重新考量平臺的職能與定位。2017年，《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，明確提出地方地府不得違規將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司;金融機構不得要求或接受政府以任何形式提供擔保。2017年，《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，政府購買服務的行為受到嚴格控制，金融機構、非金融機構對政府及平臺的融資也受到了限制。2018年，《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，地方政府對平臺的隱性擔保被徹底取消，平臺由此也失去了一個最重要的信用背書，市場化的運作方式開始大量開展。面對新規，平臺開始更為迫切尋求轉型，優化升級經營方式。J金融天地INRONGTIANDI2018年10月，《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，聚焦脫貧攻堅、農業農村、社會民生等重點領域，提出十種相應配套措施。專項債券資金的運用管理開始在補短板領域發揮重要作用，平臺的正常融資需求金融機構可給予保障和滿足。在當前的經濟體制下，為推進城鄉融合和城鎮化發展，補齊基礎設施領域短板，地方政府融資平臺仍要繼續發揮作用，引導政府投資，服務地方公共領域建設。因此國家也相繼出臺了一系列針對地方政府投融資平臺轉型的過渡性扶持政策。例如，提供政府債券置換存量，為建設中和續建項目提供信貸保障，要求政策性銀行提供長期專項資金等。(二)地方政府投融資平臺發展困境。地方債務累積現象嚴重。根據財政部網站數據，截至2018年末，全國地方政府債務余額183862億元，其中政府債券180711億元，非政府債券形式存量政府債務3151億元。地方政府投融資平臺所舉借的債務占了很大比重。“43號文”之后，國家部委相繼出臺多項政策，但對融資平臺約束效果有限，融資平臺依舊通過債券、非標等金融工具進行債務置換與擴張。轉型方向定位不夠明確。目前，部分地區融資平臺已有了較好的轉變，通過整合自身優質資源，專注城市建設和社會服務職能，成為當地絕對的城市服務運營商、基礎設施建設服務商。但大多數公司自身資質較差，對政府依賴性強，還無法找到明確的轉型方向和自身定位。公司治理結構不夠完善。融資平臺路徑依賴明顯，依然和地方政府有著千絲萬縷的聯系。首先，政府設立的地方政府投融資平臺，形式上雖然是獨立法人，但實際上還是從屬于政府的事業單位，三會等治理結構并不健全，即使有也僅為名義上的作用。其次，融資平臺公司仍然會遵照政府指令辦事，脫離市場，競爭意識不強。最后，有了地方政府的管控，在后期發展上運作效率低下，融資平臺無法自主決策，審批程序煩瑣，難以把握市場機會。資本運作整合存在風險。由于地方政府的違規擔保、融資平臺資金使用的漏洞等問題，部分融資平臺的資本運作并不規范，極易引起系統性風險，對所在地區的融資及信用造成影響。此外，融資平臺資產多為政府劃轉，管理混亂且使用低效，部分手續不完善，這也將導致資源的浪費，在城市建設中無法發揮應有的作用。

三、公共服務理念下的投融資平臺轉型

目前，地方政府投融資平臺所處的困境，既有市場的原因，也有地方政府的責任，如依然走老路，那么注定債務將越積越多，進入惡性循環。新公共管理理論區別于傳統公共行政，并不只限于政治規則，而是著眼于經濟規則，提倡服務導向。(一)明確政府職能，突出管理導向。特征，目前，地方政府不再單一追求GDP的增長，投資帶動經濟的模式也將改變，融資平臺該何去何從，一個大的方向就是要明確政企關系，厘清界限，明細產權，權責分開，自身主導發展。融資平臺要進一步剝離政府投融資職能，在妥善處理存量債務的基礎上，轉型為產業經營主體，而政府需要明確管理指導功能，不干預企業自身決策，做到政企分開。(二)重構平臺體系，打造建設定位。新公共管理理論主張公共管理主體的多元化。隨著社會的不斷發展，政府無法涉及所有的公共建設，其中部分需要非政府組織的非盈利組織承擔。2018年下半年以來，黨中央、國務院一直將“補短板”作為應對經濟下行壓力的重要措施，重點“加大基礎設施領域補短板的力度”。目前，我國城鎮化水平仍有大幅提升空間，從一定意義上講融資平臺的歷史使命還未完成。所以，面對不斷產生的新的發展機遇，在城市基礎設施建設上持續發力仍是融資平臺轉型的有效著力點。地方政府投融資平臺應進一步明確自身資產屬性，主動承擔地方基礎設施建設、城市建設等事項，分清公益類、運營類以及商業類三個業務內涵，分別制定重點考核內涵，并且因地制宜、因事制宜，根據自身條件打造城市的建設定位。(三)建立科學架構，提升企業效能。新公共管理理論強調廣泛采用私營部門成功手段來提高管理質量、降低成本、提高效率。這主要是針對政府投入－產出低效等問題而提出的。而融資平臺由于經歷了政府部門屬性的過度，也同樣適用此種手段來脫離低效能的運轉。在明確政府導向和策略定位之外，平臺公司還需進一步建立科學的組織架構，運用高效的管理體系，提升市場化水平，為平臺發展建立堅實的內力保障，實實在在提升企業效能。

參考文獻:

［1］胡恒松．韓瑞姣等．隱性債務視角下的城投轉型:中國地方政府投融資平臺轉型發展研究2019［M］．北京:經濟管理出版社，2019．

［2］宋樊君．地方政府投融資平臺轉型探討［J］．中國流通經濟，2018(3):70－84．

作者:高原 單位:武漢大學