在建設南京現代化標志區進程中強化流動人口管理的思考

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XX的“一城三區”城市擴張布局中，作為城市新中心和現代化標志區的河西新城，對XX的城市化進程和沿江開發具有獨特的地位和作用。隨著河西新城的建設全面加快，也吸引了大量的外來流動人口，搞好這部分人員的管理，維護地區的穩定，成為創建“全國最安全城區”活動中的重要課題。為此，我們對河西建鄴新區的流動人口進行了專題調研，擬就在建設XX現代化標志區的進程中如何強化流動人口管理談些認識。

一、流動人口的現狀及作用

現狀

原XX江東部分地區、XXX、XXX建鄴區后，流動人口成倍增加?；緺顩r可歸納為以下幾個方面：

從規?？偭靠矗哂性龇?。區劃前，建鄴區流動人口保持在5萬人左右，區劃后達10萬多人，隨著奧體中心等標志性建筑全面開工，流動人口還會激增。

從從事職業看，具有廣泛性。除了雨潤等產業化集中用工外，大多數從事建筑、收舊、販運、種植、加工、餐飲、服務、拾荒、游醫等職業。

從人員來源看，具有地域性。主要來自于省內的蘇北地區，省外的河南、安徽、浙江、江西等省份，其中河南籍占30%，安徽籍占30%，蘇北地區占20%。

從居住地點看，具有邊遠性。流動人口大多居住在環境比較差、衛生設施缺乏的城郊結合部地區，居所多為工地工棚和簡易民房。

從滯留時間看，具有不確定性。時間在一年以下的占50%以上，一年以上至二年的占20%左右，二年以上的占25%左右。

從年齡層次看，具有青壯年性。在流動人口中，18歲以下的青少年僅占9%左右，18歲以上至50歲的勞動適齡人員占80%以上。

從文化結構看，具有不適應性。流動人口中初中以下文化程度占90%以上，高中以上文化程度所占比例不到10%，多數人員只能從事體力型職業，遠不適應新城建設發展的需要。

作用

對于流動人口，我們應該具有一個客觀、正確的態度，看到他們對XX新城建設和經濟發展起著積極的推動作用：一是他們是城市建設中一支不可缺少的生力軍。許多重點工程離不開他們的辛勤勞動，緩解了城市中一些苦、累、臟、雜、險工種勞動力缺乏的矛盾；二是對第三產業的發展發揮了拾遺補缺的作用。流動人口大多從事第三產業，彌補了城市發展中出現的社會服務行業網點的不足，滿足了市民的生活需要；三是帶來了項目引進、資金流入。外地來寧落戶和投資經營的企業，為經濟發展了注入了活力；四是溝通城鄉和區域之間的商品流通。外來流動人口的增加擴大了消費市場，促進了經濟繁榮，增加了財政收入。因此，從根本上說，流動人口是剩余勞動力的轉移和開發，是生產力發展和社會進步的表現。

二、流動人口帶來的問題及原因

在肯定流動人口積極作用的同時，我們還應看到，流動人口大量涌入帶來的諸多新問題：

1、城市設施的壓力加大。10多萬流動人口聚集到建鄴，他們即是生產者，也是消費者，給生活服務、交通運輸、教育衛生等城市基礎設施帶來了很大壓力，有些方面處在超負荷運轉。

2、社會治安的隱患嚴重。流動人口來自各地，成分復雜，尤其是流竄犯罪分子夾雜其中，是社會治安的重大隱患。一是犯罪率居高不下。從刑事案件發案情況看，流動人口作案占整個刑事案件的57.3%；二是侵財型犯罪突出。流動人口作案的侵財性案件達80%左右；三是犯罪的惡性程度加劇。殺人、搶劫、強奸、流氓傷害等暴力性案件多數是流動人口所為，且手段兇狠殘忍；四是結伙犯罪現象突出。流動人口家鄉和宗族觀念很強，以親友、同鄉、同業為紐帶的有組織犯罪，對社會危害極大。建鄴區破獲的穿電信制服，攜帶專用工具結伙偷盜電纜案件，并由此帶出的10余起案件，抓獲的16名犯罪嫌疑人都是湖北籍人。

3、登記辦證的難度增加。流動人口受居住和從業條件的限制，且經常變化，加之施工單位人員進出頻繁，人頭難以掌握準確，因登記困難帶來辦證困難，造成管理上存在失控現象。如河北三隊原來掌握的流動人口只有1000多人，進行“滾動式”整治管理后，查出的流動人口達到4000多人。

4、藏污納垢的現象突出。許多城郊結合部地區居民、村民出租的私房成了不法分子落腳、結伙的場所，成了、賭博涉毒、制假販黃、非法游醫的窩點。

5、監管約束的嚴重失控。一些流動人口居住集中地無黨團組織，無行政管理，成了“自由王國”。

6、計生管理的難度加大。流動人口青壯年居多，育齡婦女占流動人口婦女總數80%以上，許多人沒有流出地的生育狀況證明，超生、逃生現象屢有發生。

7、在管理上出現“四大矛盾”。當前，在流動人口管理工作中遇到了許多新問題，管理上的矛盾較多，突出表現在：一是大規模的外來流動人口與城市薄弱的管理力量的矛盾。以建鄴區為例，建鄴區常住人口23萬多人，而流動人口也有10多萬人，比例接近2：1，急切需要建立一支強有力的管理隊伍。然而現有的管理機制大都是臨時性的，一些工作還未真正管到位。二是無法可依與執法不嚴的矛盾。流動人口管理中，一方面，現有法律法規不完備；另一方面，有些已出臺的政策法規未很好地執行。無論是立法，還是執法，都存有很大空間。三是強化管理與優化服務的矛盾。在強化管理的同時，應建立一套完整的服務機制，為流動人口提供服務。目前為流動人口提供完備的服務機制條件尚不具備。四是條條管理與屬地管理的矛盾。在對流動人口的管理中街道、社區（村），很難協調得動省、市屬的部門和單位，更難以對這些部門和單位進行制約。

產生上述問題的原因是多方面的，但主要表現在以下“四個難到位”：首先，認識難到位。一些部門和單位對流動人口管理工作的認識不高、重視不夠，不能適時調整管理措施，被動應付，滿足現狀。其次，協調難到位。對流動人口管理是一個系統復雜工程，往往涉及公安、市容、工商、文化、計生、房產、衛生等許多部門，有的地方和部門是重收費輕管理，甚至是只收費不管理，沒有形成齊抓共管的工作合力。造成一些非法游醫、制售假文憑和劣質食品加工窩點屢禁不絕。第三，教育難到位。流動人口大多來自于偏遠貧困的農村地區，文化水平較低，又沒經過專門的勞動技能培訓，而針對流動人口開展的法規教育、文化補習、技能培訓等還比較缺乏。第四，服務難到位。從總體上說，流動人口屬社會的弱勢群體，而根據他們的生存狀態提供心理疏導、政策咨詢、法律援助、勞務中介、技能培訓、房屋租賃、婚育指導、入托入學等方面空白點還較多，不能適應外來流動人口日益增多的趨勢。

三、加強流動人口管理的對策及建議

人口流動既是一個古老的課題，又是建立社會主義市場經濟體制過程中遇到的新的課題；既是一個具有全國乃至國際共性的問題，又是在建設XX城市新中心和現代化標志區過程中亟待解決的問題，必須避其短而揚其長。近年來，建鄴區委、區政府高度重視加強流動人口的管理，從更新思想觀念，轉變指導思想，改進工作方法等方面入手，不斷探索管理工作新路子，取得了明顯成效。主要采取了以下對策和措施：

1、不斷更新思想觀念，樹立平等相待的意識?！稇椃ā访鞔_規定，我國公民不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都一樣平等地享受憲法和法律規定的在政治、社會、經濟、文化等一切領域的權利。據此，流動人口的合法權益應當受到法律保護。政府各部門工作人員在管理中，必須樹立平等相待的觀念，要充分認識到大范圍的人口流動是市場經濟發展的必然趨勢，流動人口憑勞動掙錢、創業是主流，為我們的城市作出了積極貢獻，應當受到尊重和保護。在態度上熱情，從感情上貼近，變“反感”為理解，變“外來戶”為“自家人”，與常住人口同等對待，同等待遇，激發他們為“第二故鄉”作貢獻的熱情。防止出現歧視外來人員，態度生硬粗暴，引起外來人員的反感和抵觸情緒。

2、不斷加強機制建設，健全完善管理網絡。目前，建鄴區建立了區、街、社區（村）三級立體的、多層次的管理網絡。區、街建立了流動人口管理領導小組和辦公室，區流動人口管理工作辦公室由綜治辦、公安、勞動、市容、房產、計生、建設等7個有關部門人員組成，實行長期聯合辦公。街道“流管辦”保持專職人員3人以上。社區，行政村建立了管理站。層層簽定了流動人口管理責任書，并按1：300的比例建立了協管員隊伍。在區統一要求和協調下，各部門按照各自的職能范圍，加強管理工作，做到了工作有計劃、協調有力度、管理有人抓、結果有講評，避免重收費、輕管理和各自為戰、缺乏協調的現象。同時，本著“誰聘用誰負責，誰帶隊誰負責，誰留宿誰負責，誰受益誰負責”的原則，堅持抓房東、房東抓，抓工頭、工頭抓，抓系統、系統抓，真正形成政府帶動、各方參與、條塊結合、齊抓共管，層層有人抓，級級有人管的組織網絡。

3、不斷加強制度建設，規范長效管理措施。為實現流動人口管理工作的經?；?、制度化和規范化。建鄴區先后制定了《流動人口管理工作實施方案》、《流動人口依法管理教育實施意見》、《流動人口管理教育各部門職責分工》，編印了《流動人口管理公示手冊》、《流動人口管理法規條例選編》以及辦公室、流管站、協管員的各項規章制度，突出抓好私房出租戶、用工單位的登記辦證制度落實。在取消流動人口管理性收費的情況下，為了保持管理工作正常運轉，建鄴區拿出流動人口城鎮垃圾處理的費用，專門用于流動人口管理和協管員的工資，保證了流動人口管理力度不減，管理隊伍不散。

4、不斷深化服務內涵，大力倡導人性化服務。建鄴區把110巡邏車擴展為流動派出所，深入流動人口集居地，為他們提供報警、求助、糾紛調處等服務；利用村、社區“一站式”流動人口管理服務站，實行流動人口各種登記辦證手續“一條龍”集中辦理。“管理服務站”還提供勞務中介、家政服務、租賃房屋、法律咨詢、醫療衛生、計劃生育等信息服務；進一步擴大外來流動人口子弟學校的辦學規模，提高辦學質量，徹底消除流動人口中兒童失學現象，深受流動人口的歡迎；同時，大力推進流動人口公寓式管理模式，在城市規劃和城市建設中，把流動人口公寓建設列入整體規劃中，對流動人口聚集地的水、電、道路等基礎設施建設進行了改造，營造寬松適宜的居住環境；加強專門培訓，對流動人口進行法制教育培訓，促進他們整體素質的提高，使他們知法、守法，懂得運用法律武器來維護自身的合法權益。

5、不斷改進管理辦法，構建自我管理組織。建鄴區十分重視流動人口自身的組織建設，形成自我教育、自我管理的體系。針對流動人口老鄉觀念重、彼此易溝通的特點，挑選其中有威信、素質好、有組織能力的人員擔任協管員、協教員；針對流動人口中有一定數量黨團員的實際，建立流動人口黨支部、團支部；針對流動人口青壯年多的現狀，成立了流動人口民兵連和計劃生育協會等群眾團體。這些組織在加強流動人口管理中發揮了不可替代的作用。

6、不斷加大整治力度，消除社會治安隱患。建鄴區在流動人口管理過程中，經常組織力量對流動人口聚集地進行不間斷的清查整治，提高預防、發現、控制、打擊犯罪的能力。今年以來，全面推廣以重新編制門牌號碼為切入點，進行“滾動式”的循環清查整治。切實做到出租戶登記村不漏戶、戶不漏人，保持查一塊清一塊，整一片建一片，發展一方鞏固一方，不斷向常住人口、暫住人口、難點地段循環滾動。通過不間斷的“滾動式”清理整治，大大增強了管理效果。一是遵紀守法的意識明顯增強。房屋出租戶和流動人口主動登記辦證多了；二是自我防范意識明顯增強。過去那種一把小掛鎖、一扇破單門、物品隨地扔、外出敞開門的現象少了；三是治安狀況明顯好轉。人民群眾安全感得到增強；四是社會風氣明顯改善。矛盾糾紛減少，和睦相處、鄰里守望的風氣形成；五是打防能力明顯提高。今年以來，房屋出租戶主和流動人口主動提供各類違法犯罪線索200條，公安機關查處治安案件80多起，破獲刑事案件40多起。

鑒于以上情況，解決流動人口管理問題一定要放在整個社會大背景下來考慮，逐步摸索出一套適應社會主義市場經濟體制和新城區建設發展的管理模式和管理方法。擬對現行管理體制提出如下過渡性建議：

一是認識要到位。對外來人口的流動，要牢固樹立為經濟建設服務而加強流動人口管理的思想，從經濟和社會發展的戰略高度，把它作為一個長期的任務納入城市管理總體布局，擺上黨委、政府重要議事日程，予以高度重視，并不斷改善管理服務措施。

二是總量要控制。流動人口不能處于無序流動狀態，要制定科學的用工計劃，特別要發揮政策的導向作用。要同主要流出地密切協作，做到輸入有需要，輸出有組織，逐步做到有序流動。

三是體制要健全。當前迫切需要體制統一、管理統一、組織單列、力量落實，使協調機制變為主管機構，在人、財、物上給予大力支持。公務員之家版權所有

四是重點要突出。當前在流動人口管理中要重點把好“五關”，即宣傳教育關、勞務市場關、私房出租關、證件辦理關、清查整治關。

五是法規要配套。法規、政策、制度是對流動人口管理基本的手段和保證。要把流動人口納入法制化管理軌道，亟待制定和出臺與形勢發展相適應，具有較強操作性的流動人口管理相關法規和行政規章，并進一步明確各有關部門的職責。