山區公路建設養護實踐與思索

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農村公路是我國公路網絡的基礎組成部分，在一些偏遠山區，農村公路是走出大山主要的，甚至是唯一途徑。山區農村公路的“建”與“養”不僅與農民群眾生產和生活息息相關，也關系到農村走向小康社會，實現建立和諧社會主義社會的大局。筆者結合承德山區農村公路建設與養護工作實際，對山區農村公路建設養護工作中存在的主要問題進行了分析，并提出了推進山區農村公路建設養護工作的針對性建議，以供參考。

一、山區農村公路建設基本情況

2003年以來，按照交通運輸部的統一部署，全國上下掀起了農村公路建設的高潮，通車里程不斷增加，技術等級不斷提高，路面狀況不斷改善，從根本上解決了農民群眾出行難的問題?！笆晃濉逼陂g，國家更是加大了對農村公路投資改造力度，農村公路通村油路或水泥路實行標準化建設，各項技術指標要求更加規范化。隨著大規模的農村公路建設，農村公路進入了建、管、養并重的“新階段”。以筆者所在的承德市為例，該市是典型的山嶺重丘地區，素有“八山一水一分田”之喻。近年來，承德市在實施“一環八射”(建設八條段包括市區環城及京承、承唐、承朝、承秦、承赤、承張、承錫、承平高速公路)等高速公路建設項目的同時，不斷加快農村公路建設步伐，截至目前，全市農村公路總里程達16555．475千米，其中硬化公路11159．212千米，已通達行政村2423個，通達率95．6%。全市基本建立了縣、鄉、村三級養護管理體制，實行了“縣道縣管、鄉道鄉管、村道村管”的模式。

二、山區農村公路建設養護工作中存在的主要問題及原因分析

目前農村公路的總體水平還遠遠沒有與經濟發展水平相適應。農村公路特別是山區農村公路網絡深度不足、施工技術水平低、災害反應能力弱，仍然是十分突出的問題。因此，加強山區農村公路建設特別是加強工程施工與養護管理就顯得尤為重要。

(一)規劃不盡合理，通達深度遠不能滿足群眾出行需求

由于規劃設計采用GPS定位測量來確定位置，一般定位的點以行政村“村室”或學校所在地為基準點，這樣凡是“村室”或學校臨近國道、省道、縣道公路的，都被認為已經實現了“村村通”。事實上這些基準點原本就建在路邊，相當于不建就實現“村村通”了。然而目前自然村數量遠大于行政村數目，雖然完成了“村村通”，但實際上并沒有從根本上解決大多數群眾出行難的問題。另外，規劃設計時，一些路段為減少投資，主要考慮與國道、省道、縣道間的距離，沒有考慮群眾的出行習慣及村道內部的循環路徑，造成“村村通”的路型多為距離最短而非群眾利用最頻繁的路段，且村與村之間、行政村與自然村之間還未形成整體路網，多為“斷頭路”。

(二)標準普遍偏低，農民群眾的實際需求與公路的實際狀況存在差距

雖然通過“村村通”工程的建設，交通基礎設施得到了明顯提升，但農村公路網絡還存在著密度低、等級低、通達能力低，危險路段多等問題。受到地理環境和資金不足等因素的影響，多數農村公路修建的路面狹窄且等級不高，并且由于養護資金不到位、無專項養護資金損壞嚴重。同時，由于農村公路修建時資金不足，普遍沒有防護及排水設施，加之有些村地質、地貌復雜而且設施不完善，使農村公路防洪抗災能力差，遇有大雨，公路水毀及塌方時有發生，造成交通中斷，農村公路通而不暢的問題十分突出。

(三)籌資難度加大，造成農村公路建設乏力

農村公路建設的資金來源于中央、省下撥的計劃資金、市縣兩級的配套補助資金和鄉村的自籌資金。市、縣配套資金因地方財政困難，導致籌資矛盾較為突出。主要表現為:一是上級補助標準低。按照“村村通”工程的建設標準，一般地區建設1公里四級公路省補資金10萬元，不足部分由地方自籌。就山區而言，地基處理難度本來就大，石子、水泥、瀝青遠距離取材運輸成本高，同樣修1公里的路，工程造價要高出平原很多，10萬/公里的補助標準明顯偏低;二是貧困地區無配套資金。由于貧困地區所處地理條件普遍比較惡劣，經濟發展滯后，該地區籌資更為困難。按照現行的省市縣投入政策，貧困地區自籌配套資金難度很大;三是上級計劃資金兌付緩慢。由于每年工程計劃下達較晚，再加上公路建設驗收合格后還要辦理若干手續，導致上級計劃資金到位的速度很慢，從工程完工之后算起，資金兌付的時間一般都在半年以上，嚴重影響施工單位的積極性，同時也增加了縣鄉一級的資金壓力。

(四)重建設輕養護，公路養護管理機制急需完善

當前，農村公路養護工作已經引起了各級政府的重視，并開展了相應措施改進現有工作，但仍存在一些問題，主要表現在:養護管理資金投入仍顯不足;養護管理模式多樣、效果不平衡;養護管理水平比較低;養護管理意識有待提高，部分路段還存在著失管現象;縣鄉道通而不暢，導致通達工程作用不能得到充分發揮。造成這些現象的主要原因是因為農村公路養護管理工作剛剛起步，部分鎮、村還存在著“重建設輕養護”和“等靠要”的思想，從業人員素質和技術設備水平普遍不高，使本已建立起來的農村公路養護管理機制沒有真正投入運轉，養護管理制度化、規范化程度還很低;加之地方財政困難，養護資金的投入遠遠不能滿足養護的需要，造成養護基礎工作薄弱。

(五)原料價格上漲，建設成本居高不下

近年來，各種建材價格不斷上漲，水泥、河沙、碎石等建材價格上漲幅度在30%左右，勞動力面臨著招工難和工資貴的雙重壓力，目前山區通村公路每公里造價已升至25～30萬元，且增長勢頭不減。建設成本的居高不下，不僅影響了工程進度，而且加劇了縣鄉一級的資金難度。

三、推進山區農村公路建設養護工作的相關建議

為了讓農村公路建設在社會主義新農村建設中作為農村舊貌變新顏的突破口和切入點，真正幫農民把好事辦好，為此，提出以下幾點建議:

(一)立足現實，加強農村公路規劃在農村公路發展規劃的整個體系中，路網布局是核心的環節之一。通過農村公路網的布局規劃，制定出具體的路網方案，繼而明確規劃期內需建設的工程項目，以此作為農村公路建設的指導方向。因此在農村公路網布局時，一是堅持全盤考慮，統籌安排。將農村公路按主干道、次干道、組道進行分類，結合區域經濟發展的實際情況，支持重點道路先建設，達到優化路網結構、合理配置資源的目的;二是堅持實事求是，因地制宜，先通后暢，逐步提高通村公路技術等級。在滿足技術標準的前提下，盡量少占耕地，少拆遷，以老路拓寬為主。困難地區本著先通后暢、逐步提高等級的原則，先解決出行難的問題，確保鄉、村互聯的目的;三是在編制好農村公路體系專項規劃的同時，進一步加大向上爭取政策的力度，根據實際情況對農村公路建設通達標準進行適當調整，解決農村公路中因計劃不合理形成的“斷頭路”、“分支路”等問題。

(二)加強政策扶持，多方籌集建設資金資金問題始終是制約農村公路發展的關鍵因素之一。針對山區農村公路建設養護的現狀，一是繼續加大對農村公路建設養護的投入力度，特別對貧困山區的扶持，調高補助資金比例，給予政策、資金傾斜;二是解決資金撥付慢、審批程序復雜和計劃任務下達晚的問題。加強與有關部門的溝通與協調，完善各項規定，簡化審批環節，加快資金撥付速度;三是針對目前建材價格、工時費用上漲幅度較大，建議相關部門加強宏觀調控，規范通村公路建設所需建材的市場價格，保證通村公路的順利實施;四是繼續組織群眾，依靠群眾，鼓勵各鎮村經營沿路兩側土地的積極性，充分利用新修建公路兩側土地的升值空間，拓寬建設資金籌措渠道;對捐資捐款數額較大的社會名流、企業家、經營成功人士制定激勵措施，并通過新聞媒體加大對其宣傳力度。

(三)加強管理，嚴格控制工程質量質量是延長農村公路使用率的重要保障，農村公路技術標準不是很高，但質量決不能松懈。針對農村公路建設項目分散，涉及面廣，規模小、投資少，直接面對農民出行的特點，一是需要各級政府和交通部門制定切實可行的質量管理措施和施工監督要點，嚴格執行農村公路建設“七公開”和項目法人制、工程招投標制、合同管理制、工程監理制、質量保證金等相關制度;二是嚴密施工合同質量條款，確立質量責任終身追究制，確定工程壽命周期內的質量責任，確保一旦出現質量問題有人負責;三是在施工現場嚴守質量關。采取村民代表參與現場施工監督和交通部門專業化隊伍監理相結合的方式，從貨源、運輸、管理、保存、使用等多方面入手，嚴把施工質量關，確保工程進度和工程質量;四是充分發揮市、縣(區)交通部門的工程質量驗收監管職能，強化質量檢測，不定期對在建項目進行隨機取樣抽查，對質量不達標的項目，絕不遷就，堅決返工。

(四)鞏固建設成果，落實養護責任“三分建、七分養”是公路管理的經驗總結，山區農村公路也不例外。隨著大范圍農村公路建設工程的實施，越來越多的農村公路不能只停留在建設，更要注重養護，一是確保養護資金的投入。各級政府要將農村公路的養護資金列入年度財政預算，保證養護資金的穩定投入;二是落實鄉鎮農村公路的管理責任。各級黨委、政府應研究制定和不斷完善農村公路養護管理辦法，真正把“鄉道鄉管，村道村管”的責任落實，并將養護成績突出的鄉鎮設為示范鄉鎮，將養護效果明顯的路段設為“樣板路”，以調動沿線群眾的護路積極性;三是加強農村公路路政管理。依法查處私自占用、挖掘鄉村公路及亂搭亂建、超限運輸等違法行為，維護公路路產、路權，保障鄉村公路安全暢通，為建設社會主義新農村奠定堅實的交通基礎。