低保制度中扶貧開發機制分析研究論文

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摘要：中國農村在反貧困領域已經進入了“兩輪驅動”(低保和扶貧開發)的歷史階段，這在客觀上要求必須對扶貧開發的功能定位和發展機制進行重新認識和設計。本文在回顧農村低保制度出臺背景和實施過程并展望其發展趨勢的基礎上，分析了低保制度對扶貧開發工作的潛在影響，對低保制度背景下農村扶貧開發工作的功能定位進行了重新認識和界定，并據此初步設計了“發展型”的工作機制。

關鍵詞：農村低保扶貧開發功能定位發展機制

2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農村全面施行最低生活保障制度；2009年3月，中央決定大幅度提高扶貧標準，新的標準將原來的絕對貧困標準和低收入標準合二為一，并統一提高到家庭人均純收入1，196元。上述制度安排標志著我國農村貧困人口的溫飽問題已經基本解決，中國政府對抗貧困的斗爭已經進入了“兩輪驅動”的歷史階段：低保制度維持生存、扶貧開發促進發展，開發與救助相結合。

作為一項重大而且長期的制度安排，低保制度必然對中國農村的扶貧開發工作產生巨大影響。在以往的扶貧工作中，所有貧困人口的生存和發展問題都是扶貧開發工作部門的職責所在，而在低保制度背景下，扶貧開發的工作對象和工作職責與目標已經發生變化，職能部門對此不僅必須在理論上要有清晰認識，更應在實際工作中做出切實可行的政策設計。一個非常關鍵的問題是，在低保制度背景下，扶貧開發應該有著區別于低保的職能定位和工作分工，對此已有共識。但究竟如何定位，建立什么樣的工作機制才能實現其“發展”目標，迄今為止尚未見到系統和深入的理論研究，在實踐中也沒有成熟的經驗可循。

一、農村低保制度出臺背景和實施過程

最低生活保障制度(簡稱低保制度)是法律賦予每一個公民在不能維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的標準向其提供滿足最低生活需要的物質援助的社會保障制度。其通常的做法是政府對貧困人口按最低生活保障標準實行差額救助，其保障對象則是處于溫飽線以下的貧困家庭。

在國民經濟快速發展和國家財力穩步提高的大背景之下，為了切實解決少部分極端貧困人口的生活困難，讓貧困人群分享改革開放的發展成果，從上個世紀90年代初，中國就開始探索建立城市低保制度。經過十多年的努力，到2006年9月底，中國城市居民最低生活保障人數達2，227余萬人，人均月保障標準為162元，1至9月份的人均補助差額為76元。應當說，中國城市低保制度基本覆蓋了全體城鎮居民，城市低保制度基本實現應保盡保。

我國對農村低保制度的探索并不晚，實際上還早于城市，但受傳統農村集體福利思維定式的束縛和農村稅費改革等因素的影響，其進展一度比較緩慢。2003年，在城市低保制度取得突破后，民政部著手重新部署農村低保制度的建設工作，并決定在在全面摸清農村特困戶底數的基礎上，在未開展農村低保制度的地區建立農村特困戶救助制度，由此中國農村形成了低保制度和特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。這一制度安排也在事實上為順利實現“全民低?！蹦繕说於嘶A。黨的十六大以來，我國確立了構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村兩大戰略目標，中央和地方政府對民生的關注被提升到空前的高度，農村低保制度的建設步伐因此明顯加快。到2006年底，建立農村低保制度的省區市已經達到24個，2007年6月底，全國31個省區市都已經建立了農村最低生活保障制度，覆蓋了2,068萬人。2007年7月11日，國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，明確提出要在全國農村全面建立低保制度，并確保在年內將最低生活保障金發放到戶。至此，先經地方政府實踐探索，后經中央政府正式確認，中國農村最低生活保障制度最終得以全面確立施行，這是中國政府繼全面取消農業稅等重大惠農政策之后的又一項具有歷史性意義的重大決策。

二、農材低保制度演進趨勢

1農村低保制度將是一項長期的制度安排

中國國家層面的農村低保制度的確立迄今只有不到3年，但應看到，這項制度絕非權宜之計，而將是一項長期的制度安排。首先，從理論上講，對于任何一個社會，即使在保證起點公平的前提下，由于人的個體差異，會導致獲取資源能力上的不同，最終導致人的經濟情況的差異。而要完全地保證起點公平，人類至今的社會實踐還沒有找到這樣一種制度能夠實現這一目標。因此，無論從人道主義還是社會和諧的角度出發，對于整個人類社會來說，不管是經濟發達國家還是發展中國家，實施基本的社會保障制度都將是一項長期的制度安排。除此之外，對于社會主義國家而言，共同富裕是終極的發展目標，在這一目標的指引下，保障人民的基本生活水平是應有之義，對此，作為最重要的具體實施手段之一的低保制度也將是長期的；其次，從國際經驗看，社會保障制度始于20世紀初，迄今全世界已有139個國家和地區建立了這一制度。今天，在許多國家和地區，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加；再次，從我國的國情看。雖然經過六十年的社會主義建設，特別是改革開放三十年來的經濟發展，我國農村的貧困得到很大改善。

“按照中國官方的貧困標準計算，中國農村的貧困率(人口數量比例)從1981年的18.5％下降到了2004年的2.8％，農村貧困人口數量從1.52億下降到2,600萬。按照世界銀行的貧困標準(按2003年農村價格計，平均每人每年888元人民幣)計算，中國的扶貧成就則更為顯著。從1981年到2004年，在這個貧困線以下的人口所占的比例從65％下降到10％，貧困人口的絕對數量從6.52億降至1.35億，5億多人擺脫了貧困”。但是，由于中國人口數量龐大，處于貧困線的人口絕對數仍然很多，而且，隨著扶貧工作的深化，這部分貧困人口的致貧原因極為復雜，有的甚至是自身能力的缺乏，因此，單純依靠他們自身的發展并不能解決脫貧的問題，這也在客觀上要求低保制度保持長期性和穩定性。綜合上述幾條理由，我們認為，農村最低生活保障制度將是我國今后相當長的歷史時期內的一項重大而長遠的制度安排。從某種意義上講，農村貧困將是我國的基本國情，最低生活保障制度也會成為一項基本的國家制度。

2保障標準將逐步提高

我國農村低保制度建立伊始，受政府財力所限，低保制度標準較低。但2007年國家《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中指出，農村最低生活保障標準要隨著當地生活必需品價格變化和人民生活水平提高適時進行調整，這也是國際慣例。隨著我國基本公共服務均等化和城鄉一體化改革進程的加快，保障力度勢必持續加大。就近期動態來看，這種趨勢已經比較明顯。兩年以來，由于中央政府和地方政府的高度重視，我國農村低保的標準也在不斷提高。到2D08年年底，全國農村平均低保標準是人均988元／年，月人均補差是49元。2007年，云南省決定起步階段先將國家統計局公布的上年家庭年人均純收入低于693元的228.4萬農村絕對貧困人口全部納入農村低保范圍，救助標準為月人均30元。從2008年1月份和7月份起，該省按每人每月10元的標準兩次提高了補助水平。其它省、市、區的政策動態也表現出了相同的趨勢，有的地方(如遼寧省大連市)甚至開始建立城鄉低保標準自然增長機制，今后根據物價特別是生活必需品價格變動情況，城鄉低保標準每年都將有所提高。

3低保制度覆蓋面將繼續擴大

美國近10年來，每年享受貧困線救助的人相當于總人口的14.5％。目前，我國的農村低保覆蓋面僅有6.15％。這說明在使農村貧困群體分享社會、經濟發展的成果方面，我們的差距還是相當明顯的。

造成這種現象的主要原因是現階段我國政府的財力還比較有限。受財力所限，我國在低保制度建立之初設定的政策標準還比較低，這使許多應該得到制度保障的低收入農民家庭暫時被排除在制度框架之外。在現有政策實施過程中，同樣也是受財力所限，符合政策標準的困難農戶未能做到“按標施?！焙汀皯１M保”。上述兩個方面的因素導致迄今為止，中國農村低保制度的覆蓋面還遠遠低于理論數字。可以預期，將來隨著政府財力的不斷增長，農村低保標準將逐步提高，更多的低收入農村家庭將加入到低保制度覆蓋范圍之內，符合低保標準的困難家庭也將應保盡保，低保制度的實際覆蓋面將繼續擴大。

三、低保制度對農村扶貧開發工作的影響

1積極影響

總體上和長遠來看，農村低保制度的全面實施對我國扶貧開發工作的影響是積極的。主要表現為兩方面：一是作為一項兜底性的制度安排，直接減少了絕對貧困人口，分擔了扶貧開發的一部分壓力；另一方面，低保制度也提供了物質條件，使扶貧開發工作從維持生存的包袱中解脫出來，專注于發展目標的實現。低保對象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活困難的農村居民。將這部分人群從扶貧對象中分離出來，不僅可以減輕扶貧開發工作負擔，更重要的是，扶貧對象的特征更加趨向“同質化”，這一變化將更加有利于探索制定富有針對性的激勵和約束機制及相關政策，從而促進發展目標的實現。

2對扶貧開發工作的挑戰

農村低保制度大面積實施前后，對于扶貧開發工作的政策走向一度出現思想波動，甚至有人提出“全面實施低保制度后還要不要扶貧開發”的疑問。在2007年國務院副總理回良玉的重要批示以后。上述思想波動問題基本已經解決。

但是，爭議的塵埃落定，卻意味著新的挑戰也隨之凸顯出來。主要體現為：隨著農村低保制度的全面建立，扶貧開發的目標和任務不再是解決貧困人口的溫飽問題，而是要著力于促進貧困人口增加收入，促進貧困地區發展。在這一新的形勢下，應當堅持實事求是的原則，按照與時俱進的要求，盡快對低保制度實施后的工作思路和政策作出調整。具體包括：一是扶貧開發工作的目標和職能必須重新界定；二是為了確保完成自身職能和發展目標，必須進行積極探索和創新，盡快確立“發展型”的激勵和約束機制；三是雖然扶貧與低保性質有不同，職能有分工，但實際工作中又存在交叉或重疊，如何進行組織協調和政策銜接，也是一個迫切需要解決的問題。本文只對前兩個問題進行分析和探索。

四、低保制度背景下農村扶貧開發工作的重新定位

1傳統扶貧開發工作：兼顧“扶貧”與“低?！彪p重目標

我國的傳統扶貧政策雖然以“扶貧開發”、培育貧困者的自我發展能力為目標，但在國力匱乏、貧困人口大量存在的情況下，此一政策實際上同時承擔著人道主義救濟和推動區域經濟發展的雙重職能。這兩項職能的性質不同，其實現的機制也應不同。對于前者，資源分配的主要依據是“貧窮”——只要足夠貧窮，達到一定的標準，政府就不能袖手旁觀；而對于后者，問題就要復雜得多，但無論如何，扶貧資源的分配必須至少考慮兩項內容，一是貧困，扶貧資源必須瞄準其對象——貧困者；二是扶貧資源的分配必須有助于發展目標的實現。那種只能照顧到貧窮，而無助于脫貧目標實現的政策應該予以摒棄。但是，當貧困人口(尤其是極端貧困人口)大量存在、而扶貧資源又極度匱乏的時候，要將有限的扶貧資源集中賦予其中的“發展的貧困者”，不僅存在操作上的障礙，而且勢必面臨巨大的政治壓力。因此，現實的政策選擇必然是，扶貧開發既要發展，又要救濟，發展與救濟目標同時兼顧。

2雙重目標的實踐困擾：產生逆向激勵，不利于發展目標實現

扶貧開發工作兼顧雙重目標和職能雖然有其歷史必然性，但卻不利于發展型機制的建立。扶貧開發救濟、發展“一肩挑”實際上使扶貧開發政策成為一種普惠性的政策，或者在很大程度上，使扶貧開發政策成為一項福利制度：只要是貧困人口，就會成為扶貧開發政策的受惠者，就會得到政府的資金或其它支持。

這樣的做法導致三個結果：一是對貧困人群中的無發展能力者(喪失勞動能力的老弱病殘等人群)扶貧開發政策亦需兼顧，致使扶貧開發資源被分流；二是貧困人群中本就存在一部分“無發展意愿者”(有勞動能力但不愿付出努力者)，他們也能享受扶貧開發政策與資源；三是受上述第二種人群的影響，大量的既有勞動能力又有發展意愿的正常貧困人口得不到正確和足夠的激勵，其發展意愿亦趨向弱化。

在這三個結果中，第一個雖然導致部分扶貧資源分流，但亦無可厚非，因為這部分極少數的無發展能力的貧困者本來就應該得到政府和社會的救濟，只不過，在低保制度建立之前這種救濟職能部分地由扶貧開發來承擔而已；第二種情況流弊最大，極少數有勞動能力但不愿付出努力的貧困者不僅“竊取”了本就不屬于自己的極為稀缺的扶貧資源，更為嚴重的是，他們的“不勞而獲”極大地影響了其它絕大多數正常的貧困者勤勞致富的積極性和能動性，甚至使少數貧困者不愿脫貧。尤其是，當政府對貧困者給予的貧困援助足夠大時，與千辛萬苦自己努力發家致富相比，維持貧困以獲取政府的援助很有可能成為一項理性選擇。

上述情況看表明，在傳統體制下，盡管扶貧開發政策的初衷是促進發展，但雙重職能一肩挑的做法卻決定了其對發展的激勵不足，甚至存在“逆向激勵”(鼓勵更多的人成為窮人)。雖然在實際工作中，為了調動干部群眾的能動性，扶貧工作部門和基層組織也進行了多種形式的積極探索，但是，在同時兼顧扶貧與低保、發展與救濟雙重目標和職能的歷史階段，由于無法區別對待不同類型的貧困人群，也就無法從根本上確立發展型的扶貧工作機制。從這一意義上講，扶貧開發有時更像一項福利制度而不是發展型的制度安排。

發展型機制的缺位給扶貧開發工作帶來了極大的不利影響。雖然我們的反貧困工作取得了舉世矚目的成績，但農村基層貧困地區和貧困人口中“等、要、靠”現的思想和表現也非常普遍、非常突出。近年來我國減貧速度趨緩、邊際效益遞減的現象在此也可以得到部分解釋。對此，國際上也有不少深刻的經驗和教訓。總之，現有的理論成果和國際相關領域的教訓表明，“一肩挑”的扶貧開發傳統體制必然導致對發展的正向激勵不足，甚至產生比較嚴重的逆向激勵，因而不利于發展目標的實現。公務員之家

3理論分析：扶貧與低保既有聯系，更有區別

農村最低生活保障制度(簡稱“農村低?！?是對年收入低于最低生活保障標準的農村貧困人口，按最低生活標準實行差額補助的制度，它是農村社會保障體系建設的一個重要組成部分。農村扶貧開發(簡稱“農村扶貧”)是中國農村扶貧工作的成功實踐，它是對過去傳統的分散救濟式扶貧的改革與調整，其基本方針是開發式扶貧，即：以經濟建設為中心，引導貧困地區群眾在國家必要的幫助和扶持下，以市場為導向，調整經濟結構，開發當地資源，發展商品生產，改善生產條件，通過發展生產力，增強自我積累、自我發展的能力。開發式扶貧方針是我國多年扶貧開發最根本的經驗，也是制定一切扶貧政策的核心和基礎。

從理論上講，上述兩種制度安排至少存在兩個方面的共性：一是二者覆蓋的服務對象都是弱勢群體、貧困地區和貧困人口，在市場作為配置資源的基本手段的情況下，他們都是公共財政支持的重點領域：二是兩種制度安排都是緩解貧困的重要手段，二者相輔相成，而不是相互排斥。

但是，在看到共同點的同時，我們也必須看到二者的重大區別：首先，性質和功能不同。農村低保是為農村極端貧困人口提供起碼的生存條件，其目的是保障人的基本生存權，進而構筑一道社會的安全底線；而扶貧開發則主要關注農村貧困人口的發展權，與低?！笆谌艘贼~”不同，扶貧更關注的是通過“授人以漁”，使被扶貧者逐漸擁有自身發展的能力，進而實現農民脫貧致富和農村經濟發展；其次，服務對象和政策標準不同。從政策實踐上看，農村低保對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成常年困難的農村居民；而農村扶貧對象是家庭年人均純收入低于農村扶貧標準、有勞動能力的農村人口。這里的關鍵是，雖然存在少量的重疊，但從制度設計的初衷來看，扶貧開發主要針對有勞動能力的貧困人口，而低保則主要針對沒有勞動能力或勞動能力喪失的貧困人口。從理論上講，同一地區的低保標準應該低于扶貧標準。根據現行政策規定，農村最低生活保障標準通常由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定，報上一級地方人民政府備案后公布執行；而農村扶貧標準，以國家統計局公布的扶貧標準為準，即2008年家庭年人均純收入1，196元；第三，目標和任務不同。低保制度的目標和任務主要是將符合救助條件的農村貧困群眾納入保障范圍，穩定持久地解決農村貧困人口的溫飽問題。而扶貧開發的目標更為宏大，任務也更為艱巨：扶貧開發的目標是緩解和消除貧困，盡快解決并鞏固農村貧困人口的溫飽，根本上改變貧困地區社會經濟的落后狀況，縮小地區差距，最終實現全國人民的共同富裕。因此，“在建設社會主義新農村的進程中，扶貧開發承擔著促進貧困農村經濟社會全面進步的重大任務；在全面建設小康社會的進程中，扶貧開發承擔著幫助貧困人口增加收入、脫貧致富的重大任務；在構建社會主義和諧社會的進程中，扶貧開發承擔著縮小發展差距、關愛弱勢群體的重大任務；在建設生態文明的進程中，扶貧開發承擔著保護資源環境、促進可持續發展的重大任務”；第四，工作重點和方式不同。低保制度的核心是將符合低保標準的農村人口甄別出來，并制定合理的政策標準對其予以保障，其保障的主要方式是生活補助；而扶貧開發則以提高農村貧困人口自我發展能力為重點，因為這是貧困地區脫貧致富的根本出路。為此，必須堅持開發式扶貧方針，“必須著力加強貧困地區基礎設施建設，努力改善生產生活條件；必須切實加快貧困地區經濟發展，通過發展生產力，提高貧困人口自我積累、自我發展的能力；必須注重加大對貧困人口的人力資本投資，把發展教育培訓和醫療衛生事業作為突出任務，不斷提高貧困人口的綜合素質?！?/p>

綜上，農村低保與扶貧既有聯系，又有區別。雖然同為解決農村貧困問題的重大戰略舉措，但“低保制度是社會救助，扶貧開發是提高能力；低保制度是維持生存，扶貧開發是促進發展，二者相輔相承，相互促進，不能相互替代?！?/p>

4低保制度實施后農村扶貧開發工作的重新定位：剝離救濟功能，專注發展目標

2007年以后，中國開始在農村全面推行最低生活保障制度。筆者認為，這一制度不僅為農村的貧困人口獲取政府的資金援助提供了完善的制度保障，還在客觀上為發展型機制的確立和實施創造了條件。在此制度背景下，極端貧困者(即使是不愿為自己的發展付出努力的貧困者)都可以獲得最低生活保障，低保制度扮演起“救急”(生活救助)的角色，扶貧部門也就沒有了后顧之憂，完全可以回歸其“救窮”(經濟發展)的本來面目。

基于以上的分析，我們有理由認為，隨著低保制度的不斷完善，未來我國扶貧開發政策將沿著這樣的方向向前發展：剝離救濟功能，專注發展目標。當然，這一政策轉向的程度與快慢客觀上還取決于低保制度的完善程度。在現階段，由于低保覆蓋面較窄，保障標準較低，現有的低保制度尚無法完全承擔起對絕對貧困人口的收入和生活保障任務，扶貧開發尚需部分承擔低保的職責。

五、關于扶貧開發“發展型”工作機制初步設想

發展型扶貧開發工作新格局客觀上需要確立發展型機制”。這里的發展型制特指在扶貧開發工作中以貧困地區和貧困人口的發展為基本目標和行為導向的激勵和約束機制，其中的重點是，政府分配扶貧資源、向貧困者提供資助時，要區別于傳統的扶貧開發和新近施行的農村最低生活保障制度，主要依據“貧困的發展”而不僅僅是貧窮。也就是說，扶貧資源的分配將主要依據貧困者“發展”的意愿、努力和績效，只有具有發展能力、意愿并付出努力的貧困者才能得到政府扶貧政策的眷顧，發展能力越強、意愿越強烈、付出的努力越多、取得的發展效果越好的貧困者，政府越應該予以扶持，而那些沒有發展能力的貧困者、或者具備發展能力而無發展意愿、不愿為自身的發展付出努力的貧困者，將不能像以前一樣享受政府的扶貧開發政策。其核心思想是“把激勵搞對”，即在扶貧開發工作中全面確立和強化正向激勵機制，盡量減少或避免逆向激勵。

因此，發展型機制客觀上要求在低保制度提供生存保障的前提下，扶貧資源的分配不再僅以貧困為依據，堅決摒棄以往工作中可能產生逆向激勵的無條件扶持和“普惠制”做法，鼓勵競爭，容忍差別，扶持先進，帶動落后，梯次前進，共同發展。概括起來，農村全面實施低保制度以后，發展型的扶貧開發工作機制至少應該包括兩個方面的內涵：一是必須實現正確激勵，充分調動貧困地區的干部群眾主動脫貧的主動性和創造性，最大程度地減少或避免“等、要、靠”現象的發生；二是政府應該對貧困地區和貧困人群持續扶持(包括脫貧后的相當長時期內)，以鞏固發展成果，盡量減少返貧現象發生。

為了確立上述發展型扶貧開發工作機制，近期可以考慮如下做法：一，在政策實施初期，對符合扶貧對象條件的所有個人或社區給予大致相同的政策扶持，同時要避免不良預期。要讓貧困者知道：如果經過自己的努力，取得了進步甚至達到脫貧標準以后，還可以繼續得到后續的“發展資金”(扶貧資源)，甚至在一個比較長的時期內(如20年)，政策扶持還將有所加強而不是減弱；如果獲得援助后沒有發展或進步，后續援助將被取消。當然，對于極端貧困者，必要的人道主義援助還是必須提供的，如果因為自身的不努力而導致其收入下滑到低保線以下，則由低保制度為其提供生活保障，但他們將不會得到更多，只有努力創業的窮人才會得到較大力度的幫助。也就是說，在接受援助的時候，他們必須在兩條道路中做出選擇：要么努力進取，這樣做可以得到持續的幫助；要么接受永遠的貧窮?！暗取⒁⒖俊鄙踔痢把b窮”或“爭當窮人”是沒有出路的。二，政府扶貧開發項目要實行“差額立項”，在基層貧困對象申報的基礎上，政府擇優扶持。目的是在貧困地區和群體之間建立競爭機制，以調動扶貧對象的勞動與創造積極性；同時促使其產生“知識需求”，萌生與知識組織、個人的合作愿望，推動貧困地區和群體與知識組織與個人之間的協同創新，進而促進“創意經濟”發展(筆者認為，并已在另文中有過論述，對于農村經濟包括貧困地區的發展而言，創意經濟將是一條很好的模式或出路，而發展創意經濟的關鍵，則是優秀創意的持續供給。要做到這一點，最好的途徑則是內外之間、城鄉之間的協同創新)；三，對于貧困人口中的發展績效良好、表現突出、具有較大發展潛力者，尤其是其本人可望成為當地致富帶頭人、其從事的經營項目可望培植壯大成為當地主導產業的貧困者，可以模仿科技部的“中小企業創業基金”，建立、啟動“貧困青年創業基金”為其提供資金支持和信息、管理等全方面的服務支持，促使其盡快發展壯大，帶動一方。