對環境保護的財稅政策改革研究

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一、我國環境保護財稅政策的現狀分析

（一）促進環境保護的財政支出政策

1．財政投入方面

為促進環境保護，在財政投入方面，扎實推進節能減排和生態環境保護，2008－2012年五年間全國財政節能環保支出累計1．14萬億元，年均增長24．1％，同時建立健全草原生態保護補助獎勵機制。不斷加大轉移支付力度，中央對地方轉移支付由2007年的1．4萬億元增加到2012年的4．03萬億元，年均增長27．1％，資金重點用于中西部地區、民族地區、革命老區、貧困地區、糧食主產區和重點生態功能區。

2．政府采購方面

政府綠色采購是發達國家推動環境保護的重要手段，而且已經作為政績考核的一項重要指標。近年來，為我國政府正在積極完善綠色采購體系，加大政府綠色采購力度，促進市場經濟良性、可持續發展。同時，為保障綠色采購有法可依，早在2002年6月29日，第九屆全國人大常委會就通過了《中華人民共和國政府采購法》，提出政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境。2013年年初，財政部和環?？偩致摵习l文，公布了我國今年的政府采購綠色清單。

3．財政補貼方面

財政補貼一般有兩種做法：一種是直接性的財政補貼，如政府根據企業治理環境污染的努力程度進行補貼；二是間接性的財政補貼，如利用稅收優惠。政府可以通過補貼的方式，影響產品的相對價格，從而影響生產者的生產行為，進而影響消費者的消費行為，又作用到生產者行為，依次良性循環，改變資源的配置結構、供給結構和需求結構，達到保護環境，節約資源的目的。

（二）促進環境保護的稅收政策

從某種角度看，我國目前環境稅收體系中具有中義環境稅務的特點，但又不是完全意義的中義，因為我國目前還沒有專門為環境保護設置的稅種，主要是通過相關稅種進行間接調節，然而這些稅種的開設初衷也不是環境保護，而只是在征收過程中有意識或無意識起到了環境保護的作用。相關稅種主要包括：增值稅、消費稅、企業所得稅、資源稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、車輛購置稅、車船稅。雖然說現行稅制的初衷不是環境保護但在實施過程中為減少污染，保護環境，提高資源利用率等方面發揮了效應。

1．消費稅

消費稅通過對直接或間接造成環境污染的產品（鞭炮、焰火、汽油、柴油、小汽車、木制一次性筷子、實木地板等）進行征稅，同時給予環保產品稅收優惠。這在貫徹我國的產業政策，促進產品結構調節，積極引導社會理性消費和抑制超前消費，將財政收入保質保量收繳國庫，資源節約和環境保護，實現人與自然和諧相處等方面起到一定程度的積極作用。

2．資源稅

通過對與污染相關的礦產資源（石油、天然氣、煤炭等）征稅，能有效調節因客觀條件（交通便利程度、資源豐富程度、開采難易程度、資源本身質量優劣、地理位置等）差異形成的級差收入，防止經營者過度開采資源，加強對自然資源的保護和管理，促進資源的有效合理利用，減少資源浪費具有積極意義。

3．城市維護建設稅

城市維護建設稅的稅收收入專款專用，用以支持城市基礎設施的維護與建設，這批款項能改進城市供熱基礎設施、轉變城市能源消費結構，對減少溫室氣體排放，改善城市大氣質量發揮著重要作用。

4．增值稅

增值稅的稅收優惠措施對那些能夠綜合利用資源、利用清潔能源進行生產、對污水進行處理的企業具有很強的激勵作用。例如：利用廢舊瀝青混凝土、城市生活垃圾、煤矸石、石煤等固體廢物的，實行即征即退的政策；對再生水和污水的處理勞務免征增值稅等等。這對鼓勵資源綜合利用、廢舊物資回收、清潔能源和環保產品的推廣，支持環境產業和循環產業，推動產業結構調整，具有積極的作用。

5．企業所得稅

企業所得稅方面，主要是通過免征、減征企業所得稅；實行稅額抵免；減計收入；加速折舊政策等方式來支持環境保護、節能減排事業的發展，促進資源的綜合利用。例如：企業購置用于環境保護、節能節水、安全生產等專用設備的投資額，可以按一定比例實行稅額抵免；企業綜合利用資源，生產符合國家產業政策規定的產品所取得收入，可以在計算應納稅所得額時減計收入，等等。

6．城鎮土地使用稅、車輛購置稅、車船稅城鎮土地使用稅在保護國有土地資源方面發揮了重要的作用，車船稅和車輛購置稅對于緩解交通擁擠、減輕大氣污染發揮重要作用。

（三）促進環境保護的排放污染物收費制度

我國從1982年開始開征排污費，已有30多年，她是我國最早制定并實施的環境保護政策之一，2003年1月，國務院頒布了《排污費征收使用管理條例》（國務院令第369號），其構筑了以總量控制為原則、以環境標準為法律界限的新的排污收費框架體系。排污收費政策是污染防治領域對污染者負擔原則的具體化，是中國環境管理制度和經濟刺激手段的重要組成部分。排污收費政策對我國環境保護起到了顯著推動作用。

二、我國環境保護財稅政策的問題分析

雖然現有的財稅政策對促進環境保護起到了積極作用，但存在的問題也不容小覷。

（一）環境保護的財政支出總量偏低

如表1所示，雖然我國財政用于環境保護的資金投入總量在逐年增加，但是環境保護投入總額占GDP的比重較低。根據1997年國際統計數據，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1％～1．5％時，可以控制環境惡化的趨勢；當該比例達到2％～3％時，環境質量可有所改善。20世紀70年代，發達國家環境保護投資總額占GDP1％～2％，其中，美國為2％，德國為2．1％，日本為2％～3％。據有關數據測算表明，2003－2012年我國環境保護投入總額占GDP的比重。最高為0．61％，不足1％。環保作為一項公共事業，理應在政府占主導和社會公眾輔助相互配合的情況下才能達到最佳效果，但是過低的財政投入不僅削弱了財政支持環境保護的力度，同時也對引導社會資金投入環保事業產生負面影響。從我國目前財政補貼來看，其實施效果不甚明顯，對于開展資源綜合利用與治污企業的財政補貼僅限于利潤不上繳、減免稅收、先征后返等少數幾項間接補貼，這使得鼓勵與支持效果甚微。因此，要構建環境保護財政系統，要想得到立竿見影的效果，必須采用經常性的直接財政補貼。

（二）我國環境保護的稅收約束和激勵機制尚存缺陷

對環境的有效保護和自然資源的節約利用應采用稅收約束和稅收激勵相協調推進的政策，既要通過征稅的方式對造成環境破壞，資源浪費，不合理利用的行為進行限制或懲罰，又要對事前開發和利用替代資源，事中綜合利用自然資源生產產品以及事后妥善處理污染物，將資源利用率最大化污染最小化的企業，給予減稅或免稅的激勵。

1．稅收約束不足

（1）環境保護的專門稅種缺失?，F行稅制中與環境保護相關的稅種稅收收入占GDP的比重僅為10－14％。環保稅收收入偏低，削弱了稅制在環境保護、自然資源、控制環境污染中的地位和作用。（2）與環境保護有關的稅種設計存在缺陷。資源稅征收范圍狹窄，局限于部分不可再生資源，對可再生資源缺乏稅收調節，而這些資源具有重大生態環境價值。同時，級差資源稅沒有充分體現政府保護資源、引導資源合理開發與利用的意圖。更重要的，資源稅稅額高低與資源開采對環境的影響無關，因此對遏制資源的無節制開采沒有實質性效果?，F行增值稅也抑制了企業節約和循環利用資源，因為循環利用資源的成本低，其增值比例高，反而要多交稅。

2．稅收激勵不足

我們通過科斯的外部性理論可以知道，環境保護具有正外部性，因此政府利用稅收優惠能刺激社會公眾自覺保護環境。而我國目前有關環境保護的稅收優惠規定較少，且缺乏系統性、針對性、靈活性，優惠形式集中于減免稅，對環境保護的激勵作用有限。我國現階段對產業結構進行調整，相關稅收優惠的激勵不足甚至缺失，使企業改革的成本費用與獲得利益不成配比，進而降低這些企業改革的積極性，使改革進程緩慢，與環境保護刻不容緩相悖。由此可見，我國直接或間接涉及環境保護的稅收體制設計，沒有充分體現環境保護的決心，有關環境保護的稅收約束和激勵機制不健全，缺乏對環境保護的稅收支撐體系。

（三）我國環境保護的排污費設定存在缺陷

1．違法成本低于守法成本，排污費標準偏低

從經濟學的角度說，排污者征收的排污費等于他給社會其他成員造成的損失，但是我國按現行標準征收的排污費往往無法完全彌補治理污染的成本。這種偏低的環境資源價格，既沒有反映資源的稀缺程度，也沒有反映環境治理成本和資源枯竭后的退出成本。

2．排污費征收缺乏強有力的法律保障，強制性較低

雖然在排污費方面，我國也出臺了許多相關的條例，但是收費缺乏稅收的三性：強制性、無償性、固定性，缺乏強有力的征管法律作保障，因此在實施過程中缺乏權威性，亂收費和協商收費的情況屢見不鮮，拖欠費用的現象也很嚴重。排污費資金使用缺乏管理性，隨意性較大。同時，環境監理隊伍人員不足和執法工具的落后，不能及時檢查排污單位的違法排污行為，影響了排污收費制度的貫徹實施。

三、我國環境保護財稅政策的建議

為了充分發揮財稅政策對環境保護的推動作用，需要針對我國現階段財稅政策在促進環境保護方面所存在的問題，不斷調整和完善財稅政策體系。

（一）建立環境財政體系

1．增加環境保護的財政支出總量

建立穩定的環保資金投入來源，同時不斷優化財政支出結構，向環境保護支出傾斜，不斷增加環境保護支出的金額，并通過立法規定每年的環境保護支出不得低于一定的比例。

2．調整轉移支付制度

在中央和省級政府設立環境保護轉移支付專項資金，加大對重點生態保護地區、資源枯竭地區、關閉重點污染行業和企業所在地區的財政轉移支付力度，使財政均等化，而且必須保證資金?？顚Ｓ茫M向財政轉移支付制度，確保保護區能得到相應的經濟補償。

3．強化綠色采購制度

首先，加大對節能、資源綜合利用等與環境保護相關產品的認證力度。其次，完善綠色采購的立法，規定政府每年最低的綠色采購法定比例，采用強制的方式來加大政府對綠色產品的采購數量，保護環境。再次，將綠色采購納入政府績效的考核，不單單以GDP來考量政府的政績。

4．完善財政補貼

企業在開展環境保護初期增加技術投入、改革生產工藝等造成的產品成本高于社會平均成本的部分，要給予補貼，并逐步取消扭曲能源、資源價格及其他有破壞環境的行為的補貼。

（二）改革稅收制度

1．改革與環境保護相關的稅種

首先，擴大與環境保護相關稅種的征稅范圍。消費稅：采取差別稅率的方法，依據對環境的污染程度分別納稅。資源稅：現行資源稅的稅率過低，根據我國的現狀，合理適度地調整資源稅稅率，并且將從量計征改為從價計征，避免資源過度開發。其次，使增值稅應形成完整的抵扣鏈條。第三，適度擴大企業所得稅稅收優惠的尺度。在原有對三廢綜合利用和向環保產業投資給予稅收優惠的基礎上，適度加大優惠力度，并將優惠范圍進一步擴大到環保機器設備制造、環保工程設計、施工、安裝、生態工程等領域。

2．開征獨立的環境保護稅

環境作為單獨的一個領域，在通過財稅政策進行保護的過程中，需要有專門獨一無二的稅種，體現環境保護的重要性及其緊迫性，而且這一稅種應是環境稅制體系的主體稅種，也應是我國現階段架構環境稅制體系的重中之重。稅與費有很大區別，征稅具有強制性、無償性、固定性的特點，而繳費沒有這些特點，隨意性太大，因此用征稅代替收費在實施過程中更具有權威性。環境保護稅的征稅對象為排放污染物，納稅人為有這些行為的單位和個人，稅基為污染物的排放量，最適稅率應按治污費用不小于排污費用的標準，實施累進的邊際稅率，使稅負能正確反映環境保護成本和資源的稀缺程度。隨著我國環保力度的加大，環境保護稅作為特定目的稅，其收入也會逐漸減少。

四、結語

構建資源節約型、環境友好型社會是我們每個公民的責任和義務。通過財稅政策來保護環境、節約資源是行之有效的方式和方法。雖然我們在環境保護方面已經做出了許多努力也取得了一些成果，但是在保護環境中存在的問題也是顯而易見。因此，十二五期間進一步在增加政府支出、轉移支付等方面作出努力，尤其是加快開設適合我國的獨立的環境稅的進程顯得尤為重要。這都需要我們循序漸進、綜合考慮和系統設計我國有關環境保護的財稅政策，使其在環境保護和經濟發展中尋找到平衡點。

本文作者:婁愛花李娟工作單位:西安財經學院