分析綠色信貸政策機制完善

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當前，我國面臨加快轉變經濟發展方式、推進經濟結構轉型升級的重要任務。副總理在第七次全國環保大會上明確指出，要堅持在發展中保護、在保護中發展，充分發揮環境保護對經濟增長的優化和保障作用、對經濟轉型的倒逼作用，要進一步制定和實施有利于環境保護和節能減排的經濟政策。綠色信貸是環境經濟政策的重要組成部分，是推動企業節能減排、促進經濟結構轉變的重要力量。今后，應在總結和分析“十一五”綠色信貸政策實施的經驗、問題的基礎上，進一步完善綠色信貸政策，充分發揮綠色信貸在服務節能減排、促進經濟增長方式轉變、推進綠色轉型等方面的重要作用。經濟政策在環境保護中的作用日益顯現“十一五”時期，我國環境保護工作取得顯著成績。在經濟繼續保持較快增長的情況下，主要污染物減排任務超額完成。2010年全國二氧化硫、化學需氧量排放總量比2005年分別下降14.29%和12.45%。污染治理設施快速發展，城市污染處理率由2005年的52%提高到72%,火電脫硫裝機比重從2005年的12%提高到82.6%。環境質量有所改善。我國地表水國控斷面水質優于Ⅲ類的比重提高到51.9%，全國城市二氧化硫平均濃度下降26.3%。但是，我國環境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環境矛盾凸顯，壓力繼續加大。2010年，我國地表水劣Ⅴ類水質仍占到16.4%，國控重點湖庫中Ⅴ類及劣Ⅴ類所占比例分別為23.1%、38.5%。全國酸雨程度嚴重或較重的城市占21.6%，部分區域和城市大氣灰霾現象突出。30多年來，全國工業固體廢物增加約4倍，2010年已達到24.1億噸。

“十一五”期間，危險廢物產生量增加46.4%；城市生活垃圾產生量平均每年以10%的速度遞增，而無害化處理率僅為70％左右。水土流失面積占國土總面積的37.2%。污染正由城市向農村轉移并有加速趨勢，部分地區生態損害嚴重，生態系統退化，生態環境比較脆弱。當前我國環境形勢呈現出一個新的特點，即環境風險上升、突發環境事件的數量居高不下，環境問題已成為威脅人體健康、公共安全和社會穩定的重要因素之一。2009年，陜西鳳翔、湖南武岡、云南東川等地發生12起重金屬、類金屬污染事件，致使4035人血鉛超標、182人鎘超標，引發32起群體性事件。2011年云南曲靖發生劇毒工業廢料鉻渣非法傾倒案件，2012年初廣西柳江龍江河段發生重大鎘污染事件，給當地飲用水安全、農牧漁業生產和人體健康造成重大危害。另外，大中城市基礎設施建設引發的環境群體性事件也越來越多，包括交通、電力、垃圾焚燒廠等；大型現代工業企業由于安全生產事故引發的流域性、區域性的污染事件增多?！笆晃濉睍r期，國家更加重視充分發揮經濟手段在環境保護中的作用，國務院的《關于貫徹落實科學發展觀加強環境保護工作的意見》和《“十一五”節能減排綜合性工作方案》等文件，均對制定和實施有利于環境保護的經濟政策、服務節能減排提出了明確要求。環保部門積極配合發改委、財政部、商務部、人民銀行和銀監會等有關部門，推動出臺了綠色信貸、環境污染責任保險、燃煤機組脫硫電價、綠色稅收等環境經濟政策。通過有效運用經濟政策，促進污染減排和環境保護，推動產業結構調整和綠色轉型，取得積極成效。我國綠色信貸取得積極進展綠色信貸是“十一五”期間我國實施的一項重要的環境經濟政策，在引導資金流向節能減排、優化產業結構方面發揮了重要作用。它包括兩方面核心內容：一是利用優惠的信貸政策和手段支持環保、節能項目或企業；二是對違反環保和節能等相關法律法規的項目或企業采取停貸、緩貸甚至收回貸款等信貸處罰措施。我國綠色信貸的發展歷程起步階段（1995～2005年）：綠色信貸的理念開始在一些政策中得以體現。1995年，中國人民銀行下發了《關于貫徹信貸政策與加強環境保護工作有關問題的通知》，要求金融管理部門在信貸工作中注重對自然資源和環境的保護。2004年，發改委、人民銀行、銀監會聯合了《關于進一步加強產業政策和信貸政策協調配合控制信貸風險有關問題的通知》。2005年，人民銀行與原國家環?？偩纸⒘谁h境執法信息納入征信管理系統的合作機制。但是由于當時環保部門和銀行業對綠色信貸政策的需求不足，缺乏促進政策執行的內在動力，加之約束機制不強、信息溝通不暢等不利因素的影響，早期的綠色信貸政策的實施效果并不理想。穩步推進階段（2006～2008年）：綠色信貸政策得到穩步發展，環保和金融部門建立了信息交流共享機制。2006年以來，原國家環?？偩趾豌y監會、人民銀行等部門共同開展了綠色信貸的政策調研。2007年，環保部、人民銀行和銀監會聯合了《關于落實環保政策法規防范信貸風險的意見》，綠色信貸政策在全國全面正式啟動。隨后有關部門又出臺了一系列進一步完善綠色信貸的政策性文件。

較快發展階段（2009年以來）：綠色信貸政策在我國取得了較快發展。金融部門越來越重視環保在信貸中的重要作用，了一系列文件（見表1），對銀行業金融機構提出了開展綠色信貸，促進節能減排和環境保護的明確要求。今年2月，中國銀監會印發《綠色信貸指引（銀監發[2012]4號）》,對銀行業金融機構實施綠色信貸作出了具體的規范要求。在信息溝通與共享方面，2008年初，銀監會和環保部簽署環境信息交流與共享協議；2009年，環保部和人民銀行共同《關于全面落實信貸政策進一步完善信息共享工作的通知》，明確了信息交換的范圍、時限和方式等。據不完全統計，目前已有4萬多條企業環境違法信息和7000多條項目環評審批、竣工驗收、強制清潔審核等信息納入人民銀行征信系統，1.3萬條企業環境違法信息被銀監會轉發商業銀行。商業銀行將環境信息作為信貸審批、貸后監管的重要依據，從源頭切斷了一大批污染企業的資金鏈條。以嚴格信貸管理支持環境保護、以嚴格環保監管防范信貸風險的良好機制正在形成。

地方積極開展綠色信貸試點地方積極開展信貸試點，結合當地特色，開展了創新性的嘗試。據不完全統計，已經有20多個省份和城市（福建、山西、江蘇、浙江、河南、河北、江西、遼寧、黑龍江、四川、陜西、青海、廣東、遼寧、北京、重慶、深圳、沈陽、寧波和西安）的環保部門與所在地的銀行部門，聯合出臺了有關綠色信貸的實施方案和具體細則。一些地方政府將企業環境行為表現評價結果與實施綠色信貸政策相結合，創新綠色信貸政策。如從2009年起，江蘇省、上海市、浙江省三省市聯合對長江角洲區域內的企業，按照其環境行為表現，分為5個等級，并將評價結果及時通報金融管理部門，引導銀行業金融機構對上述企業實施“區別對待、有保有壓”政策。2010年，廣東省環保廳印發了《廣東省環境保護廳重點污染源環境保護信用管理辦法》，對各排污單位開展環境信用狀況評價，并將評價結果抄送給廣東省金融監管機構，作為其貸款決策的重要依據。也有一些地方政府實施綠色信貸效果評價，考評銀行綠色信貸績效。如河北省和山西省相繼頒布了綠色信貸效果評價方法，對銀行業金融機構執行環保信貸政策的情況開展考核評價，考核結果作為銀行評優重要依據。

銀行業金融機構開展綠色信貸取得初步成效近年來，銀行業金融機構以綠色信貸為抓手，創新信貸產品，調整信貸結構，積極支持節能減排和環境保護，取得了初步成效。許多銀行將支持節能減排和環境保護作為自身經營戰略的重要組成部分，建立了有效的綠色信貸促進機制和較為完善的環境、社會風險管理制度。一些銀行已制定了相應的綠色信貸政策和實施辦法，從操作層面上落實國家綠色信貸政策，逐步減少或退出“兩高一?！焙吐浜螽a能的信貸投放，逐步增加對節能環保項目的支持。據銀監會統計，截至2011年年底，僅國家開發銀行、工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行和交通銀行等6家銀行業金融機構的有關節能減排和環境保護的相關貸款余額已達1.9萬億元。全國19家主要銀行業金融機構黑色金屬冶煉和壓延加工業、有色金屬冶煉和壓延加工業、水泥制造業、煉焦業和印染業等“兩高一剩”行業貸款增速比全部貸款平均增速低3.3個百分點。深入開展綠色信貸面臨的主要問題綠色信貸政策體系尚不完善。因行業、區域不同，執行綠色信貸政策應遵循的環保標準和規范均有不同，但現有的綠色信貸政策多為綜合性、原則性的要求，缺少具體的綠色信貸指導目錄、環境風險評級標準和行業環?？冃гu價指南等技術性政策，銀行難以制定有效的信貸實施細則，降低了綠色信貸政策的可操作性。地方保護主義阻礙了綠色信貸的有效實施。通過調研了解到，最近一些地方出現了提供的企業環境信息數量下降、不及時提供等情況。原因在于一些地方政府出于片面追求經濟發展的目的，限制環保部門將相關環境信息提供給銀行機構。

地方保護主義在一些地方已經成為綠色信貸政策有效實施的重要障礙。環保部門與金融部門的有效溝通機制還有待完善。從目前來看，環保部門自身的環境信息交流體系還不完善，向銀行提供的環境信息不完整或沒有及時更新，而不完善或者未及時更新的環境信息，有可能使銀行對企業的環境行為出現判斷失誤，從而影響其作出正確的信貸決策。綠色信貸的執行能力不足。環保部門和銀行業在綠色信貸政策執行方面的能力不足，也制約了綠色信貸的貫徹落實。主要表現在：環境金融風險評估能力不足，缺乏專業人員和社會中介力量；綠色信貸的信息收集和處理能力不足，信息對接和及時交換等方面存在障礙；人力資源和管理能力缺乏，不能為執行綠色信貸政策提供有效支持。完善我國綠色信貸政策的建議抓緊制定配套的實施規范，提高綠色信貸政策的可操作性。目前，需要抓緊制定與綠色信貸政策配套的具體的、具有可操作性的規范，便于銀行業金融機構判斷貸款企業或者項目的環境風險。建議：進一步推進環保與銀行業金融機構合作，建立一套基于環保要求的產業指導目錄，制定操作性強的綠色信貸的準入標準，特別是重點行業的綠色信貸指南和標準；借鑒國外經驗，銀行業金融機構自身也需要在環保部門的協助下，構建一套完整的企業或者項目環境風險評估體系。建立完善的信息溝通機制。綠色信貸政策實施的基礎是獲取企業環境行為表現信息。這首先要求環保部門要建立完善的環境信息庫，進一步健全企業環境行為評價和信息公開制度。其次，搭建環保部門與金融監管部門和銀行業金融機構間的信息溝通平臺，建立部門間有效的環境信息共享機制，保證銀行業金融機構實時獲取企業環境表現信息，供其作出是否發放貸款的決策。今后可以結合社會信用體系建設要求，逐步構建一個統一標準、細化分類、動態管理的數據中樞，以及時向環境保護部門和相關銀行業金融機構提供數據與決策支持信息，并能夠與其他行業相關數據信息系統進行關聯。加大信息公開力度。

借助社會力量來監督環保部門和銀行業綠色信貸有關工作的落實。通過落實《環境信息公開辦法（試行）》，約束地方保護主義。該辦法明確規定，環保部門應公開超標超總量的污染嚴重企業名單、發生重大、特大環境污染事故的企業名單等信息。這些規定實質上已經為破除地方保護主義提供了法規依據。落實這些規定，也將為銀行業金融機構等市場主體充分了解相關企業的環境風險提供了條件。同時，銀行業也需要建立更加透明的信息披露機制，按照規范要求年報、企業社會責任報告，自覺接受公眾對其實施綠色信貸政策的監督。推動建立銀行綠色評級制度。研究推出銀行綠色評級指標體系，將銀行實施綠色信貸成效與銀行工作人員履職評價、機構準入、業務發展相掛鉤，建立和完善銀行業實施綠色信貸政策的激勵制度。

加強環保部門與銀行業能力建設。針對環保部門和銀行業執行綠色信貸能力不足的問題，要重點加強相關部門的能力建設，主要包括綠色信貸政策和技術方法的培訓，指導地方制定地方性的綠色信貸政策、開展綠色信貸信息系統建設，組建專業隊伍和人員等方面。目前，環保部、銀監會正在積極推動綠色信貸的相關政策技術培訓工作。