分析財政分配政策和三農問題的關聯性

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隨著我國經濟體制改革的不斷深入，一些長久未能解決的深層次矛盾正日益暴露出來，“三農”問題便是其中之一?！叭r”問題的形成雖然與我國的國情有關，但其根源在于，直到今天我們依然延續了計劃經濟時期城市偏向和工業偏向的國民收入分配政策。只有及時調整國民收入分配格局，加大財政對“三農”的支持力度，才能實現城鄉協調發展，從根本上解決“三農”問題。

一、傾斜的國民收入分配與“三農”問題

改革開放以前，因為實行高度集中的計劃經濟及優先發展工業的發展戰略，國民收入分配表現為農業向工業傾斜、農村向城市傾斜，國家以隱蔽的價格形式（即“剪刀差”）、稅收方式及儲蓄方式從農業提取大量剩余為工業化積累資金。據有關部門測算，1979年以前的29年里，農業部門為國家工業化提供的資金約為4500億元。改革開放以后，我國確立了以家庭經營為主的“統分結合”的雙層經營體制，農戶經營的主體地位得到承認，同時，國家提高了農副產品的價格，國民收入分配中不利于農業的局面有所改觀，可供農戶分配的財力大幅度增加。但是，國家分配政策調整的另一方面，卻是減少了財政對三農的支出比例，造成財政支農投入不足，農村公共產品供給不足。

（一）財政支農投入不足

1.財政支出中支農投入的比例趨于下降

20世紀90年代以來，雖然國家財政性支農支出（預算內，下同）的絕對量從1991年的347億元增加到2002年的1691億元，但財政支農支出占財政支出的比例整體上卻呈現下降趨勢（見圖1），從1991年的10.26%下降到2002年的7.66%.其中，1998年支農支出比例提高到10.69%，這是因為1998年國家增發1000億元債券中有350億元用于與農業相關的長江中下游、松花江、嫩江、黃河的堤防工程，蓄洪區建設移民建鎮和水利樞紐工程等，但實際上直接用于農業的只有20億元。

2.國家財政性支農支出占財政總支出的比重遠低于農業GDP在整個GDP中的比重

從圖2可以看出，財政性支農支出占財政總支出的比重一般只及農業GDP在總GDP中比重的1/2到1/3.也許有人會說國家稅收中來自農業的也就一般在4%左右，但須知農民對財政的貢獻還有鄉鎮企業納稅，這一塊占到國家稅收的不小比例。以2001年為例，農民通過農業、鄉鎮企業上交的稅收就占國家稅收的18.7%，高出當年財政支農比重13.6個百分點，上交的金額達2352.7億元，多出財政支農支出金額1388億元。

3.國家財政性支農支出中農業、農民的直接受益份額偏少

從總量上看，國家財政支農投入不足；進一步對國家財政支農投入的結構進行分析，僅有的這些財政支農資金也并未全部用于農業、農村和農民。首先，當前預算內財政支農支出包括：支援農村生產支出、農林水氣象等部門事業費支出、農業基本建設、農業科技三項費用、農村救濟等項，其中的“農林水氣象等部門事業費”支出占財政支農支出的比重超過三分之一，這些資金主要用于各級農口行政事業單位事業經費開支，名義上屬于支農支出但實際上大部分卻流向了城市。其次，一些財政支農項目支出，如：江海堤防、南水北調、防洪防汛等，其受益對象包括城市和農村、工業和農業，但支出卻全部列在支農資金中。再次，目前我國財政支農支出有相當一部分是通過扶持農業科技推廣、產業化、鄉鎮企業、農產品流通等來推動農業和農村經濟的發展，這種模式雖然有針對性強、效率高、便于管理等優點，但實際操作中，大量資金卻因此流向了科研院所、工業企業、農業管理部門（七站八所）等，農業、農民直接收益的份額很少。另外，財政支農補貼對象和環節也存在錯位。我國長期以來對農業實施財政支持的重點是糧棉大宗農產品的生產與流通，基本的政策措施是通過價格手段和財政補貼方式來調節農產品供求關系，并保障農民收入增長。但現有的政策執行機制一方面使政府陷入永無止境財政補貼“黑洞”，每年僅糧食企業的虧損就有上千億元，另一方面使政府的農業政策效應難以實現，大量財政補貼的受益者是龐大臃腫的農產品（糧棉）流通部門，農民的受益非常有限。

（二）農村公共產品提供不足

從微觀上講，國家財政對農民的分配就是農民享受到的公共產品。從這個角度看，農民承受的非國民待遇更為明顯。實際上，我國的公共產品供給體制一直未將農村的公共產品供給完全納入制度內考慮?，F行的農村公共產品供給體制仍然是時期制度外公共產品供給體制的延續。這種極不完善的制度外供給體制造成了我國目前農村公共產品供給格局的三大問題：一般的公共產品供給總量不足、最基本的社會保障缺失及農民為享受僅有的公共產品付出的代價極不合理。

1.農村公共產品供給總量不足

首先，與農業生產息息相關的農村公共產品供給不足，包括小型農田水利的建設、農村道路建設、農業科技推廣、農村社會化服務體系的完善及有關農產品市場供求信息的預告等。這些公共產品原則上是由鄉鎮政府提供，但由于鄉鎮政府的制度內財政收入有限，而制度外資金的投入又缺乏相應的監督和有效的激勵，導致了農村生產性公共產品供給的不足。其次，關乎農村可持續發展的公共產品供給也出現了危機：包括農村義務教育、農村醫療衛生、農村環境保護等。原來鄉鎮政府通過“統籌”、“提留”等制度外收入的方式（姑且不論這種方式的種種弊端）還勉強能提供基本的公共服務，但隨著這兩年農村稅費改革在各地的展開，鄉鎮政府失去了制度外資金的補充，財力更加拮據，有些鄉鎮財政連正常運轉都出現了問題，更是無力提供公共產品了。以安徽省義務教育為例，稅費改革前，每年的農村義務教育附加費和教育籌資費合計為11億元，稅費改革后取消了這兩項收費，除了中央轉移支付的2.45億元外，農村義務教育經費凈缺口達8.55億元。

2.農村社會保障缺失

在社會保障方面，城市里目前基本上形成了以養老保險、醫療保險和“三條保障線”為主要內容的社會保障體系框架。在農村，長期以來一直施行的是以土地代社保的政策，但一方面由于我國人多地少的特點，決定了這一制度的保障程度極低，僅僅是基本解決了農村人口的溫飽問題；另一方面，這一制度在設計上并未將農村人口的生、老、病、死等考慮進去。而就是這樣一種低水平、不完全的農村社會保障制度，在實際執行中仍然難以得到充分的保障。由于現行農村土地名義上屬集體所有，但由于集體利益的實際代表者的缺位，所有權歸屬不清，侵占農民土地的事件層出不窮。同時，近年來國家通過減持部分國有資產來彌補城鎮居民的社會保障資金缺口，而我國強大的工業化體系的建立是通過長期掠取農業剩余來完成的，這部分國有資產的積累僅僅用于城鎮職工的社會保障對農民也是極不公平的。

3.農民為公共產品付出的代價不合理

政府在城市提供公共產品和服務（如教育、醫療、圖書館、公用交通、綠化）時，一般不會要求城市居民負擔其費用，城市興建公共設施（如道路、橋梁、學校、公園）時，居民也不必交納任何費用。但在農村情況就大不一樣了，農民享受政府提供的公共產品必須在交納農業稅、農業特產稅、屠宰稅等等的前提下，再以“三提五統”的方式另外付出一部分成本。農民必須自己出錢辦義務教育，為國防安全服務的民兵訓練也是農民自己的事，甚至定為基本國策的計劃生育和作為基礎設施的道路建設也無一例外的要向農民收費。制度外收費明顯不合理，制度內稅收的合理性也是值得商榷的。稅收是公民享受政府提供的公共產品所支付的成本，公平稅賦是人們公認的稅收原則。但我國農民在享受的公共產品質量遠不如城市居民的情況下還要支付比城市居民高得多的稅賦。城市居民從事工商業雖然要繳納增值稅，但增值稅的起征點是月銷售額600～2000元，折合年銷售額7200～24000元，工薪階層所得稅也有月收入800元的免征額。而農業稅沒有起征點，不論農民產量多少，是自用還是銷售都要納稅。城市里與農民承擔農業稅具有可比性的是小規模納稅人和個體工商戶。繳納增值稅的小規模納稅人有每次（日）銷售額50～80元的起征點，運用的稅率，商業企業為4%，商業以外為6%，僅為農業實際稅率的14.3%和21.4%（折合增值稅率，農業實際稅率為28%）；個體工商戶所得稅實行五級超額累進稅率，每年應稅所得不超過5000元，適用5%得稅率?？梢?，制度內的農業稅對農民而言也是不公平的。

二、調整財政分配格局，促進“三農”問題解決

黨的十六大確立了新世紀前二十年全面建設小康社會的奮斗目標。我國的基本國情決定了實現這個目標的重點和難點都在農村。為此，今年中央農村工作會議強調，全面建設小康社會，必須統籌城鄉經濟社會發展，更多地關注農村，關心農民，支持農業，把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。另一方面，為了適應市場經濟的發展，我國正在建立公共財政體系。公共財政更加突出的是財政的公共性，即財政活動是為了滿足全社會每個公民的公共需要，為整個社會提供公共產品和公共服務，調節收入與財富的分配，使之符合社會公平或公正的目標[5].在這樣的背景下，及時調整國民收入分配，加大財政對“三農”的支持顯然是勢在必行。

（一）加大財政支農力度，從根本上調整國民收入分配格局

財政分配是國民收入分配的集中體現，財政支持是對“三農”最直接的支持。要扭轉國民收入和財政資金分配中輕視農業、農村、農民的局面，最關鍵的是要盡快調整財政支出結構，穩定增加財政支農投入。

1.確保財政支農投入的穩定增長

必須充分認識到，農業生產的根本特點和農產品的特殊性質決定了農業是存在市場失靈的經濟領域。而在公共財政的框架下，財政支出的界定就是以市場是否失靈為依據，財政支農支出應該隨著經濟的發展和國家財力的增強而穩定增長。不僅如此，為了體現“三農”的優先位置，還必須使財政支農支出的增長速度超過財政其它支出的增長速度。

2.拓展支農資金來源渠道

除了直接投入，財政還要積極發揮資金的引導作用，以拓寬農業投資渠道，增辟新的農業投資來源。政府可以通過貼息、擔保、政策優惠等方式以及按照“誰投資、誰經營、誰收益”的原則，引導并刺激銀行信貸資金、外資、民資、工商資本投入農業，提高農業投資的吸引力。政府要制造一個政策環境，明確政府鼓勵投資的領域，如生產經營性領域、應用科學領域中的競爭性項目，列出具體目錄和補貼、優惠、獎勵的辦法等，鼓勵和引導社會資本進入農業領域。

3.明確支農投入的重點

在財政支農資金有限的情況下，資金投向應該是農業和農村發展中面臨的突出問題。具體來說，支農的重點應該包括以下幾個方面：一是加大農業、農村基礎設施建設的投入，因為它是農業穩定發展、高效運轉的重要物質保證；二是加大農業科研的投入，因為它是增加農業科技含量、提高農業競爭力的手段，也是農民增收的有效途徑；三是支持涉農服務體系的建設，因為它是實現農業生產社會化、專業化、市場化、信息化的基礎和平臺。

4.改革支農資金投入方式

為了使農民能夠真正享受到政府的支持，財政支農資金要盡量減少間接的和對中間環節的補貼，積極探索對農民直接支持的各種有效補貼辦法，逐步建立起符合我國國情的，以收入補貼、生產補貼、救助性補貼為主要方式的財政支農資金直接補貼模式。

（二）改變公共產品供給體制中的農村歧視，追求社會公平

公共財政制度的目標之一就是追求社會公平，而我國目前的公共產品供給體制恰恰沒有給農民及其子女與城鎮居民一樣的國民待遇。因此，實現公平，關鍵是建設農村的公共財政體系，使不同地區、不同階層的公民可享受到大體相同的公共產品和公共服務。公務員之家

1.通過改革現行的財政體制，從制度上解決農村公共產品供給問題

無論是公共產品供給的不足，還是農民支付的成本過高，都與政府財權事權不對稱有關。因此，必須改革現行的財政體制，全面建立健全公共財政體制，改變公共產品供給的農村歧視，這其實也是為工農協調發展奠定財政基礎。一要完善分稅制財政體制。根據中央與地方收入的變化情況，適當調整中央與地方收入范圍，在提高中央財政收入比重、增強中央財政宏觀調控能力和支付能力的同時，兼顧縣、鄉級財政收入狀況；改革省以下的財政體制，逐步將地方稅種進行分類，合理劃分地方各級財政收入的范圍，確保鄉鎮一級有穩定的財政收入。二是各級政府的財權與事權要相互適應。凡屬全國性的農村公共產品，由中央政府供給；凡屬地方性的公共產品，由地方政府承擔，地方各級政府間的財權與事權也要明確劃分，并保證相應的經費來源。三是建立規范透明的轉移支付制度。轉移支付的作用就是使財政體制具有平衡地區間提供基礎性公共服務的能力。目前我國中央對地方的轉移支付是建立在基數法分配的基礎上的，不利于有效調節地區間財力分配不公和公共服務水平的差距。另外，專項補助透明度不高，存在很大的隨意性。必須在重新劃分收入的基礎上，建立起以因素法為基礎的科學、規范的，以平衡各地人均財力為重點的轉移支付制度。

2.建立起與農村居民生活水平相適應的基本的社會保障制度

應按照統籌城鄉經濟發展的原則，通過財政分配的適當傾斜，加快建立農村社會保障體系。城鎮居民、進城打工的農民以及離土不離鄉在鄉鎮企業就業的農民，其社會保障資金由國家、單位、個人三方面共同負擔；純農戶的社會保障資金可以采取國家、個人共同負擔的模式，但國家負擔的比例應該比城市要適當高一點?？紤]到農村生活水平與城市的差距，對農村人口的保障的標準可以比城市低一些，但最低生活保障和基本醫療保險必須盡快建立起來。

3.統一城鄉稅制

改變農民享受公共產品的不公平，另一個應該采取的舉措是統一城鄉稅制，取消農業稅，建立一個全國范圍內公平一致的稅制體系。統一城鄉稅制可以包括兩個方面的內容，一是征收農產品增值稅。農產品增值稅對農業生產者來說，可以通過價格將稅收的實際負擔轉嫁給消費者，并將農業生產過程中投入的生產資料所含的增值額得到部分抵扣，提高初級產品的市場競爭力；對農產品加工企業來說，可以以17%的稅率抵扣進項稅額，降低企業的生產成本，從而提高農業加工產品的市場競爭力。對農產品征收增值稅，只對進入流通環節的農產品征收，不進入流通環節的農產品一律免收。由于當前農村主要以一家一戶的小農生產為主，對這些小農戶征收增值稅數量較小、稅源分散、征收成本很大，因此對面廣量大的小農經營免于征收，同時對他們購買的農用生產資料也不實行抵扣。而種養大戶或農業企業，賬目規范的，應當征收增值稅，同時也允許他們對所購買的農用生產資料進行抵扣。二是征收農民個人所得稅。對農民承包經營所得扣除一定的費用標準后，征收個人所得稅。由于目前農業承包經營的所得相當低下，所以絕大多數承包經營的農民將不負擔個人所得稅，不會因此增加負擔。只有少數特種種植、養殖，收入高出費用扣除標準的農民才繳納個人所得稅，這在一定程度上也可以調節農村行業差別和農產收入懸殊的問題。

參考文獻：

[1]張曉山，崔紅志?！叭r”問題根在扭曲的國民收入分配格局[J].中國改革，2001，（8）。

[2]江蘇省農村社會經濟調查隊。調整國民收入分配格局，促進三農問題解決[J].調研世界，2003，（4）。

[3]劉保平，秦國民。試論農村公共產品供給體制：現狀、問題與改革[J].甘肅社會科學，2003，（2）。

[4]陳俊。農村稅費制度：理性反思與改革重構[J].江海學刊，2003，（3）。

[5]胡小鵬，劉繼廣，張目綱。轉型期收入的初次分配和再分配問題研究[J].改革與戰略，2003，（6）。