新修正的土地管理法范文

導語：如何才能寫好一篇新修正的土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條  開發區管理委員會（以下簡稱管委會）對開發區范圍內的土地，依法實行統一規劃、統一征用、統一開發、統一出讓、統一管理。

開發區所在市人民政府土地管理部門在開發區內設立的土地管理機構，具體負責開發區內的土地管理工作。

第三條  開發區內的土地實行有償使用制度。土地使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押或者用于其它經濟活動。

第四條  在開發區內依法取得土地使用權的單位和個人，必須遵守法律、法規，合理開發、利用、經營土地，其合法權益受國家法律保護。

第五條  開發區范圍內的土地依法實行統一征用，按項目出讓或者劃撥土地。被征用土地的各種補償費和安置補助費，按照《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（以下簡稱《省實施辦法》）有關規定辦理。

第六條  在開發區內征用、劃撥、出讓土地的審批權限，按照《省實施辦法》第十五條規定執行。

第七條  需要使用開發區內土地的單位和個人，憑管委會的批準文件和其它有關文件，到開發區土地管理部門辦理用地手續。

第八條  開發區年度土地利用計劃和土地出讓計劃，由開發區土地管理部門編制，經管委會同意，報當地人民政府審核后，納入地方年度建設用地計劃，由開發區土地管理部門負責組織實施。

第九條  土地使用權的出讓和轉讓，以及土地使用者對土地的開發、利用、經營，必須符合開發區的土地利用規劃和建設規劃。

第十條  土地使用權的出讓，可以通過招標、拍賣、協議等方式進行。

對從事商業、旅游、娛樂、金融和房地產開發等項目用地，以拍賣、招標方式進行。

第十一條  土地使用權的基準價格，由開發區土地管理部門按照國家和省的有關規定制定，經市人民政府批準后，作為開發區土地使用權出讓價格的基礎。

第十二條  土地使用權的出讓應當遵循平等、自愿、有償的原則，由開發區土地管理部門與土地使用者簽訂出讓合同，明確雙方的權利和義務。

出讓合同應當包括出讓年限、土地用途、土地開發完成期限、開發程度、轉讓限制條件、土地出讓金額和支付方式、違約責任等內容。

第十三條  通過出讓方式取得土地使用權的土地使用者，必須同時具備下列條件，其土地使用權方可依法轉讓、出租、抵押：

（一）付清全部出讓金并領有《國有土地使用證》；

（二）除出讓金外，投入開發建設的資金已達合同規定總投資額的20％以上；

（三）符合合同規定的要求和規劃建設要求；

（四）已實現出讓合同規定的其他條件。

第十四條  土地使用權轉讓時，轉讓人應按國家有關規定繳納土地增值稅。

第十五條  土地使用權出讓期滿，土地使用者需要續期的，應當按有關規定辦理續期手續。

第十六條  通過行政劃撥方式取得土地使用權的，經申請批準，簽訂出讓合同，補交出讓金后，其土地使用權可以依法轉讓、出租、抵押。

第十七條  開發區內集體所有的土地，需要出讓、轉讓的，應當先被依法征為國有土地后，方可出讓、轉讓。

第十八條  開發區內的國有土地使用者和集體土地所有者、集體土地使用者，應當按有關規定辦理申報登記。依法改變土地所有權或使用權的，必須到開發區土地管理部門辦理土地權屬變更登記手續，更換土地證書。

第十九條  土地使用權出讓及出讓后發生的轉讓、出租、繼承、抵押、終止，必須符合土地使用權出讓合同規定的條件，并依照有關規定辦理申請登記和變更登記，領取、變更或注銷土地證書。

第二十條  土地使用者需要改變土地用途的，應當經原土地使用權批準機關審查批準，到開發區土地管理部門辦理土地使用權變更登記。

第二十一條  申請辦理土地使用權、所有權登記的，當事人應當按國家有關規定繳納土地登記費。

第二十二條  違反本規定的，按下列規定予以處罰：

（一）土地使用者未按合同規定的用途、期限和條件開發利用土地的，由土地管理部門給予警告，責令其在三十日內改正；逾期不改正的，按受讓土地費5％以下的標準處以罰款；拒不改正的，土地管理部門有權解除合同，無償收回土地使用權，沒收地上建筑物和其它附著物。

（二）未經原批準機關同意，連續二年未使用的土地，由土地管理部門報經所在市人民政府批準，無償收回用地單位的土地使用權，注銷土地使用證。

（三）未經批準，擅自轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權的，其轉讓、出租、抵押劃撥土地使用權的行為無效，由土地管理部門沒收違法所得，并處以違法所得50％以下的罰款。

（四）轉讓、出租、抵押土地使用權，未按規定辦理登記的，由土地管理部門責令限期改正；逾期不改正的，按《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十條規定處理。

（五）土地使用權轉讓雙方瞞報成交價格偷漏費稅的，由土地管理部門和稅務部門責令其補繳所偷漏費稅，并處以偷漏費稅額1至3倍的罰款。

罰沒收入應當全額上繳同級財政。

第二十三條  當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起15日內，向作出處罰決定機關的上一級機關申請復議；對上一級機關的復議決定不服的，可以在接到復議決定通知之日起15日內，向人民法院起訴。當事人也可以在接到處罰通知之日起15日內，直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議也不向人民法院起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

第二十四條  土地使用權出讓金按規定上繳財政，作為專項資金管理，主要用于開發區的建設和土地開發。開發區土地管理部門所需業務經費，由財政部門按有關規定撥付。

篇2

市人常委會：

受市政府委托，向本次會議匯報我市貫徹實施《土地管理法》的情況，請予審議。版權所有

我國第一部《土地管理法》是1986年頒布的，今年是20周年。期間經過了2次修正、1次修訂。我今天匯報的，是1998年修訂、2004年修正的新《土地管理法》（以下簡稱新法）的貫徹實施情況。

一、貫徹實施《土地管理法》基本情況

新法實施以來，我市出臺了《關于對市區土地實行五統一管理的通知》、《××市國有土地使用權招標拍賣辦法》、《關于進一步加強市區土地市場管理促進經濟發展的通知》等20多個規范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐漸步入了法制化、制度化的軌道。

（一）宣傳力度不斷加，社會各界的依法用地意識逐步增強。新法出臺以后，我市把對新法的宣傳作為“三五”普法、“四五”普法的重要內容，堅持“6.25”全國土地日集中宣傳與日常宣傳相結合，采取舉辦培訓班、召開座談會、發放宣傳材料、舉辦國土資源杯“歌唱××”歌曲創作賽和土地管理電視知識競賽等形式，對新法進行廣泛深入宣傳。1999年以來，全市舉辦培訓班100多期，培訓1.5萬人次，召開座談會70多次，發放宣傳材料70多萬份。通過宣傳，各級領導、用地單位和廣群眾對新法的認識不斷提高，資源憂患意識、依法用地意識明顯增強，有力地促進了新法的順利實施。

（二）耕地保護機制不斷健全，耕地保護力度不斷加。一是建立耕地保護責任制和目標考核辦法，明確各級耕地保護的目標和責任。特別是在基本農田保護方面，市、縣、鎮、村、農戶逐級簽訂了基本農田保護責任，全市共簽訂55萬份，確保責任落實到人，措施落實到位。二是建立健全了耕地占補平衡制度、繳納耕地開墾費和新增建設用地有償使用費制度、基本農田保護區管理制度、監督檢查制度等制度，并嚴格執行基本農田“五不準”等上級關于耕地保護的各項政策，實現了耕地保護工作的制度化、規范化。三是力實施土地開發整理復墾工作，增加有效耕地面積。“十五”期間，我市爭取國家級、省級土地開發整理項目26個，爭取資金2.2億元，全市通過開發整理復墾增加耕地3000多公頃。1997年土地利用總體規劃修編時，確定我市耕地保有量為192969.12公頃，基本農田面積為169943.86公頃，基本農田保護率為88.1%。到2005年，我市經審批的建設用地，連續7年實現耕地占補平衡，基本農田保護率始終保持在88.1%以上。

（三）土地市場不斷規范，土地資源的市場化配置程度不斷提高。一是建立土地儲備制度。市及各市國土資源部門都成立了土地儲備中心，通過收回、收購等方式儲備土地，并制定土地供應計劃，根據市場情況，適時推向市場，起到宏觀調控土地市場的作用。二是建立國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度。2000年，市政府出臺了《××市國有土地使用權招標拍賣辦法》；2001年，又出臺了《關于進一步加強市區土地市場管理促進經濟發展的通知》。兩個文件都明確規定，對商業、旅游、娛樂、房地產開發等經營性用地，必須采取招標拍賣掛牌方式出讓。2002年，各市區都建立了經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，率先在全省全面實行。2002年以來，國土資源部門建立健全了局長辦公會集體會審出讓底價制度、現場監督公證制度、監督管理方案審批備案制度、公告和信息披露制度、拍賣底價和競買人報名保密制度等制度，不斷完善工作程序，使“招拍掛”工作規范運行，國有土地的資產價值得到充分顯現。2005年，我市又進行了工業用地招標拍賣掛牌出讓試點。2005年，全市“招拍掛”出讓經營性土地129宗，實現政府純收益9.5億元，占土地總收益的比例由2000年的6%提高到59%。三是建立地價管理制度。2000年，我市將市區土地劃為7個級別，制定了相應級別不同用途的基準地價。隨著經濟的發展和城市基礎設施狀況的改善，2001年和2004年，又對土地級別和基準地價進行了兩次調整，使地價水平與經濟發展水平相適應，保證了國有土地資產的保值和增值。對采取協議方式供地的，供地價格均以基準地價為基礎依法進行評估，并經國土資源部門集體會審確認，保證了土地出讓的公平、公正、公開，確保國有土地資產不流失。四是建立國有土地使用權掛牌轉讓交易制度。市及各市都建立了土地交易市場。除城鎮居民住房、法院判決等國有土地使用權轉讓外，對其他國有土地使用權轉讓實行在交易中心掛牌交易，對申報的轉讓價格低于實際評估價格20%的，政府行使優先購買權。該制度的建立，培育和規范了土地二級市場。土地市場建設的不斷深化，使土地資產收益逐年幅度增加。2005年，全市實現政府土地純收益16.3億元，是2000年的10倍。

（四）征地管理不斷加強，被征地農民的合法權益得到有效保障。重點強化了四項措施：一是規范征地程序。凡是征地前沒對土地補償標準進行聽證或測算征地標準達不到我市最低標準的，國土資源部門一律不受理征地審批報件。二是依法適當提高征地補償標準。新法出臺后，我市對征地補償標準進行了3次調整。2000年，市政府辦公室下發17號文件，將市區征用土地年產值標準和地上附著物標準提高了20%左右。2005年，市政府辦公室轉發《省政府辦公廳關于調整征地年產值和補償標準的通知》，規定城市規劃區內耕地年產值最低標準環翠區為每畝1800元，榮成市、文登市為每畝1600元，乳山市為每畝1400元；城市規劃區外耕地最低年產值標準為每畝1000元。土地補償費和安置補助費標準，兩項合計不得低于畝產值的16倍。為有效解決征地中同地不同價的問題，使征地工作更加公平合理，并進一步提高征地補償標準，按照國土資源部和省國土資源廳的統一部署，從2005年下半年開始，國土資源部門在全市組織開展了征地區片綜合地價和征地統一年產值標準制訂工作。在城市規劃區內征地的，適用區片地價；在城市規劃區外征地的，適用統一年產值標準。市區區片地價分了10個區片、5個級別：分別是每畝8萬元、7萬元、5萬元、4萬元和3萬元；統一年產值分了5個區域，標準都是每畝1300元，補償倍數分別是23倍、22倍和20倍。目前各市區全面完成了制訂工作，待省上批準后公布實施。三是嚴把征地補償關。從2004年開始，對新增建設用地，供地報件中必須附被征地村出具的土地補償費到位證明和被征地農民領取補償費的證明，否則國土資源部門不予受理和批準供地。四是做好失地農民的安置工作。我市先后采取了貨幣安置、農業安置、留地安置、轉權讓利、土地入股等安置方式。為從根本上解決失地農民的生活問題，2004年，市政府下發《關于建立失地農民基本生活保障制度的實施意見》，通過“政府出一塊、村集體補一塊、農民個人繳一塊”的方式，把失地農民的基本生活納入社會保障體系，實現保障的社會化。目前各市區都根據實際情況出臺了相關政策。

（五）執法監察機制不斷健全，土地執法力度不斷加。市縣兩級國土資源部門都成立了執法監察科，組建了執法監察支隊和隊，建立了市、縣、鎮、村四級土地動態巡查網絡，制定了《××市土地動態巡查辦法》，與公安部門建立了聯合執法機制，對土地違法案件做到早發現、早制止、早處理。2001年以來，扎實開展了城市房地產開發建設用地清理整頓、土地衛片執法檢查、土地市場秩序治理整頓、開發區清理整頓等集中治理整頓工作，全市共制止土地違法行為500多起，立案查處土地違法案件930余件，拆除違法占地建筑面積11萬平方米，有力地規范了土地市場秩序。截至2005年，市國土資源局連續3年被市整規辦評為整頓和規范市場經濟秩序先進單位；2004年，被山東省整規辦評為土地市場秩序治理整頓先進集體。

（六）土地調控力度不斷加，促進了全市經濟的平穩運行。2003年，國務院把國土資源部門定位為宏觀調控部門，把土地作為宏觀調控國民經濟的重要手段，下發了國發〔2004〕28號和〔2006〕31號文件，制定了一系列土地調控的措施。對此，我市態度鮮明，行動積極，措施果斷，一是嚴格執行國家產業和用地政策，從嚴控制新增建設用地。做到“三禁止、一嚴格”，即禁止向違背國家產業政策、高耗能高污染、違反土地利用總體規劃和城市建設規劃的項目供地，嚴格控制列入國家產業政策限制類的項目用地。二是嚴格按照上級要求，認真開展2006年新開工項目用地清理工作。今年國慶節期間，市國土資源局組成7個督導檢查組，進駐各市區，對新開工項目逐個進行土地報件檔案和實地現場督導落實。對10個違法占地項目全部依法進行了查處，其中依法拆除的4個，沒收的3個，移送公安機關立案處理的3個，恢復土地原狀的1個；對8個項目進行了罰款；給予黨紀、政紀處分的責任人10人，追究刑事責任的2人，做到了既處理事，又處理人。10月16日，我市新開工項目清理工作順利通過國務院督查組的檢查驗收。

（七）服務功能不斷增強，對經濟社會發展的保障能力不斷提高。一是強化窗口辦文工作，提高服務效率。各級國土資源部門都建立了窗口辦文制度，把土地審批事項納入窗口管理，實行“受理”與“辦理”分開。依托城鎮地籍信息系統，把城鎮居民土地登記發證時限由法定的2個月縮短到15分鐘以內，極地方便了市民。2003年，市國土資源局辦文窗口被省國土資源廳和市直機關工委分別評為“優秀辦文窗口”和“文明窗口”；2002年—2005年，連續4年被市行政審批中心授予“群眾最滿意窗口”稱號。二是堅持開源節流，力推進土地節約集約利用。在節約用地方面，全市通過舊城改造、治理“城中村”和“空心村”、處置閑置土地等措施，盤活土地1.6萬多畝，節約土地7000多畝。在集約用地方面，2005年，市政府下發31號和38號文件，對30個類別工業項目用地的投資強度、建筑密度、容積率、綠化率做了詳細的規定。依據這兩個文件，國土資源部門在用地審批中嚴格把關，對達不到我市土地集約利用控制標準的，堅決不予批地或核減用地面積。我市土地節約集約利用工作得到省政府的充分肯定，2006年，全省土地利用管理工作暨節約集約用地先進企業表彰會議在我市召開，我市金猴集團、萬得集團、三角華盛輪胎、華力電機等8家企業受到表彰。三是千方百計保證項目落地。2003年以來，我市共爭取審批建設用地8.3萬畝，綜合全省各市城市面積和經濟發展、財政收入等因素（這些因素是省上分配用地指標時的參考依據），批地總量排在全省15個市（除濟南、青島外）前列。堅持有保有壓、區別對待的供地政策，實行“五個優先”，即優先保證國家、省、市重點工程，教育、衛生等經濟社會發展薄弱環節，高科技項目，重點利用外資項目以及資金到位的項目用地。

2003年，市政府被省政府評為全省實施2001-2002年度國土資源管理目標責任制先進單位。2002-2005年，市國土資源局連續4年被××市委市政府評為先進單位；2003年，被省國土資源廳評為全省國土資源管理工作先進單位；2004年，被人事部、國土資源部授予“全國國土資源系統先進集體”稱號；2005年，榮成市國土資源局、文登市國土資源局被省人事廳、國土資源廳授予“全省國土資源系統先進集體”稱號。

二、土地管理中存在的困難和問題

（一）社會各界特別是個別地方領導依法用地意識有待進一步增強。個別地方把發展同多占地劃等號，認為發展就要多占地，多占地就是發展。有的地方用地根本不把土地利用總體規劃放在眼里，想開發哪塊就開發哪塊，投資商看中哪塊就給哪塊，不管符不符合規劃，不管有沒有用地指標，也不管是不是基本農田，對國土資源部門的依法制止和規范，他們認為是阻礙經濟發展。有的地方甚至搞“毀地招商”，什么項目也沒有，把地推平了再說。有的鄉鎮以租代征違法用地現象比較突出。

（二）土地節約集約利用水平有待進一步提高。近年來，我市在優化土地資源配置、推進土地節約集約利用上進行了不懈地探索，積累了一些成功的經驗。但從總體上看，社會各界節約集約用地的意識還不強，土地節約集約利用還停留在較低水平。開發區中工廠建一層廠房的較多，有的還講排場，建花園式工廠，搞面積綠地，土地利用效率較低。土地閑置浪費的現象比較突出，不是有項目沒地，而是有地沒項目，不是土地制約了經濟發展，而是有些地方土地的閑置荒蕪引起了群眾的不滿。土地集約利用的審批考核機制有待于進一步健全，有的企業不是根據投資強度確定用地面積，而是虛報投資強度到國土資源部門騙取多批地；批地后，一些用地單位沒有按照規定的標準進行投資、建設。

（三）征地中損害農民利益的現象仍然存在。發展經濟、推進工業化必須要占用農民集體土地，但是農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享工業化、城鎮化成果的過程，應當有利于增加而不是損害農民的利益，應當有利于縮小而不是擴城鄉的差距。但有的地方領導干部腦子里缺乏這種觀念，截留、挪用征地補償費的現象依然存在，甚至違背農民意愿強行征地。造成征地糾紛不斷發生，農民上訪不斷出現，影響社會穩定。據統計，因為征地問題引起農民上訪占土地量的40%。從反映的情況看，有的地方的征地行為作風粗暴、性質惡劣，莊稼眼看就要收了，一夜之間強行把地推平，這種做法必須糾正。

（四）土地歷史遺留問題較難處理，亟待妥善解決。近年來土地方面暴露出來的歷史遺留問題較多，其中最突出的有三個方面：一是原來出讓的土地，后來由于《森林法》的有關規定或者規劃調整為綠地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遺留問題，比如初村北海、張村沿海等1.3萬畝土地。土地使用者紛紛要求解決，處理難度很。二是乳山銀灘開發區于1992-1993年越權批準出讓的一些土地，現在還有1萬畝左右由于當時沒有確定具置而空掛，用地單位都來找，難以解決。三是以前有的鄉鎮搞以地生財，把地擅自賣給開發商，由于沒經過轉用征收，不能辦理正常的用地手續，前任領導把收開發商的錢挪作他用，換屆后下一任領導不承認，現在開發商想辦理用地手續，符合規劃的沒有資金，不符合規劃的辦不了手續。

三、今后我市土地管理的思路和措施

今后我市的土地管理工作，將以這次市人常委會審議《土地管理法》貫徹情況為契機和動力，緊緊圍繞市委“1161”工作思路和目標，認真貫徹崔曰臣記、宋遠方市長、劉命信副市長今年10月9日到市國土資源局調研時的重要指示精神，規范管理，高效服務，開拓進取，扎實工作，為全市經濟社會又快又好發展提供可持續的土地保障和優質高效服務，重點做好五個方面。

（一）嚴格保護耕地，保障糧食安全。一是按照科學發展觀的要求，認真開展土地利用總體規劃修編工作，使修編后的規劃既有利于保護耕地，又為經濟發展留出合理的用地空間。二是嚴格落實耕地保護目標責任制。定期對耕地和基本農田的保護情況進行檢查考核，進一步強化各級人民政府主要領導對土地管理和耕地保護的責任。按照“基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化”的總體要求，嚴格保護基本農田，堅決制止通過修改土地利用總體規劃等方式規避占用基本農田報批的違法行為，確?；巨r田總量不減少、用途不改變、質量不降低。三是力實施土地開發整理復墾。積極申報部級、省級土地開發整理復墾項目，爭取專項資金。認真落實《××市土地開發整理復墾專項資金管理暫行辦法》，加強對專項資金使用情況和項目實施情況的監督檢查，并全面推行項目招投標管理，實現土地開發整理復墾的規范化運作。

（二）節約集約用地，提高土地綜合利用率。加宣傳力度，徹底轉變粗放的用地觀念和習慣，提高社會各界的節約集約用地意識。加強建設用地審批管理，建立健全土地集約利用考核評價辦法和體系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前嚴格審查。建設項目辦理立項手續前，由項目所在地的國土資源部門進行用地預審，未經用地預審的，一律不予轉報批次用地和批準供地。二是批中嚴格把關。對超過規定用地定額標準或達不到我市集約利用控制標準的，壓縮用地面積或不予批準用地。三是批后嚴格監管。建立新批土地信息庫和跟蹤檢查臺帳，建立新批用地項目現場公示制度，及時向建設單位下發提示和督促建設通知，定期跟蹤檢查，防止土地閑置。把企業現有土地利用情況作為新增供地的重要依據，對土地利用率高的企業，在新申請用地時優先安排；對達不到節約集約用地規定標準的企業，暫緩新的用地審批，待其將原有土地達到節約集約利用標準后，再考慮新的用地審批，促進企業節約集約用地。版權所有

(三)拓寬用地空間,保障經濟發展。一是立足內涵挖潛，徹底清查、充分利用批而未供的土地、閑置土地、空閑土地等存量土地，提高土地利用率。二是繼續爭取農村建設用地整理與城鎮新增建設用地掛鉤試點工作，通過農村建設用地減少和城鎮建設用地增加，優化城鄉用地結構，拓寬城市用地空間。三是全面摸清全市范圍內可利用的鹽田、廢棄蝦池和沿海灘涂，在充分做好環境影響論證和符合規劃的前提下，區別不同情況，采取靈活有效的方式加以利用。四是加向上溝通協調力度，積極爭取國家、省上預留的建設用地指標，緩解土地供需矛盾。

（四）加強和改進征地管理，維護農民利益。一是把提高征地補償標準落到實處。征地統一年產值和區片地價批準公布前，嚴格執行威政辦發〔2005〕69號文件規定的征地補償標準，確保被征地農民的生活水平不因失地而下降。征地統一年產值和區片地價出臺后，嚴格按照新的標準執行，切實解決征地標準偏低和同地不同價的問題。二是嚴把征地補償關，確保征地補償費及時足額到位。征地補償安置費用不落實的，一律不予受理上報省政府批次征地報件；征地補償安置費用不到位的，一律不批準供地。探索建立征地補償款預存制度和統一收繳、發放機制，減少發放環節，防止截留、挪用。

篇3

受市政府委托，向本次會議匯報我市貫徹實施《土地管理法》的情況，請予審議。

我國第一部《土地管理法》是*年頒布的，今年是20周年。期間經過了2次修正、1次修訂。我今天匯報的，是*年修訂、20*年修正的新《土地管理法》（以下簡稱新法）的貫徹實施情況。

一、貫徹實施《土地管理法》基本情況

新法實施以來，我市出臺了《關于對市區土地實行五統一管理的通知》、《*市國有土地使用權招標拍賣辦法》、《關于進一步加強市區土地市場管理促進經濟發展的通知》等20多個規范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐漸步入了法制化、制度化的軌道。

（一）宣傳力度不斷加，社會各界的依法用地意識逐步增強。新法出臺以后，我市把對新法的宣傳作為“三五”普法、“四五”普法的重要內容，堅持“6.25”全國土地日集中宣傳與日常宣傳相結合，采取舉辦培訓班、召開座談會、發放宣傳材料、舉辦國土資源杯“歌唱*”歌曲創作賽和土地管理電視知識競賽等形式，對新法進行廣泛深入宣傳。*年以來，全市舉辦培訓班100多期，培訓1.5萬人次，召開座談會70多次，發放宣傳材料70多萬份。通過宣傳，各級領導、用地單位和廣群眾對新法的認識不斷提高，資源憂患意識、依法用地意識明顯增強，有力地促進了新法的順利實施。

（二）耕地保護機制不斷健全，耕地保護力度不斷加。一是建立耕地保護責任制和目標考核辦法，明確各級耕地保護的目標和責任。特別是在基本農田保護方面，市、縣、鎮、村、農戶逐級簽訂了基本農田保護責任，全市共簽訂55萬份，確保責任落實到人，措施落實到位。二是建立健全了耕地占補平衡制度、繳納耕地開墾費和新增建設用地有償使用費制度、基本農田保護區管理制度、監督檢查制度等制度，并嚴格執行基本農田“五不準”等上級關于耕地保護的各項政策，實現了耕地保護工作的制度化、規范化。三是力實施土地開發整理復墾工作，增加有效耕地面積。“十五”期間，我市爭取國家級、省級土地開發整理項目26個，爭取資金2.2億元，全市通過開發整理復墾增加耕地3000多公頃。*年土地利用總體規劃修編時，確定我市耕地保有量為192969.12公頃，基本農田面積為169943.86公頃，基本農田保護率為88.1%。到20*年，我市經審批的建設用地，連續7年實現耕地占補平衡，基本農田保護率始終保持在88.1%以上。

（三）土地市場不斷規范，土地資源的市場化配置程度不斷提高。一是建立土地儲備制度。市及各市國土資源部門都成立了土地儲備中心，通過收回、收購等方式儲備土地，并制定土地供應計劃，根據市場情況，適時推向市場，起到宏觀調控土地市場的作用。二是建立國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度。*年，市政府出臺了《*市國有土地使用權招標拍賣辦法》；20*年，又出臺了《關于進一步加強市區土地市場管理促進經濟發展的通知》。兩個文件都明確規定，對商業、旅游、娛樂、房地產開發等經營性用地，必須采取招標拍賣掛牌方式出讓。20*年，各市區都建立了經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，率先在全省全面實行。20*年以來，國土資源部門建立健全了局長辦公會集體會審出讓底價制度、現場監督公證制度、監督管理方案審批備案制度、公告和信息披露制度、拍賣底價和競買人報名保密制度等制度，不斷完善工作程序，使“招拍掛”工作規范運行，國有土地的資產價值得到充分顯現。20*年，我市又進行了工業用地招標拍賣掛牌出讓試點。20*年，全市“招拍掛”出讓經營性土地129宗，實現政府純收益9.5億元，占土地總收益的比例由*年的6%提高到59%。三是建立地價管理制度。*年，我市將市區土地劃為7個級別，制定了相應級別不同用途的基準地價。隨著經濟的發展和城市基礎設施狀況的改善，20*年和20*年，又對土地級別和基準地價進行了兩次調整，使地價水平與經濟發展水平相適應，保證了國有土地資產的保值和增值。對采取協議方式供地的，供地價格均以基準地價為基礎依法進行評估，并經國土資源部門集體會審確認，保證了土地出讓的公平、公正、公開，確保國有土地資產不流失。四是建立國有土地使用權掛牌轉讓交易制度。市及各市都建立了土地交易市場。除城鎮居民住房、法院判決等國有土地使用權轉讓外，對其他國有土地使用權轉讓實行在交易中心掛牌交易，對申報的轉讓價格低于實際評估價格20%的，政府行使優先購買權。該制度的建立，培育和規范了土地二級市場。土地市場建設的不斷深化，使土地資產收益逐年幅度增加。20*年，全市實現政府土地純收益16.3億元，是*年的10倍。

（四）征地管理不斷加強，被征地農民的合法權益得到有效保障。重點強化了四項措施：一是規范征地程序。凡是征地前沒對土地補償標準進行聽證或測算征地標準達不到我市最低標準的，國土資源部門一律不受理征地審批報件。二是依法適當提高征地補償標準。新法出臺后，我市對征地補償標準進行了3次調整。*年，市政府辦公室下發17號文件，將市區征用土地年產值標準和地上附著物標準提高了20%左右。20*年，市政府辦公室轉發《省政府辦公廳關于調整征地年產值和補償標準的通知》，規定城市規劃區內耕地年產值最低標準環翠區為每畝1800元，榮成市、文登市為每畝1600元，乳山市為每畝1400元；城市規劃區外耕地最低年產值標準為每畝1000元。土地補償費和安置補助費標準，兩項合計不得低于畝產值的16倍。為有效解決征地中同地不同價的問題，使征地工作更加公平合理，并進一步提高征地補償標準，按照國土資源部和省國土資源廳的統一部署，從20*年下半年開始，國土資源部門在全市組織開展了征地區片綜合地價和征地統一年產值標準制訂工作。在城市規劃區內征地的，適用區片地價；在城市規劃區外征地的，適用統一年產值標準。市區區片地價分了10個區片、5個級別：分別是每畝8萬元、7萬元、5萬元、4萬元和3萬元；統一年產值分了5個區域，標準都是每畝1300元，補償倍數分別是23倍、22倍和20倍。目前各市區全面完成了制訂工作，待省上批準后公布實施。三是嚴把征地補償關。從20*年開始，對新增建設用地，供地報件中必須附被征地村出具的土地補償費到位證明和被征地農民領取補償費的證明，否則國土資源部門不予受理和批準供地。四是做好失地農民的安置工作。我市先后采取了貨幣安置、農業安置、留地安置、轉權讓利、土地入股等安置方式。為從根本上解決失地農民的生活問題，20*年，市政府下發《關于建立失地農民基本生活保障制度的實施意見》，通過“政府出一塊、村集體補一塊、農民個人繳一塊”的方式，把失地農民的基本生活納入社會保障體系，實現保障的社會化。目前各市區都根據實際情況出臺了相關政策。

（五）執法監察機制不斷健全，土地執法力度不斷加。市縣兩級國土資源部門都成立了執法監察科，組建了執法監察支隊和隊，建立了市、縣、鎮、村四級土地動態巡查網絡，制定了《*市土地動態巡查辦法》，與公安部門建立了聯合執法機制，對土地違法案件做到早發現、早制止、早處理。20*年以來，扎實開展了城市房地產開發建設用地清理整頓、土地衛片執法檢查、土地市場秩序治理整頓、開發區清理整頓等集中治理整頓工作，全市共制止土地違法行為500多起，立案查處土地違法案件930余件，拆除違法占地建筑面積11萬平方米，有力地規范了土地市場秩序。截至20*年，市國土資源局連續3年被市整規辦評為整頓和規范市場經濟秩序先進單位；20*年，被山東省整規辦評為土地市場秩序治理整頓先進集體。

（六）土地調控力度不斷加，促進了全市經濟的平穩運行。20*年，國務院把國土資源部門定位為宏觀調控部門，把土地作為宏觀調控國民經濟的重要手段，下發了國發〔20*〕28號和〔20*〕31號文件，制定了一系列土地調控的措施。對此，我市態度鮮明，行動積極，措施果斷，一是嚴格執行國家產業和用地政策，從嚴控制新增建設用地。做到“三禁止、一嚴格”，即禁止向違背國家產業政策、高耗能高污染、違反土地利用總體規劃和城市建設規劃的項目供地，嚴格控制列入國家產業政策限制類的項目用地。二是嚴格按照上級要求，認真開展20*年新開工項目用地清理工作。今年國慶節期間，市國土資源局組成7個督導檢查組，進駐各市區，對新開工項目逐個進行土地報件檔案和實地現場督導落實。對10個違法占地項目全部依法進行了查處，其中依法拆除的4個，沒收的3個，移送公安機關立案處理的3個，恢復土地原狀的1個；對8個項目進行了罰款；給予黨紀、政紀處分的責任人10人，追究刑事責任的2人，做到了既處理事，又處理人。10月16日，我市新開工項目清理工作順利通過國務院督查組的檢查驗收。

（七）服務功能不斷增強，對經濟社會發展的保障能力不斷提高。一是強化窗口辦文工作，提高服務效率。各級國土資源部門都建立了窗口辦文制度，把土地審批事項納入窗口管理，實行“受理”與“辦理”分開。依托城鎮地籍信息系統，把城鎮居民土地登記發證時限由法定的2個月縮短到15分鐘以內，極地方便了市民。20*年，市國土資源局辦文窗口被省國土資源廳和市直機關工委分別評為“優秀辦文窗口”和“文明窗口”；20*年—20*年，連續4年被市行政審批中心授予“群眾最滿意窗口”稱號。二是堅持開源節流，力推進土地節約集約利用。在節約用地方面，全市通過舊城改造、治理“城中村”和“空心村”、處置閑置土地等措施，盤活土地1.6萬多畝，節約土地7000多畝。在集約用地方面，20*年，市政府下發31號和38號文件，對30個類別工業項目用地的投資強度、建筑密度、容積率、綠化率做了詳細的規定。依據這兩個文件，國土資源部門在用地審批中嚴格把關，對達不到我市土地集約利用控制標準的，堅決不予批地或核減用地面積。我市土地節約集約利用工作得到省政府的充分肯定，20*年，全省土地利用管理工作暨節約集約用地先進企業表彰會議在我市召開，我市金猴集團、萬得集團、三角華盛輪胎、華力電機等8家企業受到表彰。三是千方百計保證項目落地。20*年以來，我市共爭取審批建設用地8.3萬畝，綜合全省各市城市面積和經濟發展、財政收入等因素（這些因素是省上分配用地指標時的參考依據），批地總量排在全省15個市（除濟南、青島外）前列。堅持有保有壓、區別對待的供地政策，實行“五個優先”，即優先保證國家、省、市重點工程，教育、衛生等經濟社會發展薄弱環節，高科技項目，重點利用外資項目以及資金到位的項目用地。

20*年，市政府被省政府評為全省實施20*-20*年度國土資源管理目標責任制先進單位。20*-20*年，市國土資源局連續4年被*市委市政府評為先進單位；20*年，被省國土資源廳評為全省國土資源管理工作先進單位；20*年，被人事部、國土資源部授予“全國國土資源系統先進集體”稱號；20*年，榮成市國土資源局、文登市國土資源局被省人事廳、國土資源廳授予“全省國土資源系統先進集體”稱號。

二、土地管理中存在的困難和問題

（一）社會各界特別是個別地方領導依法用地意識有待進一步增強。個別地方把發展同多占地劃等號，認為發展就要多占地，多占地就是發展。有的地方用地根本不把土地利用總體規劃放在眼里，想開發哪塊就開發哪塊，投資商看中哪塊就給哪塊，不管符不符合規劃，不管有沒有用地指標，也不管是不是基本農田，對國土資源部門的依法制止和規范，他們認為是阻礙經濟發展。有的地方甚至搞“毀地招商”，什么項目也沒有，把地推平了再說。有的鄉鎮以租代征違法用地現象比較突出。

（二）土地節約集約利用水平有待進一步提高。近年來，我市在優化土地資源配置、推進土地節約集約利用上進行了不懈地探索，積累了一些成功的經驗。但從總體上看，社會各界節約集約用地的意識還不強，土地節約集約利用還停留在較低水平。開發區中工廠建一層廠房的較多，有的還講排場，建花園式工廠，搞面積綠地，土地利用效率較低。土地閑置浪費的現象比較突出，不是有項目沒地，而是有地沒項目，不是土地制約了經濟發展，而是有些地方土地的閑置荒蕪引起了群眾的不滿。土地集約利用的審批考核機制有待于進一步健全，有的企業不是根據投資強度確定用地面積，而是虛報投資強度到國土資源部門騙取多批地；批地后，一些用地單位沒有按照規定的標準進行投資、建設。

（三）征地中損害農民利益的現象仍然存在。發展經濟、推進工業化必須要占用農民集體土地，但是農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享工業化、城鎮化成果的過程，應當有利于增加而不是損害農民的利益，應當有利于縮小而不是擴城鄉的差距。但有的地方領導干部腦子里缺乏這種觀念，截留、挪用征地補償費的現象依然存在，甚至違背農民意愿強行征地。造成征地糾紛不斷發生，農民上訪不斷出現，影響社會穩定。據統計，因為征地問題引起農民上訪占土地量的40%。從反映的情況看，有的地方的征地行為作風粗暴、性質惡劣，莊稼眼看就要收了，一夜之間強行把地推平，這種做法必須糾正。

（四）土地歷史遺留問題較難處理，亟待妥善解決。近年來土地方面暴露出來的歷史遺留問題較多，其中最突出的有三個方面：一是原來出讓的土地，后來由于《森林法》的有關規定或者規劃調整為綠地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遺留問題，比如初村北海、張村沿海等1.3萬畝土地。土地使用者紛紛要求解決，處理難度很。二是乳山銀灘開發區于*-*年越權批準出讓的一些土地，現在還有1萬畝左右由于當時沒有確定具置而空掛，用地單位都來找，難以解決。三是以前有的鄉鎮搞以地生財，把地擅自賣給開發商，由于沒經過轉用征收，不能辦理正常的用地手續，前任領導把收開發商的錢挪作他用，換屆后下一任領導不承認，現在開發商想辦理用地手續，符合規劃的沒有資金，不符合規劃的辦不了手續。

三、今后我市土地管理的思路和措施

今后我市的土地管理工作，將以這次市人常委會審議《土地管理法》貫徹情況為契機和動力，緊緊圍繞市委“1161”工作思路和目標，認真貫徹崔曰臣記、宋遠方市長、劉命信副市長今年10月9日到市國土資源局調研時的重要指示精神，規范管理，高效服務，開拓進取，扎實工作，為全市經濟社會又快又好發展提供可持續的土地保障和優質高效服務，重點做好五個方面。

（一）嚴格保護耕地，保障糧食安全。一是按照科學發展觀的要求，認真開展土地利用總體規劃修編工作，使修編后的規劃既有利于保護耕地，又為經濟發展留出合理的用地空間。二是嚴格落實耕地保護目標責任制。定期對耕地和基本農田的保護情況進行檢查考核，進一步強化各級人民政府主要領導對土地管理和耕地保護的責任。按照“基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化”的總體要求，嚴格保護基本農田，堅決制止通過修改土地利用總體規劃等方式規避占用基本農田報批的違法行為，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量不降低。三是力實施土地開發整理復墾。積極申報部級、省級土地開發整理復墾項目，爭取專項資金。認真落實《*市土地開發整理復墾專項資金管理暫行辦法》，加強對專項資金使用情況和項目實施情況的監督檢查，并全面推行項目招投標管理，實現土地開發整理復墾的規范化運作。

（二）節約集約用地，提高土地綜合利用率。加宣傳力度，徹底轉變粗放的用地觀念和習慣，提高社會各界的節約集約用地意識。加強建設用地審批管理，建立健全土地集約利用考核評價辦法和體系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前嚴格審查。建設項目辦理立項手續前，由項目所在地的國土資源部門進行用地預審，未經用地預審的，一律不予轉報批次用地和批準供地。二是批中嚴格把關。對超過規定用地定額標準或達不到我市集約利用控制標準的，壓縮用地面積或不予批準用地。三是批后嚴格監管。建立新批土地信息庫和跟蹤檢查臺帳，建立新批用地項目現場公示制度，及時向建設單位下發提示和督促建設通知，定期跟蹤檢查，防止土地閑置。把企業現有土地利用情況作為新增供地的重要依據，對土地利用率高的企業，在新申請用地時優先安排；對達不到節約集約用地規定標準的企業，暫緩新的用地審批，待其將原有土地達到節約集約利用標準后，再考慮新的用地審批，促進企業節約集約用地。

(三)拓寬用地空間,保障經濟發展。一是立足內涵挖潛，徹底清查、充分利用批而未供的土地、閑置土地、空閑土地等存量土地，提高土地利用率。二是繼續爭取農村建設用地整理與城鎮新增建設用地掛鉤試點工作，通過農村建設用地減少和城鎮建設用地增加，優化城鄉用地結構，拓寬城市用地空間。三是全面摸清全市范圍內可利用的鹽田、廢棄蝦池和沿海灘涂，在充分做好環境影響論證和符合規劃的前提下，區別不同情況，采取靈活有效的方式加以利用。四是加向上溝通協調力度，積極爭取國家、省上預留的建設用地指標，緩解土地供需矛盾。

（四）加強和改進征地管理，維護農民利益。一是把提高征地補償標準落到實處。征地統一年產值和區片地價批準公布前，嚴格執行威政辦發〔20*〕69號文件規定的征地補償標準，確保被征地農民的生活水平不因失地而下降。征地統一年產值和區片地價出臺后，嚴格按照新的標準執行，切實解決征地標準偏低和同地不同價的問題。二是嚴把征地補償關，確保征地補償費及時足額到位。征地補償安置費用不落實的，一律不予受理上報省政府批次征地報件；征地補償安置費用不到位的，一律不批準供地。探索建立征地補償款預存制度和統一收繳、發放機制，減少發放環節，防止截留、挪用。

篇4

關鍵詞：國有土地；房屋征收；征收程序；征收補償

中圖分類號：D912.29

文獻標識碼：A

文章編號：1001-6260(2010)04-0150-06

我國《憲法》第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”但公民的財產權并非受到絕對保護，我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償?！蔽覈锻恋毓芾矸ā?、《城市房地產管理法》和《物權法》都有類似的規定，但我國《城市房屋拆遷管理條例》卻未明確規定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不規范，被征收人合法權益受損時救濟機制不健全，導致房屋征收范圍過廣，征收補償普遍較低，拆遷糾紛不斷，暴力拆遷和暴力抗擊強遷事件呈現上升的趨勢。為了維護公民的合法財產權，規范城市房屋征收行為，我國城市房屋征收制度正在修改與完善。本文擬從征收的適用范圍、征收程序和征收補償三個方面對我國房屋征收制度上存在的問題及完善措施加以討論，以期對房屋征收立法有所裨益。

一、關于征收的適用范圍

(一)征收集體土地上房屋的補償問題亟待解決

《物權法》第42條規定：“為了公共利益的需要，可征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”，而我國《城市房屋拆遷管理條例》規定只適用于國有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集體土地上的房屋該如何補償多年來一直無法可依。由于集體土地上的房屋不擁有國有土地使用權，集體土地上房屋被征收時被征收人所得到的補償遠遠低于同一區位的國有土地上房屋的補償，造成房屋被征收后補償不能彌補被征收人損失，被征收人拒絕接受征收補償的情形時有發生。對于集體土地上房屋被征收該如何補償，學界和實務界有不同的理解。學界部分專家和學者認為集體土地被征收為國有后，集體土地轉為國有土地，因此，集體土地上房屋的征收補償應參照國有土地上房屋征收的補償標準和程序進行。然而實務界認為既然現有立法明確規定只適用于國有土地上房屋的征收，集體土地上房屋的征收自然就不適用國有土地房屋的征收標準，征收人就不必依照城市房屋的征收標準進行補償，而目前就集體土地上房屋的征收補償再頒布一部新法的可能性不大。因此，為了有效遏制因集體土地征收補償不公而引發的糾紛，新的房屋征收制度應當對集體土地上房屋的征收補償作出明確規定。

對被征收房屋進行公平補償是房屋征收的基本要件之一。在我國，公平補償不僅應針對國有土地上房屋的征收，也應包括對集體土地上房屋的征收，只有這樣才能體現真正的公平，化解因集體土地上房屋征收補償不公而引起的各種暴力沖突。如果在立法上不作出明確規定，依照國有土地上房屋征收補償的程序和標準來補償集體土地上房屋的征收就只能是學者一廂情愿的一種理想而已。為了避免集體土地上房屋被征收入利益受損，化解因集體土地上房屋征收引起的社會矛盾，建議在未來房屋征收立法中加上一條：因公共利益的需要征收集體土地上房屋的，其補償比照城市房屋征收標準實施。

(二)“公共利益”應當合理界定

“公共利益”是各國(地區)不動產征收的共同目的，但要對“公共利益”作出具體明確的界定卻是一個世界性的難題，往往與價值判斷密切相關，隨著時間空間的轉換而有不同的內涵，因為政治、經濟、文化和歷史背景以及不同的個案有不同的解釋。

日本憲法明確規定，不動產征收權的行使必須出于公共使用的需要。日本頒布了專門的《土地征收法》，該法對何為“公共利益”詳細列舉35種可以征收土地的情形，包括公路、鐵路、機場、港口、石油管道、自來水管道、鐵軌設施、消防設施、氣象、廣播、教育和研究機構、博物館和圖書館、社會福利事業、醫院、煤氣、電力、電信、墓地、廢棄物處理設施、公園、水利設施、國家及地方公共團體或合作社的辦公場所或建設的公共設施和居住專用區、國家及地方公共團體或合作社進行的農地改造和綜合開發所需要的基礎設施、中央批發市場和地方批發市場等，概括了社會生活、生產和科學研究的方方面面(褚江麗，2009)。并且每一種情形都有一部相應的法律約束，如依照《城市規劃法》進行的公路等建設，依據《河川法》進行的水庫、地方設施建設，依據《港灣法》進行的港灣等建設。根據日本法律，只有符合《土地征收法》第3條列舉出的事項的項目，才允許采用征收不動產的方式。

臺灣地區“憲法”第108條第1項第14款規定了“共用征收”，規定“國家”基于公共利益之需要，對于私人之特定財產，可以進行征收。另外，臺灣地區《土地法》第5章為土地征收編專編，對土地征收的要件、程序等作出規定，該法規定了土地征收的范圍：(1)第208條規定，“國家”因下列公共事業之需要，可對私有土地進行征收：國防設備；交通事業；公用事業；水利事業；公共衛生；政府機關、地方自治機關及其它公共建筑；教育學術及慈善事業；國營事業；其它由政府興辦以公共利益為目的的事業。(2)政府機關實施“國家”經濟政策，可征收土地及房屋。(3)因實施“國家”經濟政策，設置新城區，進行國防建設和共有事業可進行區域性征收和保留征收。但由于土地相關特別法中有諸多土地征收的規定，造成土地征收程序、補償項目和標準各異。臺灣地區于2001年又頒布《土地征收條例》，作為不動產征收的依據。該條例第1條第1款規定其立法目的為：“促進土地利用，增進公共利益，保障私人財產。”可見，“公共利益”是臺灣地區不動產征收的唯一目的，并且“為尊重私有財產權利，并非必要，應盡可能避免征收之法理”。(陳立夫，2007)

在我國房屋征收的公共利益的界定問題上，目前學界較為認同的是采取列舉的方式，將符合公共利益的征收一一列舉，然后再加上一個兜底條款，這類似于臺灣地區不動產征收對于公共利益的界定。在所列舉的項目中，實施危舊房改造可否征收房屋，引起了學界的爭議。有人認為，舊房改造不屬于嚴格意義上的公共利益，并且《土地管理法》第58條將“為公共利益需要”和“為實施城市規劃進行舊城區改建”并列列出，作為可提前收回國有土地使用權的情形。因此，危舊房改造不屬于公共利益的范疇。(王亦君，2010)但筆者認為，《土地管理法》在該條提到的是提前收回國有土地使用權的情形，并非完全等同于土地征收，并且該條也并未排除舊城區改造可提前收回土地使用權。

事實上，近年來國外對公共利益的界定已呈擴大趨勢，如在美國，公共利益可以從公共利益用途的效果角度來確定，無論被征用的財產由誰使用，只要征用的行為最終增進了全體社會成員社會福利，如

環境保護、社會安寧、大眾健康等；或者公共利益事業的使用直接或間接增進了全體社會成員的福利，就可視為符合公共利益的要求(張千帆，2005a)。再如臺灣地區的《土地征收條例》第4條、《新市鎮開發條例》第6條、《都市更新條例》第25條都規定為了城市規劃及城市更新，政府有權征收土地提供給私人開發(陳立夫，2007)。可見，為實施城市更新改造危舊房而征收私人房屋并非我國特有。

我國正處于市場經濟的初級階段，城市化進程正在加快，對舊城區的改造是城市建設的重要途徑之一，舊城區的改造既有利于充分利用城市已有土地資源，減少對農用地的征收，也可使城鎮居民的居住條件較快得到改善。“公共利益條款運用得當，對于社會的發展將起到重要作用，可以促進地區經濟的繁榮、提高自然資源的利用率、推動就業。”(褚江麗，2009)因此，將危舊房改造納入公共利益的需要并無不當，但應以保護被征收人的合法財產權為前提。為此，建議在房屋征收立法中規定：因危舊房改造需要征收房屋的，縣級以上地方人民政府應當在組織有關部門論證的基礎上，征求被征收人的意見。2／3以上被征收人同意進行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。以保障被征收人在房屋征收中的參與權和話語權，防止政府濫用征收權進行商業開發。

(三)商業拆遷應排除在房屋征收范圍之外

我國《憲法》和《物權法》明確規定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房產。因此，非因公共利益而實行的商業拆遷，在理論上是純粹的平等民事主體之間的民事法律關系，必須遵行民法上的平等自愿、等價有償原則，通過協商的方式購買房屋產權后才能拆遷。然而，目前的拆遷中暴露的最大問題就是公共利益和商業利益混同，政府運用公權力將低價或無償征收的土地出讓給開發商。如果以市場價出讓，則政府從中獲取高額的差價作為財政收入；如果低價出讓給開發商，則巨大的差價就落在了開發商的手里，公權力成為尋租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特別是在被拆遷人和開發商不能達成拆遷補償安置協議時，由拆遷行政主管部門裁決，在必要時甚至進行強制拆遷，這實質上是公權力對平等主體的民事權利的粗涉，違反了《憲法》和《物權法》的規定，損害了被拆遷人的合法私有財產權。因此，新的房屋征收立法必須將國有土地上房屋征收的范圍限定在因公共利益而進行的征收。非因公共利益的需要而拆遷國有土地上單位、個人的房屋從事建設活動的，應當在符合城鄉規劃、土地利用總體規劃，并依法辦理有關審批手續的同時，由建設單位和房屋的所有權人按照自愿、公平的原則訂立拆遷補償協議。只有這樣，《憲法》和《物權法》所規定的私有財產權才能得到充分保護。

二、關于征收程序

“徒法不足以自行”，“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果使用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名揚，1995)。任何實體法的實現均有賴于程序正義的保證。對公共利益的合理界定只是為合法征收房屋提供了一個前提條件，但要有效防止房屋征收部門超越公共利益的界限，侵害公民的合法財產，“最好的方法是對公共利益進行程序控制”(許中緣，2008)。因為“如果沒有正當程序，政府權利的濫用就不會遇到任何障礙，一切法定權利都將因其不可操作性而變得毫無意義”(張福剛等，2006)。亨金等(1996)說過：“從來沒有哪個制度否認過政府的征收權，重要的是征收的法律限制?！?/p>

和國外相比，我國城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益認定審批機制不夠完善。房屋征收權是為了公共利益的需要，公共利益的認定是征收的先決條件，強制性地剝奪公民住宅房屋的權利，理應受到嚴格限制。為了防止政府濫用土地征收權，國外一般在立法上規定公共利益的認定權屬于中央行政機構或省長等地方最高行政長官，或者交由專門機構如土地征收委員會認定。在程序上由土地征收機關向上述機關提出征收申請，上述機關認為建設項目符合公共利益的需要后予以批準。例如，臺灣地區的《土地征收條例》第14條、15條和17條規定，征收土地或土地改良物，由“中央主管機關”核準，“中央主管機關”應設立土地征收委員會，審議土地征收案件，并由“內政部”核準，而后通知被征收土地所在地直轄市或縣政府執行。在法國，不動產征收必須進行公益的宣告，由專門的調查員或調查委員會就征收是否符合公益進行調查，在6個月內提交調查結論，接受公開辯論的檢驗，然后由省長或最高行政法院進行公益宣告后，征收程序才開始啟動，地方政府無權批準進行不動產征收。在日本，《土地征收法》規定了詳細的征收項目認定程序和征收裁決程序。在土地征收程序中，首先由項目設立人根據項目的分類向國土交通大臣或都道府縣知事提出項目認定申請，由交通大臣或都道府縣知事就項目設立人、項目的種類、項目的施行區域等事項分別行使認定權限。“通過項目認定程序，需要判斷確定相關土地房屋、項目計劃以及為該項目只能征收或者使用相關土地房屋的公益性。”項目認定后必須認定告知，“項目設立人可以在此之后的一年之內，申請相應土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決?！薄白鳛樽鞒霾脹Q的機關，征收委員會的地位必須具有公正和中立的性質?！?朱芒，2007)

而我國《城市房屋拆遷管理條例》規定縣級以上人民政府在認定一定的項目符合公共利益后自行作出征收決定，導致公共利益的認定審批機制缺失。因此，建議在未來的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的認定審批制度，在各省、直轄市和自治區政府設立土地征收委員會，其成員由人大代表、法律專家、經濟學家、律師等專業人員組成。縣級以上人民政府在進行土地及房屋征收時，將有關征收事項進行公告，舉行論證會、聽證會，然后再次進行公告后，就征收項目的公益性及范圍向土地征收委員會提出征收申請，由土地征收委員會根據有關法律作出批準或不予批準的決定。

(2)房屋征收后土地使用監督機制缺失。我國《城市房屋拆遷管理條例》規定由政府先進行征收，然后將土地交給因公共利益而使用土地的項目人，由土地使用者再就征收房屋的補償問題和被征收人進行協商解決，這實際上剝奪了被征收人在房屋征收中的話語權和參與權，即使土地征收不合理，被征收人也無法提出異議，改變征收決定。因此，有學者提出，應當由縣級以上地方人民政府作為房屋征收和搬遷的主體，在進行征收補償后再將土地交給土地使用者使用，以改變過去土地及房屋在未得到補償就被征收的狀況。但該提議也帶來了新的問題：如果政府未將被征收的土地用于指定的公共利益項目，該如何處理?另外，即使政府將征收的土地交給了指定的符合公共利益的項目人，土地使用者如果改變征收土地的用途，將其用于商業開發，又該如何處理?

根據我國《憲法》及《土地管理法》的規定，我國國有土地使用權出讓的一級市場是由國家壟斷的，因此，政府通過出讓土地使用權可獲得大量的土地出讓金作為財政收入，同時政府又有權為了“公共利

益”進行土地征收。根據布坎南的公共選擇理論，在進行土地征收的過程中，政府及其工作人員和其他社會成員一樣，是追求自身利益最大化的“經濟人”，如果對土地征收權不加以限制和監督，政府就會過度征收，將征收的土地通過出讓進行商業開發，導致資源的錯誤配置和浪費，加劇社會沖突，進而導致土地及房屋征收中的“政府失靈”(武敏，2009)。因此，必須加強對政府征收權的制約，對土地及房屋被征收后的使用進行監管?！案鶕鹘y法學理論有關限權學說，對權力的制約有兩條途徑，一是利用權利制約權力；二是通過權力對權力形成制衡?！?李麗峰，2008)因此，可在未來的房屋征收立法中借鑒我國臺灣地區的做法，賦予房屋被征收人的收回權，在政府未根據征收計劃將征收房屋及土地用于公共利益的項目，或者土地使用者將征收房屋及土地用于他用或者推遲興辦公共事業時，在一定條件下，被征收人有權按原征收補償價格收回土地及房屋。因為“只要土地用地單位沒有按照公共利益進行相應的開發建設，則被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用權的轉移也不再具有合理性和合法性。”(王懷勇等，2004)規定被征收人的收回權既可促使政府嚴格按照征收的目的和時間利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，從而有效遏制政府濫用征收權，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、關于征收補償

公平補償是實施征收的基本要求，美國、德國、日本等發達國家都普遍規定了公益征收的補償制度。美國憲法修正案第5條規定，“不給予公平補償，私有財產不得為公共所收用。”德國憲法將公共利益及征收所涉及的參與人利益并為斟酌，并進行公平衡量。日本憲法第29條第3款規定“私有財產在正當補償下得收為公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，給予公平補償是房屋征收的前提條件之一。只有給予公平補償，才能將公共利益所造成的成本由整個社會來承擔，私有財產權利才能得以維護；同時，征收房屋及土地的高成本會使政府決策者在征收房屋及土地前進行慎重考慮，作出理性選擇。防止過度征收，實現資源的優化配置，防止社會沖突的加劇(張千帆，2005b)。

和國外房屋征收的補償相比，我國城市房屋征收補償存在以下問題：

第一，房屋征收補償未對房屋之下的土地使用權補償問題作出規定。根據我國《物權法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》的規定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用權，但必須對土地使用人給予適當補償。根據不動產物權“房隨地走，地隨房走”的原則，國家在征收房屋時，房屋之下的土地使用權應當被收回。由于被征收人在取得土地使用權時簽訂了土地使用權出讓合同，支付了對價――土地出讓金，和政府建立了一種民事法律關系?！皬恼慕嵌瓤?，其在行使征收權之前，應當首先消滅最先產生的關于國有土地使用權出讓的民事法律關系，其次才應當考慮在此基礎上產生的房屋所有權的征收，這樣才符合征收行為合法性的基本邏輯。”(張福剛等，2006)政府之所以要對房屋進行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我國《城市房屋拆遷條例》只規定對國有土地上的房屋進行征收補償，對房屋之下的土地使用權該如何補償只字未提，違反了《物權法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》的規定?！皬恼魇昭a償費的計算依據來看，在征收土地使用權的情況下，政府應向被征收的土地使用權人返還或者支付兩項重要的費用：一是剩余年限的土地出讓金，二是土地增值費。”(梁劍兵，2010)前一項是政府收回土地使用權應當返還給土地使用人未使用的剩下年限的土地出讓金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，則土地使用權的使用期限為70年，如果被征收人只使用了20年，則剩下50年的土地使用費就應當返還。后一項是土地使用期間土地的增值費，土地作為稀缺資源，土地使用權的出讓價格在不斷地上漲?！霸凇徽鞣课莶徽鞯亍那樾蜗?，原土地使用權人獲得政府返還的土地出讓金及土地增值費的權利就被無端‘消滅’了，政府僅僅只對房屋本身進行估價和補償，雖然這樣補償可能也包含著一些對土地使用權進行補償的意思在內，但是其計算依據和最后價格卻是模糊不清……，這無疑將會極大地損害被征收者的合法權益和利益?！?梁劍兵，2010)因此，建議在新的房屋征收制度中規定：貨幣補償的金額，根據被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定；對于房屋范圍內的土地使用權，根據土地使用者剩下的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。這樣才能防止政府在土地使用權未到期前擅自動用征收權，損害土地使用權人的合法權利。

第二，房屋征收補償未包括殘余地補償。根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，房屋征收補償主要包括房屋價格補償、搬遷補助費、臨時安置補助費和非住宅用房的營業損失費，這些補償費基本合理可行，但和日本、臺灣地區相比，我國房屋征收補償未規定殘余地或殘余房屋的補償問題。房屋征收，應以征收項目所必需為限，因此可能只就房屋的一部分進行征收，剩余的房屋可能會因征收而減少或失去利用價值，使得原房屋無法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受損失，為了保護被征收人的利益，日本及臺灣地區的征收法律都規定被征收土地面積過小或形狀不整，被征收房屋的殘余部分“不能為相當使用者”，經被征收人申請，可一并征收并給予殘余地損失補償。對被征收人而言，房屋被征收是為公共利益所作的特別犧牲，但國家理應給予合理補償，以填補其財產權被剝奪或受到限制的損失。惟有如此，才能體現我國《憲法》第13條規定的公民的合法的私有財產不得侵犯的規定。

四、結論及建議

第一，在適用范圍上，未完全將商業拆遷完全排除在外，導致房屋征收的范圍過廣，建議將商業拆遷排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的認定審批機制不合理，征收后的土地使用監督機制缺失，建議成立土地征收委員會負責土地征收的認定審批，并且賦予被征收人收回權以遏制被征土地被政府或土地使用人濫用的狀況。

篇5

南海市獨特的以土地為中心的農村股份合作制的推行，讓農民從中受了益，也使集體經濟實力憑借土地級差收益的上升得以壯大。但在其推進過程中，現行政策和法律也面臨極大挑戰。根據南海市法院提供的資料，2001年房地產庭受理案件780件，農村集體建設非農用地案78件，占10％；2002年僅上半年就受理案件110件，涉及這類案件33件，約占30％。農村集體建設非農用地案件呈急劇上升態勢。

國家征地制度

與農村工業化的沖突

政府征用農村集體土地，主要用于基礎設施、工礦建設、城市建設、以及工業、商業、文化教育、房地產開發等建設。南海作為新興的工業化地區，在經濟建設和推進城市化進程中，離不開大量征用農民的土地?，F在，農民用自己的土地參與工業化與國家征地制度的矛盾表現為兩個方面。一方面，國家只要搞非農建設，就向農民征地，而對農民的補償極其有限。近幾年，政府更是控制農民在本鄉本土推行工業化，實行工業區的集中，使農民分享工業化的好處越來越難。另一方面，發達地區的土地級差地租的上升越來越明顯，出租土地的收益越來越大，因此，無論是集體經濟組織還是農民，都不愿意政府通過征地將集體土地轉為國有。因為在農民的心目中，土地自有它的分量。南海位于廣州、佛山之間，是珠三角開發最早的地區之一，具有得天獨厚的地緣優勢，土地級差收益成為財富的重要源泉。那種1980年代末農民盼望政府征地從而領取城市戶籍的現象早已成為歷史。正如我們在調查中農民普遍反映的：“這地是我們集體的，轉為國有，子子孫孫就沒有了。給我5萬、10萬有什么用，資產增值也沒有什么辦法，就等于我們的財產被其他人侵占了！”

此一矛盾，源于現行國家征地制度與農民對土地權利觀念的沖突。按照土地法，除了留出部分農民自用的土地從事非農經營以外，當農地轉為非農用地時，都得實行國家征地制度，即將原來的土地集體所有變為國有，農民在得到跟現行土地農作有關的補償后，就喪失了土地的所有權。這種做法既與農民對土地的傳統觀念相背離，也使農民對現行土地政策和法規產生懷疑和抵觸。在農民的心目中，這塊土地是祖輩留下來的，除了這個社區的成員以外，其他任何人都是無權享有的；土地農用時，政策和法規所賦予農民的土地權利還是比較充分的，既有長期而有保障的土地使用權，也允許農民出租，轉讓自己所承包的農地，但是，當農地轉為非農用時，農民原來在這塊農地上所擁有的權利就全部消失了。因此，當國家通過行政的力量將農民的土地變為國有時，盡管有法律的強制性規范，盡管征地補償費過低的狀況已有所改變，但還是難以令農民信服。

尊重集體土地所有權，慎用國家征地手段，避免引發社會問題，這是南海市委、政府和國土部門的共識，而這種共識是在處理無數起矛盾、沖突、上訪甚至流血事件中取得。1998年南海市按規劃擴大城市中心板塊，以適應工業化的布局，必須征用桂城區2400畝預留工業用地，這涉及到六個村委會的非農建設用地，包括30多家工廠。況且這三個村因地處市區范圍，也只剩下這兩千多畝地。因此，要將這六個村的所剩土地全部征完，征地的難度很大。政府考慮到用提高現金補償的辦法，也不能解決農民的基本生活和就業問題。經過反復征求意見后，研究決定，除給予土地補償、預留征地的15％土地外，市政府還從已經掌握了的預留工業用地中撥出2000畝償還給這六個村，保證了集體組織和農民生產、生活不受大的影響，保證了此次征地任務的順利完成。

農村土地使用權的法律限制

與農民的變通之間的較量

《中華人民共和國憲法》第10條第4款規定：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓。”《中華人民共和國土地管理法》第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地使用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移的除外?！睆纳鲜鲆幎梢钥闯?，留給農民的非農集體土地使用權是受各種限制的，是不允許出讓、轉讓、租賃的。

但是，南海的農民從辦鄉鎮企業的實踐中，認定了出租土地是利益最直接，風險最小，也是最為長久的方式。其理由有三：其一，通過合法的土地農轉非方式獲得非農建設用地，不僅交易成本高，而且風險也極高。對于已經具有集體所有權的農民來說，肯定不為所取。其二，集體利用自己的土地自辦鄉鎮企業，由于集體企業產權不清，或者缺乏有能力的企業家，這類企業已經負債累累，當地的農民不會再去仿效。其三，集體利用自己的土地與其他人合辦企業，這種方式也不成功。因為，資金入股的一方通常為大股東，他們控制企業的經營管理，時常會用股東的增資擴股等辦法釋放土地的股份，土地入股方處于企業控制權的弱勢地位。土地入股方的集體代表又往往容易被“收買”。企業虧損，股東還要還債。企業贏利，作為土地入股方又很難得到收益，企業會有一大堆理由不分紅或者少分紅。因此，集體只得變通方式來經營土地，即：他們將土地出租給企業或者個人，或者由集體組織在土地上建好廠房、倉庫、店鋪等出租。

《中華人民共和國土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉鎮村公共設施和公共事業建設批準使用農民集體所有的土地的除外?！眹鴦赵?992年11月23日頒布的《關于發展房地產業若干問題意見的通知》中規定：“集體的土地，必須先行征用轉為國有土地后才能出讓。如農村集體經濟組織以集體所有的土地資產用入股的方式，與外商聯辦企業，須經縣級人民政府批準。”這個“除外”和“入股”本意是為興辦鄉鎮企業和農村公共事業開的法律的口子，但是也為農民規避法律、出租土地，找到了變通的途徑。

集體非農用土地使用權流轉主要有以下特點：1流轉土地的，申報內容與實際使用情況往往不一致。比如，興辦鄉鎮企業容易得到批準，那么許多非農用地申請報建報告都以此為內容，而實際上可以辦成商場、店鋪、酒樓等出租。2流轉土地的申請用地者和拆建者往往不是實際建設使用者。流轉土地一般是由村或管理區經濟組織提出用地申請，辦理拆建手續，由承租方出資組織施工建設，土地使用權證有的辦到出租方名下，有的辦到申辦企業的名下。承租方取得土地使用權的依據是一紙租賃合同或承包合同。行政部門很難發現其中秘密。3集體組織與投資人私下訂立的合同與他們表面的合作、合資合同往往不一致。背后的合同基本是土地、廠房等租賃合同，常見的有《土地使用權租賃合同》、《土地買賣合同》、《土地轉讓合同》等，合同雙方對土地的租賃期限、租金、付款方式、違約懲罰等，都有明確的規定。合同期限一般較長，少則3至5年，多則20年、50年，有的甚至寫明永久使用權。租金有分期給付的，也有一次性給付的。

為了防范因企業經營不佳導致的集體土地利益受損，集體組織采用了一些“土辦法”來應對。為防止出現企業不交或者拖欠租金，一種辦法是，在將土地租給企業之前，先向它收取若干年的土地租金有的村甚至將20年的租金都給收取了。這樣，企業即便變卦，集體也不用為收不到土地租金而擔心了；另一種做法更為極端，就是當企業拖欠租金時，集體組織以斷水斷電等來逼企業“就范”。這些辦法盡管能在一定程度上保得集體之利，但從長遠來看，則不利于當地工業化的推進，因為采取收多年租金的辦法，加大了企業創辦時的成本；斷電、斷水的辦法則會惡化當地的企業經營環境，逼使企業外遷和阻礙新企業的進入。

執法公正

與現實公平的矛盾

在變通也不能保證集體利益的情況下，集體只得求助法律來解決。從南海市法院提供的判案來看，當農民因糾紛走上法庭時，都會出現讓他們難以接受的法律結果。出租土地和物業大體有三種方式。其一，純粹由集體組織向企業或個人出租土地，由對方在該土地上建造廠房的，由于原告村集體組織將農村集體所有的土地出租用于非農建設，違反了法律的強制性規定，法院判原、被告土地承租方所簽訂的《土地租賃合同》是無效合同，要求當事人將因合同所取得的財產予以返還。其結果，作為土地出租方不僅得不到原合同中規定的土地租金，還要將已經收取被告的租金退還承租方。（具體情況見集體土地出租糾紛案例1）其二，由集體組織向企業或個人提供廠房等，但集體組織所出租的物業沒有辦理非農的專用手續的，法院的判決對農民也不利，因為根據法律規定，農村集體土地非經批準不得改變土地用途，而房屋出租必須取得合法的產權，在此類案例中，由于集體組織擅自將農業用地改為工業用地，其所出租的廠房又沒有取得房屋所有權證，甚至沒有辦理報建手續，為此，法院也只能判決雙方簽訂的《承包廠房場地合同》無效。雙方因無效合同所取得的財產，都應返還。其三，名義上由集體組織向企業或個人提供廠房，實際上集體組織只出租土地，由企業或個人在所承租的土地上出資蓋廠房的，法院也同樣判定租賃合同為無效合同，農民無法得到出租土地的租金。（具體情況見集體土地出租糾紛案例2）

集體組織出租非農用地也是違法行為，此類土地租賃合同當然是無效合同。這種合同是屬于我國合同法第52條規定的以合法形式掩蓋非法目的的合同。合同在內容上和形式上違反了法律和行政訴訟法規，因而不具有法律效力。由于合同雙方均出于故意過錯，故合同從一開始就是絕對無效。其判決結果就唯有：將土地使用權還給集體，土地租金返還交租者。如果實際已經使用土地，建了建筑物，后果就嚴重了。法律規定，合同無效，土地返回所有者，但他不能取得建筑物的所有權。盡管建筑物是以土地所有權人的名義合法報建，但是承租商為出資建筑方的，返還時，集體還要以建筑物和附著物的現值，返還不當得利，將建筑物的投資返還給投資人，出租土地和廠房的投資風險轉嫁給了集體。正因為法律不保護集體非農用地租賃行為，就讓一些壞人在承租集體土地和物業的過程中鉆了法律的空子，坑害了農民和集體，自己則謀取了非法利益。有些企業如果經營不下去了，就起訴。有些企業是在合同期滿之前，向法院起訴。比如合同是10年期限，到期后其地上建筑物得無償歸集體，于是他們會在到了7～8年時，有意不交租金以引起起訴，在法院認定合同無效后，集體還得向他們返回建筑物的價值，他們反而能從集體拿回投資。目前在廣東，從省到地市到縣市級法院，都這樣處理。這種結果對集體來說簡直無法接受，法院的領導對此很苦惱，他們反映在處理這類案子時壓力太大，村民要示威。村民說，我們老老實實的，人家鉆空子。罵法院不是保護好人，是保護鉆法律空子的人。

判案人員的執法是公正的，地產庭的負責同志告訴我們，有些案子他們是違心判下去的，集體和農民肯定是不接受的。這種社會現象違反了法律的公平原則，保護了壞人，如此眾多的能讓壞人鉆空子的案情頻繁出現難道就不應該找找法律本身不適應社會經濟發展的問題了嗎﹖也就是說，在現行法律下，地方政府所作出的變通，無論多么符合當地實際，也無論它能給集體和農民帶來多大福利，這種做法都無法繞開現行法律的約束。因為現行的《土地管理法》、《農業法》、《民法通則》，出于保護耕地的目的，對集體土地轉為非農建設用地卡得死死的，而且對土地的出租設定了更為嚴格的限制?！锻恋毓芾矸ā返?條規定，國有土地，農民集體土地可以給單位和個人使用。《農業法》第4條規定，國有土地和集體土地可以依法轉讓。集體土地可以依法轉讓給單位或個人使用。但是，《土地法》第63條和《民法通則》第83條，卻又明確集體土地不能出租、轉讓與出讓。也就是說，按照現行法律，農民要將集體的土地這篇文章做活是不可能的。

完善有關農村集體

非農用地法律是當務之急

南海在土地使用上所反映出的現實與法律的沖突，表明目前法律的規定已大大滯后于經濟發展的現實。不允許集體土地在轉為非農用地以后的出租、轉讓的法律規定已嚴重制約經濟發展。

具體而言，第一，將農村集體土地轉為國有，不利于農村的工業化和城市化。按照現行政策規定，這兩種性質的土地在參與工業化時，土地的價格差別太大。如果是農民自己將集體土地非農化，其主要支出集中在搞填土等基礎設施建設，即使加上購買異地土地農轉非指標，一畝地的費用也就幾萬元。而如果是變成國有土地，就是一般工業用地辦出讓手續，其費用起碼也要15萬元。對企業來講，地價如此高昂，是難以承受的，地方利用土地招商引資以發展當地經濟的愿意也只能落空。

第二，現行的法律法規鼓勵的是讓集體以自用的土地來辦企業。據我們了解，在浙江溫州等地，廣東的南海、順德、東莞等地，凡是私營企業發達的地方，集體出租土地現象就較為普遍。集體組織已經不會再去辦企業了。他們出租土地，為一批批民營企業的不斷壯大提供了條件。我們的法律已經嚴重滯后于沿海發達地區的土地利用現狀，甚至違反了制定法律條款的初衷。

第三，現行的土地法規在制定時沒有考慮到近幾年大量鄉鎮企業改制的實際情況。企業改制后的該土地使用者已不是本集體組織，他們要么向農村集體組織交納土地租金，但法律不答應；要么通過國有出讓獲得土地使用，但成本太高。這是一個兩難的困境。鄉鎮企業改制后土地問題已對現行法律、法規的修正形成倒逼之勢。

第四，無論是將土地轉為國有，還是集體利用自己的土地自辦企業，都無法保障土地非農化以后農民的土地權益。在廣東這類土地級差收益十分顯著、農民已經覺醒了的地區，單靠國家強制的辦法以使農民失去土地的做法已很難行得通。如果沒有機制來保障土地非農化后農民對土地級差收益的分享，其后患無窮。

第五，由于集體土地不允許出租，地方和企業只能采取變通的辦法來應對。但是，這對投資者也不利，因為他的資產長期處于高風險狀態，無法建立長期預期。

篇6

《中國土地》：黨的十七屆三中全會《決定》明確提出：“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍。完善征地補償機制?！卑凑铡稕Q定》的內容，您認為我國征地制度將發生怎樣的變革?

岳曉武：從《決定》的內容看，我國征地制度將在以下四個方面發生重大變革：一是土地征收范圍將進一步縮小和規范；二是征地程序將進一步規范化，保障被征地農民權益將成為征地制度的主要內容；三是征地補償安置將更加公平和體現市場原則；四是與征地制度改革相配套，農民集體所有建設用地使用制度將發生相應變革，土地利用總體規劃確定的集鎮、村莊建設用地范圍內依法批準的經營性(產業用地)集體建設用地使用權可以進入市場依法流轉。

現行征地制度評價：為進一步變革奠定了基礎

《中國土地》：我國現行征地制度存在哪些問題，有哪些需要修正的?

岳曉武：對我國現行土地征收存在的問題及其原因進行分析，是建構我國理性土地征收制度的必要基礎和前提。具體可以從土地征收范圍、土地征收程序、土地征收補償三個方面來看。

首先，土地征收范圍過寬，幾乎所有建設用地都可以辦理土地征收。我國《憲法》和《土地管理法》均規定：國家為了公共利益的需要，可以對農民集體所有的土地實行征收并給予補償，但并未對“公共利益需要”的范圍加以具體明確，也沒有對“公共利益需要”的認定方式和認定程序作出規定。同時，《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”。這些規定人為造成了對征地范圍的寬泛理解，使一些“非公共利益需要”的項目也通過行使土地征收權來獲得土地，征收權濫用或過度行使的現象嚴重，嚴重侵犯了被征收人的合法權益。

其次，土地征收的程序設計不完善，對被征收人的合法權益保護重視不夠。一是欠缺土地征收是否符合“公共利益需要”的認定程序；二是被征地者知情權的保障程序不夠充分；三是征收程序中土地權利人參與程度不夠；四是爭議解決機制不夠完善；五是忽視農民對土地的多種權益。

再次，土地征收補償不夠合理，被征地農民的土地權益未得到充分體現。目前，我國土地征收一般是按被征收土地的前三年年產值的一定倍數計算征地補償、安置費，沒有完全體現被征收土地的市場價值。同時，也忽視了土地還承載著農民就業、社會保障等功能，也沒有考慮征地可能給農民造成的其他附帶損失，如對殘留地、相鄰土地的損害等。這樣不完整的補償制度，難以保證被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。

應當說，國家有關部門已經認識到征地制度中存在的上述問題，并著手逐步完善制度，已經做了大量工作。例如，2004年國務院28號文件已經明確提出要完善征地補償辦法，“縣級以上地方人民政府要采取措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低”。并明確規定各省(區、市)要制定并公布各市(縣)征地的統一年產值標準或區片綜合地價，征地補償做到同地同價。妥善安置被征地農民，使被征地農民的長遠生計有保障。健全征地程序，加強對征地實施過程監管等。

2006年國務院31號文件再次強調要切實保障被征地農民的長遠生計，明確征地補償安置必須以確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障為原則。被征地農民的社會保障費用，按有關規定納入征地補償安置費用，不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。社會保障費用不落實的不得批準征地。

2007年實施的《物權法》也強調，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。

根據上述規定，國土資源部出臺了相關具體政策、措施，布置了征地制度改革試點，進行了大量探索。這些工作和探索，為我們按照十七屆三中全會決定要求，形成完善的征地制度奠定了良好的基礎。

從兩個方面完善“公共利益”的認定

《中國土地》：在你來看，應當如何具體理解和落實“縮小征地范圍”?

岳曉武：三中全會提出要“縮小征地范圍”，我個人理解，應當是縮小并規范征地范圍，保證土地征收權行使的合法性和規范性。法律規定的征地范圍是“為公共利益需要”。而“為公共利益需要”這一概念具有高度的抽象性、內容的不確定性和動態性，很難具體操作。

我認為，“為公共利益需要”的認定應當從兩個方面完善，一是國家可以編制《國家征地目錄》，將明顯屬于社會公益用地的項目以目錄的形式細化列舉，列入《國家征地目錄》的項目用地，經依法批準可以行使土地征收權；二是建立“為了公共利益需要”認定的法律程序。

按照《決定》的內容，對于在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，需要使用土地進行建設的，應當辦理土地征收手續，城鎮建設用地范圍外，經審查符合“為了公共利益需要”的建設項目，需要使用土地的，也可以通過征收方式取得。因此，《國家征地目錄》應當包括：1.在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內需要使用集體所有土地進行建設的項目；2.在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外的國防、軍事用地、公共交通建設用地、公共水利用地和公共設施用地等；3.在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外的其他經法定程序認定的屬于“為社會公共利益需要”的用地。不符合上述范圍的，一律不得征收集體所有土地。

我國現行的土地征收制度中，尚無相應的征地目的審查或是否屬于“公共利益需要”認定這一環節。所以，應當補上這一課，建立相應的審查認定程序和機制，保證土地征收權嚴格限定在“公共利益需要”的范圍內。

建立“公共利益需要”的法律認定程序，可以從以下幾個方面著手：一是設立認定組織機構?？稍诳h級以上各級人大常委會或地方政府中設立專門的認定組織機構，由其組織對具體建設項目是否屬于“公共利益需要”進行認定。

二是建立聽證認定制度。對具體建設項目，由認定組織機構組織聽證，聽證委員會應當包括被征地單位代表、專家委員、人大代表、政府代表以及利害關系單位代表。項目建設單位認為建設項目屬于“公共利益需要”并動用土地征收權的，應當向認定組織機構提交認定申請，認定組織機構接到申請后，應當組成聽證委員會，組織對建設項目性質、是否屬于公共利益需要、能否動用土地征收權等進行聽證。根據聽證委員會的投票

結果確定建設項目是否屬于“公共利益需要”。

三是建立聽證結果復議或司法裁定制度。項目建設單位或被征地方對聽證認定結果有異議的，應當在規定時限內向聽證組織機關提請復議，或直接提請法院進行裁定。提請復議的，聽證組織機構應當重新組織聽證。復議結果或法院裁定結果為最終結果。

征地制度的完善：建立正當性法律程序

《中國土地》：按照您的觀點，征地范圍明確后。該如何完善征地程序呢?

岳曉武：現代行政發展的趨勢，就是對行政裁量權的約束不再局限于行政實體法律的規定，日益強調在行政權行使的過程中依靠正當的行政法律程序約束行政權。土地征收作為一種具體的行政行為應遵循正當的行政法律程序。理性公正的行政程序在征地行為中表現最為突出的兩大功能就是控制和約束行政機關的行政權力，以及保障被征地人(行政相對方)的合法權益。目前我國土地征收制度在程序上需要從以下幾方面加以完善：

一是建立土地征收合法性的認定程序，即審查是否屬于“為公共利益需要”。二是完善征地告知和征地調查制度設計，保障土地權利人的知情權。三是完善土地征收聽證制度。四是強化被征地者的參與權。五是嚴格土地征收審批內容。審查內容應當包括土地征收合法性審查認定材料、土地征收范圍、被征收土地現狀、土地征收告知和征地調查材料、土地補償安置方案等。舉行聽證的，應當同時附相應的聽證會材料。重點審查是否符合行使土地征收權范圍、相關程序是否合法、土地征收補償安置方案是否符合法律規定、是否能保證被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障等內容。六是嚴格履行征地公告和征地登記程序。七是評估測算各土地權利人的土地權益價格，合理確定土地補償安置費用。八是土地補償安置費用要公告。九是加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機制，維護被征地農民和用地者的合法權益。十是完善土地征收救濟制度。

六項補償構成完整的征地價格

《中國土地》：你提到合理確定土地補償安置費用，那么應該如何才能保證公平合理補償安置呢?

岳曉武：首先，土地征收的強制性只應體現在征收決定上，而不是體現在補償環節中的利益確定上。相反，補償環節應體現公共利益和私人利益的平權性，即公共利益需要時，可強制私人讓渡其財產，但對私人補償應與其受到的損害是對等的。因此，公平合理的補償是土地征收的核心和關鍵。

就農民而言，土地不僅是重要的生產資料，也是其賴以就業、生活和社會保障的根基。因此，合理的土地征收補償安置費用應當包括土地權益損失補償和彌補原農村土地的社會保障功能和就業功能，以及因土地征收所造成的間接土地權益損失，才可能真正保證被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。因此，本著“補償以相等，損失以恢復”為原則，我國土地征收補償的范圍應當包括以下內容：

被征地農民的土地財產損失補償。這項補償應當按照被征收土地原用途土地的市場價格確定。對此，也曾有人提出應當按照被征收土地的新用途進行價格評估，理由是土地征收后往往作為建設用地，土地價值會產生增值，農民應當占有這部分增值。這個觀點存在明顯錯誤之處，首先，被征地農民直接損失的財產就是原用途土地；其次，土地用途變更帶來的增值是由規劃帶來，這應屬于社會公共權利帶來的，應由全社會共享，而不應當由個體獨享。同時，按照這個觀點，如果土地征收后用于公共綠地建設，種草的收益明顯要比種糧食低，難道要按草地的價值補償給農民嗎?

被征地農民的社會保障費用。該項費用的測算應當體現農村土地社會保障功能。城市規劃區內，應當按照將被征地農民納入城市失業登記和就業服務體系以及城市社會保障制度的要求，測算相應的社會保障費用；城市規劃區外，應當按照需要調地或移民以及納入當地社會保障制度的要求，測算所需要的社會保障費用。其中保險費用應當包括需安置人口的失業保險、大病保險和養老保險等費用。

地上附著物補償。應當按照地上附著物的實際情況，經評估確定。涉及房屋的，應當保障土地征收后被征地農民的居住條件。

土地征收造成不便于利用殘余地的價值損失補償以及相關損害補償。應當分別評估土地征收前后殘留地部分的市場價格，其土地征收前后的價格差額就是應當補償的價值損失額。

被征地農民一定時期的停業、失業損失費用。應當根據被征地區域的社會發展情況、產業布局情況、就業結構等確定停業、停產時間和損失。

被征地農民轉業轉崗培訓和再就業費用。應當按照當地平均費用水平確定。

應當說，以上六項之和構成了完整的土地征收價格，這樣對土地征收直接補償，就可以保證被征地農民的原有生活水平不下降和長遠生計有保障。此外，國家還應當建立土地收益用于農業、農村和農民制度的支持和補償。例如，規定新增建設用地土地有償使用費、城市國有土地出讓收入中不低于i5％的部分以及耕地占用稅、土地開墾費等投入農業和農村，全部用于耕地開發、土地整理和基本農田建設。這實際上就是將士地的部分增殖收益用于農業、農村和農民，讓農民進一步分享土地收益。

依法取得的集體建設用地使用權，可以依法轉讓、出租、抵押

《中國土地》：征地制度改革對集體建設用地流轉有什么推進?集體建設用地流轉制度應當如何改革?

岳曉武：土地征收制度的構建是一項系統工程，當然包括相關制度的配套改革與支撐。當國家征收的范圍被嚴格限定為土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地以及其他符合“公共利益需要”的用地后，建設需要使用其他集體土地時，就需要配套推進集體建設用地使用制度改革，允許土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內依法取得的產業性集體建設用地使用權，直接進入建設用地交易市場。通過用地方與供地方的平等協商，實現集體建設用地使用權的市場配置。

對于集體建設用地使用權流轉，國土資源部從上世紀末開始在江蘇、河南、安徽、浙江、福建、廣東等一些地方進行了試點。應當說已經基本形成了一致意見。根據十七屆三中全會《決定》精神，我認為，應當盡快出臺相應的法規規章，規范推進集體建設用地流轉：

一是明確在土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內，經依法批準的生產經營性農民集體建設用地，可依法確定給法人、自然人和其他組織使用，用于生產經營，所取得的集體建設用地使用權允許依法轉讓、出租、抵押，使其與國有建設用地使用權“同地同權”。

二是強化土地用途管制，農用地轉為建設用地，無論是否需要征收，都必須符合土地利用總體規劃，納入年度計劃，依法辦理農用地轉用審批手續，嚴禁以“流轉”為名擅自將集體農用地和未利用土地變為建設用地。

三是必須堅持有償、自愿、內部成員優先和公開、公平、公正的原則。

四是考慮到由于農用地和建設用地，特別是經營性的房地產用地相比，比較效益差異很大，如不加以適當限制，很可能造成農村甚至是基本農田都布滿房地產的情況，同時。1999年的國務院辦公廳39號文件、2001年的國務院15號文件以及2004年的28號文件等都明確，城市居民不得購買農村宅基地和房屋，法律也規定農村宅基地只能用于本集體經濟組織成員使用，因此，應嚴禁集體建設用地用于商品住宅開發。

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內容提要透視我國農村土地制度變遷路徑，近年來，土地資產的商品、資本屬性日益凸顯，土地流轉的速度日漸加快，地產交易日趨活躍。然而，因對土地經濟功能認識的不足，農地市場交易機制的短缺，土地市場化程度不高，非市場配置、非法交易活動頻繁，交易成本極高，土地資源利用效率低下。規范農地交易行為并提升其市場化水平，刻不容緩。本文重點探討制度缺失對農地市場發展的影響，并基于我國農地市場化發展的取向，提出農地市場政府規制方向。

關鍵詞農村土地市場化制度缺失政府規制

我國農村土地市場由兩部分構成：一是農村土地所有權市場(包括國家征用農村集體土地的所有權交易和不同村集體之間的土地轉讓)；二是農村土地使用權市場，包括一級土地使用權市場(集體土地使用權出讓或出租市場)和二級土地使用權市場(土地使用者在不違反土地使用權出讓、租賃契約的前提下將土地使用權轉讓或轉租給第三者的交易關系)。當前農村土地市場處于起步階段，發展很不成熟。目前，我國農業總體市場化程度為60％左右，然而，要素市場化水平低于農業總體市場化水平15—25個百分點。其中，農業要素中土地的市場化水平最低。綜合判斷，我國農業土地市場化程度不足10％，農業要素中土地的市場化水平最低，處于非市場化階段。

一、農地市場的制度缺失

現行土地制度框架下，農地市場存在著諸多內、外生制度性約束，提高了農地交易的制度成本、經濟成本和社會成本，降低了土地資源的配置效率。

(一)農地產權制度殘缺，交易主體缺位

產權“是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利，它主要包括使用權、轉讓權和收益權?！爆F行農地產權關系模糊導致交易主體缺位。交易主體是指買賣雙方，包括所有權主體和使用權主體。他們共同構成行為主體、責任主體和利益主體。現行集體產權制度最根本的缺陷就是村集體是虛擬的，集體財產缺乏人格化的產權主體。農村土地歸農民集體所有，這在我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律中，都有明確的規定。不過，在各種成文法律法規中，“對農村集體土地所有權所指既不明確，又相互矛盾”。各個法律具體規定的農村集體土地所有權主體分別有：①村農民集體，②鄉(鎮)農民集體，③農業集體經濟內的農民集體。而且，各個法律又沒有規定農民集體的組織形式是什么，這個“集體”無邊界，“集體所有制內涵著一種矛盾和沖突”。殘缺的農地產權制度，既模糊了土地所有者與使用者之間的關系、土地使用者之間的產權關系，也模糊了產權行為主體、責任主體和利益主體的關系。一方面，各級政府可以劃撥和低償征用集體的土地；另一方面，與國有土地相比，農村集體建設用地的使用主體和交易的限制較多。按照現行法律，農村集體建設用地使用主體是農村集體經濟組織，村民和農村集體經濟組織與其他單位和個人可以土地使用權入股、聯營、共同興辦企業。

對于農村集體建設用地的其他交易，我國法律只規定對符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，由于破產、兼并等原因，集體建設用地可以轉移，但對轉移的接受主體并沒有規定。這些限制的后果，一是將農村集體建設用地的交易權變得極為有限，模糊了農村集體建設用地的所有權和產權意義，使正常的市場機制很難在農村建設用地中發揮作用；二是造成了國有建設用地使用權與農村建設用地使用權的不平等，從而將建設用地市場分割為一個二元結構的市場，即國有土地使用權和集體建設用地市場。而現實情況是，受經濟利益的驅動，集體建設用地的隱形交易雖然沒有得到政府的承認，卻一直在半公開狀態下進行著。尤其在城鄉結合部，由于兩個市場邊界的互連，在“含權量”較少的集體土地較低價格吸引下，一些不符合條件的主體經常越過邊界進入集體建設用地市場，成為土地市場的“偷渡者”，或稱為農地的“隱性市場化”現象。這種幕后交易破壞了土地市場的公平機制，產生了一系列問題，如建設用地的權源，集體土地資產的管理，新的土地使用主體的權益保障等問題，也為滋生腐敗提供了溫床。

再者，農民的土地經營權益仍然受到各級政府和集體的侵蝕，未成為市場主體。其土地處置權即讓渡權受社區與所有制、行業的限制，農戶之間的交易局限在本村、本小組，不能跨區域、跨所有制流轉，不能給企業經營，交易量小。產權多元化與關系模糊實質上就是一種主體缺位。

(二)農地商品屬性不明，交易客體非價值化

我國農村土地長期以來實行的是實物管理，否定土地是商品，具有價值。農地的商品和資產屬性目前仍無法律認可，割裂了土地所有權、使用權價格與價值之間的聯系。

首先是國家與集體之間的產權交割，交易主要以國家無償劃撥或低償征用(象征性補貼)的方式完成。以《土地管理法》補償標準論，我國征地補償制度存在兩個機制陷阱：①補償標準本身是計劃經濟的“產值倍數法”，不僅沒有反映市場經濟條件下征用土地的實際用途的價值，而且賦予地方政府具體宗地產值和倍數的很大的自由裁定權，因此制度設計本身不公平；②制定具體補償標準的行政主體是政府，而支付補償費用的征地主體又是政府，鑒于中國土地市場的政府已經不是單一在征地市場中履行公共職能的政府，而是在征地市場中參與與民爭利的經濟人政府，因此，作為行政主體的政府充任市場主體的目的，就是要“以地生財”，實現土地資產利益的最大化，從而聚財實現任期政績。政府對農村土地的權力，已變成了一種絕對權力，極大地損害了農民的利益。

土地作為最基本的要素資源，其一級市場由國家壟斷，需經過征用為國有土地，才能進入二級市場。這種制度安排，造成了土地資源供給與需求脫節，價值規律難以發揮作用，地價扭曲。在農地交易中，或因地區利益驅動，或因估價工作滯后，表現為入市土地定價行為不規范，主觀隨意性大，缺乏基準地價的控制及宗地條件的評估，地價明顯偏低，低償甚至無償交易比例高，哄抬現象時有發生，不能真實反映土地的供求關系，價格信息失真。客觀地說，農村集體土地所有權處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產”狀況。這種交易價格或者確切地稱之為補貼費用是在市場發育不充分的條件下產生和形成的，并不是市場主體在成熟的市場環境下自由競爭所形成的，在很大程度上是由政府各級主管部門研究制定的，帶有極強的主觀性、隨意性，缺乏與國有土地市場價格相協調的農地市場基準地價和科學的農地評估制度，造成農地所有權價格被扭曲，價值不能完全實現。農村集體和農民多年投入的物化資本價值和土地增值被剝奪。這種無視土地價格和土地運動規律的非市場交易，其實是國家對農地產權的一種侵犯，違背了價值規律。而在國有土地出讓中，協議價格所占比例較大，其實是屬于行政性定價。這種協議價格不僅不能反映土地市場供求狀況，違背了價格內在的客觀性、真實性要求，反而提供了虛假信息，以致于不少地方為了爭投資、爭項目，常常搬出各種優惠政策，以低地價吸引投資，出現了“一元價”、“零地價”現象，不僅了價格的調節作用，也導致國有土地資源的大量流失。近年來，各地雖然實施了土地供應招標制，表面上看是由市場需求來決定土地的價格，但這是在土地供給極其有限的情況下形成的土地真實價格(表1)。

其次是集體與農戶之間的縱向交易。土地集體壟斷，供給缺乏彈性，必然伴隨有絕對地租。地租以鄉統籌、村提留的形式出現，其數量不是由土地的市場供求規律決定的，而是根據鄉村工作的需要人為匡算。并隨著鄉村機構的膨脹和農村事業發展的攀比效應而不斷提高。

再次是土地使用權的橫向交易即農戶之間的交易，也是非完整意義上的使用權交易，是排除“非農化”前提下的使用者之間的交易。我國土地制度以保護耕地為出發點，從承包經營年限、流轉經營范圍、用途管制、征用轉用四大方面設立法律管制集體土地。在這個法律框架下，集體土地已基本不具備像國有土地產權那樣的完整權責、權利、權能。因此，土地流轉根本不可能滿足城鄉統籌改革的土地預期。政府受制于法律、法規，也不可能為土地流轉提供一個均衡價格的競爭市場結構和理性的市場信息預報體系。在此約束條件下，引致不可預測的非市場因素不斷大量產生、疊加、擴散，從而造成土地價格按照非市場因素自身的需求形成均衡價格，甚至是交易雙方沒有任何依據情況下口頭討價還價形成的。交易方式脫離了市場配置的軌道，無科學計價標準的、無歷史參考價格的交易扭曲了農地承包權價值。調查表明，農地流轉絕大多數發生在本村，半數以上的交易沒有顯化的市場價格。在轉出的土地中，有87.6％的土地轉包給本村的親戚或其他村民，其中半數以上不收取任何報酬。在進行過土地轉出的全部農戶中，有50.9％的農戶未收到流轉價款，有33.6％的農戶得到現金補償，有14％的農戶得到糧食補償(圖1)?，F金補償的中位數為133元／畝年，糧食補償的中位數為691斤／畝年。如果以5％的資本回報率來計算，每年每畝133元的回報大致相當于2660元的資產現值。換句話說，目前中國17省農地的“沉睡資本”所顯化出來的價值平均約為40000元／公頃。

(三)農地交易規則缺失

一是當前的法律規定沒有給集體建設用地市場配置留下空間。雖然《憲法》規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，但《土地管理法》也同時規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”；集體建設用地使用權轉移只有在“破產、兼并等情形”下才能進行。1990年5月國務院頒布了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規定了國有土地使用權出讓和轉讓的有關程序和措施，但對集體土地使用權的流轉，至今尚未有全國性或地方性法規出臺。集體建設用地交易雙方雖然是躲躲閃閃，交易卻又屢禁不絕，暗地進行，形成錯綜復雜的集體土地交易“隱性市場”。這種無法可依、無章可循的格局，既限制了集體土地使用權流轉，又為土地的私下流轉提供了政策邊緣。周其仁認為當前大多農地交易屬于“法外活動(extralegalaction)”，即“未經法律許可、不受法律規制的活動”。

二是農用地登記制度不健全，引致過高的市場交易費用。土地登記的一項重要功能是確保土地交易的安全，維護當事人的合法權益。土地登記要求按照嚴格的法定程序，運用科學的技術手段對土地權屬、位置、面積、用途、級別等事項在統一的地籍簿中加以記載，由于土地位置的固定性和土地在空間上的連帶性，任何一宗土地的宗地圖及其權屬證書都必須以統一測量形成的地籍簿作為最基本的依據，而地籍簿、宗地圖和宗地權屬證書是進行土地資源管理和推行公共政策的基礎資料。許多土地資源開發利用和環境保護公共政策的實施都要借助于土地登記形成的地籍資料。我國現行的農用地登記制度不完善，直接影響了土地資源開發利用、環境保護等方面公共政策的順利實施。

三是土地監察執法不力。由于土地監察執法體制不完善，受到的制約太多，因而對土地違法行為的查處不力。再者，土地問題往往連著個別鄉村干部越權批地等違法行為或少數國家工作人員的腐敗，因此，有關部門有時對農地的“隱性市場化”不敢管，也不愿管。

(四)農地交易中介服務匱乏

雖然我國土地交易的中介組織已經有了很大發展，但總體上仍然相當匱乏，并顯現出規模小、機制不活、市場意識差、職業素質低、經營管理弱等缺憾，沒有一個自上而下、網絡狀、多功能、高質量的中介服務體系，為土地交易穿針引線、牽線搭橋，提供市場信息、價格和法律咨詢等。要么是由市場主體自己漫無目的尋找轉讓對象，致使其理逐步過渡為非自覺性、非邏輯性、盲目性的非理，以高搜尋成本、高談判成本和高履約成本完成交易過程或交易中斷等現象，或者是由集體經濟組織越俎代庖，它們既當“裁判員”，又當“運動員”，既是所有權主體，又是中介服務組織，免不了干涉交易主體的活動，侵蝕其利益，從而使這種中介組織失去應有的媒介功能與效率，影響土地交易的速度、規模和效益。

(五)市場與政府內生沖突

目前的土地市場是政府壟斷下的市場，政府掌握和控制了農村集體土地的最終處分權，只有政府通過其機構可以改變農村集體土地所有者的歸屬，政府在對農村集體土地所有權的處分權能和使用權的轉讓上所進行的限制，已經遠離法律意義的財產所有權基本權能的范圍。

權力介入市場，造成了這樣一種市場后果：各級政府既充當了土地供給者的角色(相對于土地需求方)，又充當了土地需求者的角色(相對于村集體和農民)。于是，土地租金的絕大部分被各級政府借助土地產權的殘缺和虛化或是裝進了自己的腰包，或是成為土地批租收入。這就類似于雙軌制的模式。農民在市場上拿到的是按照國家牌價(按照使用權交易而不是按照所有權交易)出讓的土地收益，而政府拿到的是土地按照市場供求出讓得到的收益。無疑，市場價格要遠遠高于國家牌價，其價格差額就是所謂的“灰市加價”，灰市場由此產生。一些地方和部門攜權力而入市場的行為，已造成了市場的機能紊亂并產生了嚴重的后遺癥，扭曲了土地交易市場的自然發展軌跡，市場品質也由此裂變。經權力之手摸過頂的所謂市場主體，其對市場本身的破壞，對市場規則的踐踏，已使市場不再成其為市場，而成為權力意志之下的玩偶。而這種破壞和踐踏往往顛覆了市場的根基，使市場元氣大傷。長此以往，當良幣逐個被劣幣驅逐，市場的完整性和優良品質就不復存在。

二、農地交易市場化改革的制度安排

(一)明晰產權邊界，提高制度效率

產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，活躍市場交易，提高經濟效率；有利于保障產權主體的權益，從而能夠激勵和約束產權相對人的非理性市場行為。

第一，集體土地所有權應享有完整的地權，即出讓、轉讓、出租、入股、抵押等，強化集體經濟組織對土地產權的行為能力。作為地方政府，應積極研究并制定適合本地實際的農村集體建設用地流轉辦法，以使相關法律具有可操作性。加快農村集體土地所有權的登記發證工作，強化農村集體建設用地流轉的管理程序，以規范集體建設用地流轉的條件、方式、期限、程序、收益分配機制以及管理措施等。這是增強農民與集體經濟組織對土地所有權行為能力的關鍵。原則上應取消行政劃撥土地，建立政府公益征地目錄，建立政府征地補償標準農民討價還價機制，實行軍事等極少數公益用地強制征收、市價補償的國家征用制度。

第二，承包土地經營權應享有完整的地權，包括轉包、轉讓、出租、入股、抵押、贈與、繼承等。當前需要從政府行為、農民意識、市場機制等方面，解決浮出水面的困擾土地順暢流轉的承包土地經營權自由交易的突出矛盾，而最為緊迫的任務是完整界定農民承包土地經營權，拓展承包經營權的權責、權利、權能，實現承包經營權物權化。

第三，實行宅基地市場配置制度。國家賦予農民修建、拆除、轉讓、出租、抵押宅基地的權利。除生活特別困難的新增農戶并經村民委員會討論通過的情況實行劃撥外，一律以市場配置；原有宅基地轉讓后不能再申請劃撥宅基地。

第四，國家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生財。農業用地可以興辦農民專業合作社，包括農產品加工合作社、信用合作社、消費合作社等服務于農業項目；農業建設用地在產業政策下可以獨資、合資、聯營、入股方式直接參與房地產業、旅游業、服務業、鄉鎮工業、現代農業等。

第五，實現產權平等。一是實行國有、集體土地產權統一國民待遇，實現“同地、同權、同價”；二是實行各地集體土地統一政策。

(二)實現農地價值化管理，提高要素效率

1、修正扭曲的土地價格

價格是市場的精髓，資源配置的信號，它反映了資源的稀缺度。土地市場，其地域性、層次性十分明顯，唯有合理的價格才能使不同層次及同一層次市場之間的關系協調化、比例化，并形成一個有機整體，從而優化土地資源配置和土地市場的運行。在農村，所有權的流動需要一個合理的地價，保障農民的生存與發展，保證土地所有者的合法權益，包括平等交易和受尊重的權利，征地補償費不能同市場形成兩個價位，影響未來收益，更不能“黑箱”操作。使用權的流轉，如土地適度規模經營過程中，跨行政區的連片承包、轉包，以土地聯營為條件獲得租金分成，股份合作制把土地的實物占有轉變為價值占有，并且按股分紅等，同等條件的土地理論上要求它價格一致，實際操作過程中地價客觀上也必須一致，因此，須建立一個公平、公開、公正的價格機制，這是規范農地市場交易的重要前提。

總體上看，我國農地價格須遵循兩個原則：一是分等定級估價。必須遵循先定級、再估價，先分區、再估價的技術路線，其程序為：農用地分等定級及價格區劃農用地基準地價測算農用地宗地價格測算農用地估價成果分析、整理。二是依據市場來定價。農地貨幣計價的方法很多，如收益資本法、市場比較法、成本法、購買年限法、長期趨勢法等。我國土地定價應真實反映土地市場的供求關系，在科學估價基礎上，進入市場競爭，最終由市場成交實現土地價格。換言之，使土地價格如實反映其稀缺程度，是增強內生變量對價格有效反映的根本途徑，是規范市場交易行為的關鍵。具體而言，流入城市土地一級市場的農地，應由政府按市場價格向農村集體經濟組織購買；對國有企業的存量土地(主要是無償或低價劃撥的土地)收取完全市場價格的等量使用費，推動其進入市場流轉，從而避免閑置和浪費；農戶之間的土地流轉價格應根據市場供求、土地資源稀缺程度等進行市場化定價。

2、實現土地使用權證券化

這是土地價值管理的一條新路徑。由于土地的固定性、且不易分割與不可攜帶特點，其流動范圍、速度、方式均受到限制。這就要求對土地流轉方式進行創新。20世紀80年代以來，國際金融市場上出現了融資方式證券化趨勢，土地證券化已成為一種世界性的發展潮流。土地證券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益轉變成為資本市場上可銷售和可流通的金融產品的過程。有如下三個特點：一是土地是融資的載體。在土地證券化過程中融資載體是將土地承包權或者使用權作抵押，而不是以融資主體的所有資產、信用作為擔保。二是承包權證券化主要是以抵押債券或者收益憑證的形式進行。這種收益憑證或者抵押債券可以在證券市場上流通(即背書轉讓)，以保證土地證券的流動性，體現其金融衍生品的特征。三是土地本身的質量和級差地租決定融資的風險。土地承包權證券化實現了證券本身與融資主體的信用等級分離。其信用等級取決于土地本身，而與融資者的風險程度沒有關系。承包土地融資的主要類型有：申請抵押貸款；發行抵押債券和發行股票。

借鑒國外經驗，我國可推行土地使用權證制度，走農地證券化道路。使用權的標的只是地表及地表的附屬物。確定初始使用權后，給使用者頒發《土地使用權證》，以維護土地使用權的權威性、嚴肅性，確保使用者有較完整意義的使用權。使用權證在一級地產市場交易時(或承包時)一次性簽發，作為土地交換的媒介以代替土地實物交易。一般以1畝為單位(類似于股票1元1股)，允許承包期內在二級市場上交易，土地使用者的權利義務關系隨證券持有人(證券持有人交易時要在土地管理機構過戶登記)進行流動。土地使用權證的所有者，又可將土地委托、租賃給農戶經營，也可抵押、入股，實行使用權的二次分離。土地使用權證交易實行權屬登記制度，對權屬變更進行監督，按照“認地不認人，地證合一”的原則，只與最后登記在冊的土地產權主體發生契約責任關系。事實上，土地使用權的交易變成了證券交易，相當于把土地變成了可分割、可流動、可攜帶的收藏財物，擴大了其流轉范圍。

一是抵押貸款。抵押貸款是一種間接的社會融資方式，就是以農戶或者企業(含土地合作社、土地股份經營公司)所擁有的集體土地承包權或者長期使用權作為抵押向金融機構申請貸款。其實這種方式不屬于土地證券化，但是，由于這種方式是以土地承包權作為載體向金融機構籌集資金，是不動產證券化的初始階段。筆者將這種方式也劃為土地承包權證券化的范疇。因為土地抵押貸款是土地其他證券化形式的基礎，其他證券化形式都是通過土地抵押申請貸款而發展起來的。國際經驗告訴我們，能否進行土地抵押貸款是發展農村資本市場增加農民貸款來源的關鍵因素。

二是發行抵押債券。抵押債券是土地證券化一種較為常見的方式，就是把土地能夠獲得的收益作為擔保(抵押品)債券，然后把這些債券賣掉。抵押債券最典型的是地價指數債券。所謂地價指數債券，是把預定償還額規定為：面額隨著地價上升而上升。美國很早用這種方式對不動產進行證券化，日本也用這種方式處理有關廢舊鐵路用地。筆者建議將農戶所擁有的土地承包權作為一種單獨的財產來進行抵押發行債券，并作為擔保(抵押品)債券，增強資本功能。

三是發行股票。這種方式就是成立土地股份公司，股份公司以土地作為資產上市融資。這是金融業向農村延伸的必然結果，也是土地證券化的高級形式。

土地承包權證券化意味著創造了一種能夠帶來與土地同樣的經濟性利益的金融資產，其實質就是為農業生產融通資金，這就很好地解決了土地資產流動性、收益性、融資性和財產性的問題。

(三)強化政府公共管理職能，提高行政效率

1、厘定政府與市場邊界

需以定性和定量設定政府管理市場的邊界和市場配置資源的邊界。土地市場建設必然要求建立政府和市場合理分工的資源配置機制，市場的責任是提供平臺，政府的職能是指導而不替代。充分發揮市場的調節功能，讓市場調節土地的供給和需求，讓市場成為控制農地交易數量的“總閥門”。凡是能通過市場機制來運作的，權力就不要插手；要完善制度和規范程序，實現運作全過程的公平、公正、公開，讓權力插不上手；對違規者加大懲治力度，讓權力不敢插手。以此制衡政府與土地資本的結盟，從而確保農地市場獲得應該屬于它們的市場權力、權利和份額。政府的監督和調控，主要指交易方式、信息披露、契約公平。就市場而言，必須全面引入競爭機制。

2、土地市場的政府規制取向

一是建立土地市場供需均衡制度。①建設用地供應總量控制制度。根據土地利用總體規劃和當地各項建設的實際需要，對建設用地總供應量實行嚴格控制。各級土地行政主管部門要把盤活存量建設用地作為土地供應的重要來源，切實負起控制建設用地總量的職責。依照《土地管理法》，嚴格按土地利用總體規劃、城市規劃的要求，按《土地利用年度計劃管理辦法》、《建設用地審查報批辦法》，規范建設用地審批。②城市建設用地集中供應制度。城市政府要統一控制新增建設用地供應，同一城市范圍內的新增建設用地應由市土地行政主管部門統一征用、統一提供。市轄區及各類“園、區”的新增建設用地也必須納入市政府統一的供應渠道。對原有存量建設用地，城市政府要積極試行土地收購儲備，統一收購和回收土地，掌握調控土地市場的主動權。收回的土地由政府統一儲備、統一開發，按市場需求統一供應。③城市土地儲備制度。城市土地儲備制度是指城市土地管理部門或機構對土地征購、整理、儲備、供應和開發集中進行管理的制度。城市土地儲備的運行應根據城市社會、經濟、生態和環境可持續發展的整體利益和長遠目標來運作。政府應將城郊結合部的土地納入城市土地儲備體系，在其尚未整理為建設用地時，應將這些土地視為同質化的土地，以便將來根據城市規劃的需要、調控房地產周期的需要(主要是地價水平)，通過調節土地的供求量達到宏觀調控地產市場的目的。目前，要把市地和農地結合地帶作為重點監控區。任何農地轉為市地必須經過政府征用的法定程序，由政府壟斷供應土地資源的源頭。具體辦法可采?。簩诔鞘械目臻g拓展，政府可根據城市規劃將集體土地成片地征為國有土地，作為城市土地儲備。對中期城市規劃區內的土地，有條件的可以先征用，然后租賃給農民在保持原用途的情況下充分利用，政府需要時隨時收回。對中長期規劃區內的土地，政府未做征用處理的，也應將之納入城市土地儲備計劃，允許集體或農民個人在法律和城市規劃許可的范圍加以利用，并保護其權益。對于現在已經進入“市地”、但不符合城市規劃的農村集體土地，予以清退，并依法對有關責任人員進行處罰；對符合城市規劃要求的，應補齊有關手續，使之依法轉為國有土地。把城郊結合部的集體農用地納入城市土地儲備體系，可以避免土地供給和用地結構安排的盲目性，從而可以有效地調控進入一級土地市場的土地供應數量、用途結構及布局，進而提高土地利用管理水平。

二是完善市場主體入市資質審查制度。為保證土地市場運作的有序性和主體之間公平競爭，設定統一的標準對入市主體進行資質審查十分迫切。資質審查是全面性的，除對用地需求進行審查外，更要重視土地使用權受讓人的經營能力、土地使用方向及籌資能力等審查。否則會造成已批租或轉讓的土地由于資金不到位而造成土地閑置浪費。

三是加強農用地登記管理。①用具有物權公示意義的土地證書取代現有的土地承包合同，實現農民土地使用權的物權化。②統一土地登記機構，實行城鄉土地登記的統一管理。世界上土地登記機關主要有三種類型：其一由司法機關負責登記；其二由專職機關負責登記；其三由土地、房屋行政管理部門負責登記。筆者認為，目前我國農用地登記制度的改革和完善，應當首先實現由政府土地管理部門的統一管理。我國政府的土地管理部門，已經對城市土地和農村大部分的建設用地實行了比較規范的土地登記，在此基礎上由其負責包括農用地在內的城鄉土地的統一登記管理是很自然的事。在土地管理部門對城鄉土地建立起比較規范的地籍簿和地籍檔案等基礎資料、土地產權制度趨于規范的時候，可以再由司法部門來接管土地登記管理工作。③統一土地登記程序，向農民頒發統一的土地權屬證書。④分步推進，在全國范圍內建立具有統一法律效力的土地登記體系。

四是健全交易規則，規范市場行為。①加快法治建設步伐，完善相應法律法規，特別是細化某些原則性條款。例如，目前《農村土地承包法》中關于農地流轉的條文大多是原則性規定，應具體細化；對允許土地調整的“特殊情形”應做出更具體的規定；建議制定《農村土地流轉條例》、《土地使用權證券化細則》，關于集體土地產權出讓、轉讓的方式、程序和管理辦法的法規，以及土地使用權價值化、資產化管理條例等相關法規、條例，規范土地交易程序與手續，使眾多交易從“地下”引到“地上”，漸趨明朗化、規范化，做到有法可依，有章可循。此外，要保持《農村土地承包法》與其他法律如《村民自治法》等的相互協調。強化執法監管力度，依法對越權批地、違法占地用地、亂搞開發區、隨意圈地的行為，進行嚴肅查處。可在經濟警察中設立土地警察，在法院里設立土地審判庭，依法審理和解決各種土地糾紛，防止和打擊土地違法行為。根據國務院《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》和《關于加強國有土地資產管理的通知》有關文件精神，對于那些不實行公開交易的、交易不符合相關法規而互相串通壓價的；對于土地交易機構工作人員在辦理土地使用權交易過程中利用職權接受賄賂、、泄漏秘密、的，或擅自刪除、修改、增加計算機信息系統中交易信息的，由其所在單位或監察部門給予行政處分，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。進一步完善土地監察管理體制，強化土地監察執法手段，維護土地市場的正常秩序。可以考慮建立土地監察執法的垂直管理體制，以減少來自“塊塊管理”的約束，并進一步探索土地管理執法機構的人事管理新體制。同時，要加強土地監察執法隊伍建設，以確保土地監察執行人員有法必依，執法必嚴。②按照公平競爭原則，強化市場機制在配置土地資源中的作用，充分發揮中介組織、行業自律的作用，并建立公眾參與機制，大力推行土地使用權的招標拍賣和掛牌交易，杜絕市場競爭中的偏袒、亂攤派等人為現象，防止暗箱操作。在土地供應上要一視同仁地對待境內外的用地者，為投資者創造公平的市場環境。加強地價管理，防止競相壓價的不公平競爭行為。嚴厲打擊黑市交易，人為增加其交易費用，將其逐出隱形市場，避免投機、人為炒作等抬高價格的現象，保障產權安全和交易安全，保證土地市場的有序競爭。③按照透明度原則，建立公開、公平、公正的土地市場秩序，提高社會化服務水平。要向社會公開土地市場管理的法律和政策，提高法律法規及政策的透明度；拓寬市場信息渠道，公開土地交易信息、交易程序、收費標準，廣泛采用招標、拍賣手段，實行掛牌公告方式交易，正確引導投資。

五是打造規范的交易中介組織，提高交易效率。中介組織是要素市場的伴生組織，是連接政府與市場主體、市場主體之間的媒介或橋梁，其成熟程度標志著市場的成熟程度。

從國外和我國部分地區的實踐看，各種類型的農村市場中介組織，是克服小農戶分散經營弱點、引導和保障農民進入市場的有效組織形式。但在我國土地市場的中介機制還處于待完善或缺位狀態。盡管目前土地市場中介組織特別是土地估價機構迅速發展，但隨著我國市場經濟的發展，中介組織的制約越來越明顯。為此，政府須著力培育和促進中介組織的發展。主要包括：①土地投資經營公司，專門從事進入市場的土地使用權的交易活動。②土地評估事務所，顯化農村土地價值，確定土地價格，為土地流轉提供合理的數量界限，以保證集體土地的保值和增值，從而遏制土地資產流失現象。農村土地評估而且相對于城市土地評估來說，面積更大，范圍更廣。因此，需走出傳統下評估機構由政府壟斷的困境，在加強行業管理的同時，使評估事務社會化、市場化。③土地融資公司，主要從事土地抵押業務和儲蓄業務，對放棄土地使用權的農民給予低息或無息貸款，以便從事

二、三產業。④土地保險公司，從事土地投資、經營業務的保險活動，同時也給出讓土地使用權的農民提供新職業的培訓費、養老金；可以通過收受逾期抵押土地并將其出租、變賣等活動，來充當土地交易中介組織。⑤委托機構，主要是接受客戶的要求為之買賣土地。⑥土地租賃公司，專門從事收購那些無力經營者的土地，轉租或轉賣給那些經營能力強的農戶，促進土地的集中與規模經營。⑦土地證券公司，專門從事土地使用權交易的場所，這種公司可與土地經營公司合并在一起。⑧信息組織，一種專門為農地交易提供信息服務的機構。建立信息、土地登記公開查詢制度，土地公開交易制度，基準地價定期公布和更新制度，完善信息服務體系，增加預期信息流量，及時公布和提供土地供求信息，收集、儲存、土地交易行情及結果，提供有關土地政策法規、市場管理規則及土地利用投資方向咨詢，從根本上改變信息不對稱、雙邊壟斷的市場格局，降低交易成本。

篇8

1 國內研究綜述

國內關于城鄉建設用地的研究，大體可以分為三大方向，即關于城鄉建設用地增減掛鉤的研究、城鄉建設用地統一市場的研究，以及城鄉建設用地市場一體化的研究。

城鄉建設用地增減掛鉤主要是指將城鎮建設用地的增加與農村建設用地的減少掛鉤，其主要目的在于，保護耕地資源，充分利用土地資源，提高資源的的配置效率。關于城鄉建設用地增減掛鉤的研究，主要集中于掛鉤政策的起源與發展、掛鉤模式的探索與分析，其中，掛鉤模式的探索分析是重點，學者們探索提出的掛鉤模式大體分為三大類，第一類是政府主導型，第二類是市場主導型，第三類的農村集體自主型。此外，針對掛鉤政策的實施，還有學者通過分析重慶地票制度這一典型案例，進一步探索出了掛鉤政策的實施模式。城鄉建設用地增減掛鉤這一研究方向，是基于我國基本國情，針對我國目前的土地資源狀況，所提出的解決對策，雖然學者們提出了三種掛鉤模式，但是從整體上來看，這一研究并沒有從根本上解決我國土地資源緊缺的根本性問題，市場和群眾的力量并不能真正對土地資源配置發揮作用。因此，這一研究方向雖然穩定，但是太過于保守，并不能完全與當前我國市場經濟發展速度相匹配。

建立城鄉建設用地市場一體化是經濟發展的必然趨勢，目前也有以李健健教授為代表的部分學者提出了統一城鄉建設用地市場，但是從我國當前的市場經濟發展水平來看，直接實現城鄉建設用地市場的徹底統一，條件并不成熟，很多必備條件尚未具備。統一城鄉建設用地市場是社會經濟發展的必然結果，當前，我們需要做的應該是不管完善通向這一目標的條件，將實現這一目標的道路鋪平，而城鄉建設用地市場一體化就是實現這一目標要求的過渡性前提，當前，國內也有很多學者在研究城鄉建設用地市場一體化這一問題。學者們普遍認為，城鄉二元體制結構是我國城鄉建設用地市場一體化研究的主要歷史背景。其帶來的問題是構建城鄉建設用地市場一體化面臨的主要障礙，也是需要改革的主要對象。當前我國學者主要從以下幾個側重點研究城鄉建設用地市場一體化。

1.1 從制度層面研究

這里的制度主要包括農村建設用地產權制度、土地管理制度、土地利益分配制度、土地稅收制度以及農村社會保障制度等。其中農村建設用地產權制度是學者們關注的重點，認為產權制度不完善、產權主體不明確是當前農村建設用地存在的主要問題。付光輝（2011）和吳翔華（2011）[1]認為集體土地所有權各項全能不完善，主體不明確，宅基地使用制度不合理以及宅基地使用年限不確定是阻礙城鄉統一建設用地市場構建的主要制度。中國和會科學與農村發展研究所研究員王小映（2009）[2]認為平等是統一城鄉建設用地的首要原則，從土地使用權法律制度、取得和供應制度、稅費體系和市場監管體系等四個方面對統一城鄉建設用地市場進行了分析與論證。唐燕和許景權重點關注了土地增值利益分配機制，杜萌（2014）[3]，李建建（2014）[4]和鄭云峰（2013）[5]都從土地產權、土地流轉制度、利益分配、稅費體系以及法律制度等方面進行了分析。倪樹高（2009）[6]等人也從制度與政策方面進行了研究。陳燕從稅收一體化的角度對城鄉建設用地市場一體化進行了研究，認為科學合理的稅收制度既能夠轉變政府職能，讓政府由原來的“經營者”變為“監管者”，通過土地極差收益中獲得稅收來保障穩定的財政收入，同時也保護了農民的合法權益。張合林（2013）[7]等人運用現代土地產權理論和新制度經濟學制度變遷分析工具，研究了建設用地市場的演化動力極其發展路徑，構建出我國城鄉統一建設用地市場制度框架，并提出配套的政策措施保障，以促進建設用地資源的有效配置和社會福利的最大化。

1.2 從法律層面研究

部分學者在研究此問題時，關注到了憲法法律上的滯后性對城鄉建設用地市場一體化的阻礙，例如，蔡繼明（2014）[8]認為完善法律制度是建立城鄉見識用地市場一體化的關鍵，論證了修改憲法第十條的必要性。鄭云峰（2013）也提出了修改土地管理法法規的觀點。同時也有學者從立法角度上進行分析，例如，曹笑輝（2014）[9]等人從目標價值與立法價值兩個角度對現行土地市場制度與統一城鄉建設用地市場制度進行了分析，并從基礎規范和矯正規范量兩方面進行了城鄉統一建設用地市場的構建探索，認為“城鄉統一的建設用地市場”，并非指某個單一制度，它的建立健全和有效運轉都想要一個綜合性的“制度群”來加以規范。

1.3從經濟學角度研究焦永利（2014）[10]等人對統一城鄉建設用地市場進行了經濟學分析，論證了城市合約理論與全要素效率改進觀，運用經過修正的經濟學模型展開分析，運用修正后的“效用-福利”模型分析了土地征用制度，運用修正后的土地供需均衡模型分析了城市建設用地市場的運行，重點運用并推廣“佃農模型”，提出了“超大城市非土地要素效率損失假說”并進行了檢驗。馬凱（2006）[11]分析了市場分割的效率，并對市場分割進行了系統的制度性分析，通過對農民和政府的成本效益分析，運用博弈論理論闡述了其作為主要參與者的城鄉建設用地一體化市場的動機，進而研究了城鄉建設用地市場統一趨勢。

1.4 從保護農民權益角度研究

在我國城鄉二元格局下，農村社會經濟發展滯后，農民處于弱勢地位，而城鄉建設用地市場一體化構建有利于農村經濟發展，有利于保護農民權益，更有利于解決“三農問題”。倪維秋（2010）[12]等人基于城鄉統籌的視角，從維護農民經濟權益，解決“三農問題”的角度出發，對城鄉統一建設用地市場構建進行了研究。譚文兵（2014）[13]在其文章《城鄉等值化對城鄉統一建設用地市場的啟示》中運用城鄉等值化的理念分析了城鄉統一建設用地市場可采取的對策，他認為，科學便是城鄉統籌發展規劃是城鄉統一建設用地市場的基本前提，大力推動農村產業化是實現城鄉建設用地市場協調發展的長遠保障，加強農村公共服務設施建設是城鄉統一建設用地市場培育的有效方式。全堅（2011）[14]等人在研究城鄉建設用地市場一體化過程中強調了農民根本利益的保護和土地所有權的完善要注重平等、公開等原則。

1.5 從某個地區或者某個現象研究

朱艷麗（2014）[15]借鑒部分省份已有的模式對吉林省城鄉統一的建設用地市場進行了分析與構建。戴偉娟（2011）[16]以安徽蕪湖、江蘇蘇州和廣東省在改革征地制度、探索城鄉統一建設用地市場方面的政策為例，對地方上的制度創新或變遷進行了比較研究。鄒偉（2011）[17]等人運用實證分析法與問卷調查法，對南京市構建城鄉建設用地市場一體化的郊區農民意愿進行了分析研究。徐艷紅（2014）[18]等人專門研究了內蒙古城鄉建設用地市場一體化。楊芷萍（2011）[19]以上海奉賢區為例從制度層面研究了農村建設用地改革問題。徐萬剛（2010）[20]則基于“小產權房”亂象透視視角分析了我國農村建設用地現行制度的弊端，提出了城鄉建設用地市場一體化的必要性與緊迫性。

國內關于城鄉建設用地市場一體化的研究成果較多，學者們也分別從不同的角度與側重點進行了分析與闡述，為今后城鄉建設用地市場一體化理論的成熟與發展奠定了夯實的基礎。但是從整體上來看，很少有學者對我國城鄉建設用地市場一體化進行一個非常系統、全面、透徹的分析與研究，在這方面的研究仍需要繼續完善和發展。

2 國外研究綜述

2.1 對土地產權方面的研究

國外學者在土地產權方面進行了一系列研究，Ruden（1990）對土地產權的影響因素進行了研究，并提出土地市場類型、農業生產與發展類型，以及農戶組成的類型等是影響土地產權的主要因素，其中土地市場的組成要素主要包括土地資源、資金與勞動力，而土地產權越明晰，交易成本就會越低。

Eric Lichtenberg（2004）]等人通過研究我國（中國）的農地保護政策，進一步提出明確穩定的土地產權有助于推進土地資源的優化配置。Eva Pils（2010）研究了我國的農村土地產權，指出了政府征地推動力房地產的發展，進而提高了政府財政收入，拉動了GDP增長，與此同時，在征地過程中，農村集體土地的產權權利也遭受到了一定的侵犯，并指出了中國征地過程中存在的一些問題，例如補償標準低、土地產權不明確、小產權房問題等，從而進一步強調了農村土地產權保護的迫切性與必要性。

2.2 對土地市場方面的研究

在土地市場方面，由于發達國家的市場經濟發展較早，發展體系較為完善，作為市場經濟重要組成部分的農村土地市場也發育到了較為成熟的階段。PavelCiaian（2012）等人對影響土地租賃與買賣的主要制度性因素進行了研究與分析，指出主要的因素包括農地政策、土地市場規則、市場交易成本、契約、用途管制以及社會資本等，并得出結論：其中市場交易成本對土地市場影響最大。

Alain Durand-Lasserve（2013）等人指出全世界有很多國家存在土地產權不明確的現象，同時由于土地管理不合理，在城市無限度的擴張下，土地資源的配置效率較低，并以巴馬科為例，基于土地供需的影響因素，得出了巴馬科土地市場與交付方式的系統動態性的結果，同時也指出了正式土地市場與非正式的相互作用的重要影響。AnkaLisec（2008）等人提出了農村土地的交易程序模式，為農村土地市場的良性發展做出了巨大貢獻。

2.3 對西方發達國家的土地政策研究

西方發達國家主要從農村土地市場的運作機制、土地作為公共物品的屬性以及農村土地市場政策三方面進行了研究。東歐國家在推行經濟體制改革的過程中，逐步建立了農村土地市場，實行土地的私有化管理，其中具有代表性的是俄羅斯的土地市場建立過程，俄羅斯主要通過三個階段逐步建立了農村土地市場：第一個階段確立了土地所有權歸地方政府的規定，實行土地稅和土地有償使用制度；第二個階段進行了，重新分配土地，為土地多種經營形式和經濟發展方式的轉變奠定了基礎；第三個階段正式確立了農村土地市場體制，實行土地私有化。此外，波蘭、羅馬尼亞、匈牙利等東歐國家也逐步建立了土地市場。

3 總結

城鄉建設用地市場一體化對土地集約化利用具有重要的激勵作用，有利于土地資源的優化配置，實現對耕地資源的保護，更有利于保護農民的合法權益，實現農民增收，促進農村經濟發展，最終實現城鄉經濟發展一體化。本文對國內外關于城鄉建設用地的研究現狀進行了簡單梳理，最終得出以下幾點結論。

3.1國內關于城鄉建設用地市場一體化的研究成果較多，學者們也分別從不同的角度與側重點進行了分析與闡述，為今后城鄉建設用地市場一體化理論的成熟與發展奠定了夯實的基礎。但是從整體上來看，很少有學者對我國城鄉建設用地市場一體化進行一個非常系統、全面、透徹的分析與研究，在這方面的研究仍需要繼續完善和發展。

3.2由于發達國家的市場經濟發展較早，發展體系較為完善，作為市場經濟重要組成部分的農村土地市場也發育到了較為成熟的階段。相比于中國的建設用地使用程度而言，國外在這方面的經驗更加豐富，具有很多值得我們借鑒的地方。

3.3城鄉建設用地市場一體化政策是中國特色社會主義的重要組成部分，對中國政治、經濟、文化、社會、生態等國家生活的各個方面都具有深遠影響，是實現土地資源優化配置的最有效途徑，是打破我國二元結構限制的最有效方法，因此我們應該大力推進城鄉建設用地一體化，建立健全農村社會保障體系，給予農民充分的生存和生活保障，為實現中華民族偉大復興的中國夢邁出堅實的一步。

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關鍵詞：物權法 所有權 用益物權 擔保物權 會計準則

我國物權法以財產權利與義務為內容，秉承物權法定的原則，規定了所有權、用益物權與擔保物權。其中，權利人占有、使用、收益、處分自己的動產、不動產的權利， 稱為所有權。權利人占有、使用、收益他人不動產的權利， 稱為用益物權。企業向銀行借款， 用自己的不動產、動產或者有價證券擔保， 銀行占有、處分屬于該企業的不動產、動產或者有價證券的權利， 稱為擔保物權。

會計學上的資產、負債來源于法律上的有關概念。現代會計雖然已經將“資產”與“負債”的內涵外延都進行了拓展，但是權利與義務仍然是其主要內容。這些法定物權種類的確立，以及動產和不動產物權取得和變動規則的發展，直接決定了企業資產與負債的內容與形式，進而必將影響會計核算。筆者分別從所有權、用益物權以及擔保物權入手，進一步研究物權法對會計確認和計量的影響。

企業法人所有權為貫徹會計主體理論提供制度保障

會計主體理論是會計核算工作的前提和出發點，是會計學的基本假設之一。會計主體是指會計所服務的特定單位或組織，即指企業會計確認、計量和報告的空間范圍。企業本身發生的各項經濟業務，應獨立于其他經濟組織或個人、企業所有者及經營者自身與企業本身無關的經濟活動。

會計主體與法學上的法人概念雖然并不完全重合，但是會計主體問題的核心，是如何正確劃定主體權利和義務的邊界。傳統會計主體理論奉行的是投資者本位理論，雖然也承認企業在會計上是一個獨立的主體，但是卻認定企業的全部財產歸投資者所有。這樣就使企業成為了投資者的傀儡，毫無財產的自主處分權，形成了企業自主經營的桎梏。事實上，國家對其出資設立的企業所享有的權益的性質一直以來也都是制約國企改革進程的關鍵問題之一。隨著現代企業組織形態的發展與經濟生活的變革，財務會計開始強調企業的主體觀念，認為在財產權的分配上，投資者一旦將其財產投入公司，就應該喪失了對其財產的所有權，轉而擁有的是股東權利。而企業在取得了投資者投入財產的所有權后，依法對該財產行使權利、承擔義務。但是對于這一會計認識的進步一直未有充分的法律支持。對于企業法人所有權的會計研究，在我國物權法頒布之前，就有學者在積極討論。為了正確界定投資者與企業之間的權利義務，我國于2005年10月修正的公司法第3條規定：公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權。公司以其全部財產對公司的債務承擔責任。第4條則規定：公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利。

物權法則是在公司法的基礎上進一步為這種新的企業會計主體觀念提供了法理支持。其第39條明確規定“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。它明確揭示出了所有權的四項積極權能，即占有、使用、收益、處分。從本質上看，所有權是所有人對于物產全面支配并排除他人干涉的權利。也就是說，國家、集體和私人所有的動產與不動產，一旦經過投資投入企業，原所有人即喪失所有權，就不能夠再繼續對原屬于自己的不動產或者動產享有占有、使用、收益和處分的權利，轉而行使的是股東權或出資人權利。企業法人依法成為其所有權人，行使占有、使用、收益和處分的權利。物權法的這一規定更加具體和明確地確立了企業法人所有權，為貫徹會計主體理論提供了制度保障，為正確區分會計主體的邊界提供了法理基礎，有利于杜絕股東以各種非法方式干涉公司經營管理和侵占公司財產。如果沒有物權法的這一規定，企業將無法清楚地核算其資產、負債、所有者權益以及收入、費用和利潤。用益物權的會計核算處理

用益物權是指以支配他人之物的使用價值為內容的物權。用益物權的客體為他人之物，其中的他人，原則上為對物享有所有權的人，也可以是對物享有用益物權的人；他人之物，主要為不動產和不動產權利，也包括自然資源，但不能是動產。用益物權的內容，為對物使用價值的支配，可以具體化為占有、使用、收益權能。物權法規定的用益物權主要有地役權、海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、漁業權等。

國際會計準則根據用益物權的種種特性，將用益物權排除在固定資產或無形資產以外予以單獨規范，但我國會計準則卻未能將大部分用益物權從無形資產或固定資產會計標準（包括企業會計制度及會計準則）中排除，這樣就造成原來實務中只能生搬硬套會計標準中的無形資產或固定資產規定核算用益物權，帶來了用益物權會計核算的失真。因此，也有學者提出為了規范用益物權會計，在會計標準的制訂方式上與國際慣例接軌，應對用益物權進行單獨規范。

對于上述各種用益物權，隨著物權法的實施以及新企業會計準則的具體規定，在會計上我們應該根據其權利的內容和特點，進行適當的確認和計量，不可簡單地歸類。如路橋收費權、公路經營權是依托在公路實物資產上的無形資產，是指經省級以上人民政府批準，對已建成通車公路設施允許收取車輛通行費的收費權和由交通部門投資建成的公路沿線規定區域內服務設施的經營權。其作為無形資產還是固定資產一直以來在實務界與學術界都存在著爭論，但是隨著2006年《企業會計準則第6號-無形資產》中一些新規定出臺，某種程度上解決了路橋收費權和公路經營權作為無形資產在初始計量、攤銷與后續支出上的技術障礙，從理論上就可以把它作為無形資產進行核算。最值得注意的是，物權法繼承和發展了我國現有的國有土地使用權制度，將《土地管理法》確立的“國有土地使用權”發展成了“建設用地使用權”。我國會計準則規定，企業取得的土地使用權，除作為投資性房地產核算外，符合無形資產定義，應作為無形資產核算。國際會計準則一直認為土地是一種標準的不動產。然而隨著物權法的實施，我國物權法所規范的建設用地使用權，已經完全符合國際會計準則對于“不動產”定義。從會計角度分析研究，建設用地使用權作為具備自物權特性的高級用益物權，具備了權利人能夠擁有或者控制、權利客體有形、使用期限超過一個會計期間等三大特點，在學理上，其實是可以作為固定資產入賬的。這實際上消除了我國企業會計準則與國際會計準則的差異，有利于準則趨同。

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一、我國現行農村土地集體所有制實現形式的缺陷

以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國現今農村土地集體所有制的主要實現形式。應該說，以建立家庭承包制為核心的農村土地制度改革作為中國漸進式改革的開端，是一項偉大的制度創新，對激發和調動農民生產積極性，提高農業勞動生產率發揮了巨大的作用。但作為一種漸進式改革，考慮到制度變革與社會保障系統的協調問題，這種制度變革并不是根本性的，并未觸及農村土地集體所有制這一基本制度，由歷史造成的農村土地所有制本身產權殘缺的制度缺陷并未得到根本克服，而完善現行土地集體所有制下兩權分離機制，必然要觸及土地的基本權屬問題，能否解決土地的基本權屬問題就成為克服現行農村土地集體所有制缺陷的關鍵。在土地集體所有制實現形式方面，盡管實行家庭承包制后取消了，確立了以村為單位的集體經濟組織，但集體組織在鄉、村、組之間的三級架構仍然得以保留，計劃經濟時期形成的兼有經濟和行政雙重職能的農村集體組織仍然是農村土地集體所有制最主要的形式載體。這種實現形式，在改革初期，在土地權益固化階段是有效的，因為此時土地的所有者權益是相對固定的，因而可以是籠統的、模糊的，重要的是對土地使用、收益權益的分配。而在現階段，當土地作為一種經濟資源需要通過市場機制完成配置時，當對土地的經營需要由分散向集中轉變時，作為土地基本權屬的所有者權益的重要性變得突出起來，而現行集體經濟組織不能正確行使土地權益代表職能的缺陷也就變得突出起來。這種缺陷一方面是由農村土地制度本身的缺陷造成，另一方面也與這種形式本身已不適應農村生產方式的變化有關。概括起來，現行農村土地集體所有制實現形式的缺陷主要包括：

1、農村集體中土地產權模糊與委托——關系顛倒導致集體土地產權主體虛置

我國《憲法》第10條第2款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币簿褪钦f，農村土地的產權主體是農村的集體組織。但是，《憲法》雖然規定了農村土地集體所有性質，但對集體與農民的產權關系并未做出明確規定，這就導致了農村土地產權在產權主體和產權邊界方面的模糊狀況。這種土地產權的模糊狀況，使集體在缺乏委托授權的情況下，成為農村土地所有權的法人代表，并在土地經營中充當了所有者的角色。但是，在法理上，集體作為法人并不能成為法律上的最終權利主體。當集體以土地的最終權利主體行使職權時，農村土地的產權主體就被事實上虛置了。這使農民的土地權益在集體組織中無法找到真正的利益代表，并為集體與外部利益集團共謀篡奪農民土地權益留下了制度空間。

事實上，農村集體不過是一定區域內農民的集合，農民才是真正的土地產權主體。從歷史上看，農村土地集體所有權的形成，是對屬于農民私有土地的集中取得的，在互助組和合作社階段，農民作為土地產權的主體的定位是明確的，但在階段，農民對土地的私有權被消滅了，作為一種土地公有制度的過渡形式，農民對土地的所有權僅通過農村集體這一抽象概念而得以保留，農民作為產權主體的地位完全讓渡給了抽象的集體。改革開放后，農村土地制度實行土地所有權與經營權分離，統分結合雙層經營的家庭承包制，農民取得了對土地的使用權和部分收益權，但由歷史形成的集體對土地的最終所有權并未回歸給農民，這使農村土地經營中出現了集體與農民之間委托——關系顛倒的現象，即作為真正的土地產權主體的農民成為了土地經營的者，而不具土地最終所有權的集體卻成為了土地經營的委托者。這種顛倒的委托——關系本身就是農村土地產權虛置的結果，同時也扭曲了農村集體組織內部的土地權益配置關系，無法體現土地產權主體的真實權益要求，使土地經營向市場化方向發展中難以實現土地權益的均衡，阻礙了土地作為一種資源參與市場化配置的效率的提高。土地產權主體虛置是現今農村土地集體所有制的根本性缺陷。如果不能克服這一制度性的缺陷，任何土地集體所有制實現形式的創新都是沒有意義的。因為，從根本上講，尋求農村土地集體所有制最佳實現形式的目的，仍然是為了在土地市場化經營中充分實現和最大化土地產權主體的各項權益，而在產權主體虛置的任何組織內，產權主體的權益保障是無法實現的。因此，建立適應新形勢發展要求的新型農村土地制度形式，改革農村土地所有權屬性和結構是必要的前提。但克服農村集體產權主體虛置問題并不是只有私有化或國有化這種絕對所有的非此即彼的惟一路徑。與國有企業改革的情況類似，解決產權主體虛置問題，首先必須明確界定產權主體；第二，組織內必須確立明確的委托——關系；第三，者應置于委托者的有效監管之下。在現今農村土地制度框架內，實現農村土地最終所有權向農民的整體回歸與重新建立集體與農民間的委托——關系是可能的，關鍵是必須從法律上明確農民作為土地最終產

本文原文權主體的權利和地位。

2、農村集體組織中行政與經濟復合的職能干擾了土地經營中經濟目標的實現

現行農村集體組織保留著計劃經濟時的職能，兼有行政和經濟兩方面的職能。從行政的角度講，農村集體組織有貫徹政府政策，對農村居民進行社會管理，負責農村公益事業建設的職能。從經濟角度講，農村集體組織作為集體土地的所有者代表，要負責對土地使用權發包，對土地流轉、轉讓進行處置，對農村集體企業進行經營，以及對集體收益進行分配等職能?，F行農村集體組織是行政與經濟復合的組織。農村村級行政是政府行政對農村的延伸，政府對農村行政職能的實施具有一定程度的剛性約束，而農村集體組織的經濟職能因其產權主體虛置而呈現軟性約束狀況，這使農村集體組織的行政職能強于其經濟職能，在農村集體組織完成其經濟目標的時候，往往會受到其行政目標的干擾，并最終以犧牲經濟目標而保全行政目標的實現，使農村集體組織在經濟方面的經營效率難以提高。另一方面，農村集體組織的經濟職能也往往傾向于利用強化的行政職能手段加以實施，這就為村級行政負責人以行政權力“尋租”提供了便利，這同樣會損害農村集體的經濟利益。

3、農村集體組織經濟職能弱化使農村集體經濟組織成為“偽經濟實體”

所謂“偽經濟實體”，是指農村集體經濟組織在經濟職能和職責方面的殘缺。我國農村家庭承包制的基本特點是土地所有權與使用權的分離，農村集體保留了對土地的最終所有權、最終處置權，農民獲得了一定期限內土地的使用權和土地產品的支配權、收益權。在政策范圍內，農民擁有對其承包地的絕對權利，集體無權干涉農民的土地經營活動。也就是說，農村集體內部的經濟活動是獨立的、分散的，集體的經濟活動被限制在了土地所有權管理、集體資產管理等范圍內，農村集體組織作為法人，既無需對農民的經營進行管理，也無需對農民的經營結果負責，農村集體作為一種經濟組織，由于其大部分經濟功能與職責的喪失，而成為了名實不符的“偽經濟實體”。在自然經濟階段，在農村生產力水平適宜于分散的、小規模經營的情況下，農村集體的“偽經濟實體”化實際上是對農民土地產權的承認和回歸，因而能夠極大地調動農民的生產積極性，一舉解決了長期困擾我國的溫飽問題。應該說，在當時情況下，弱化農村集體經濟，強化農戶經濟的集體組織“偽經濟實體”化是農村生產關系對現實生產力的重新適應，其成就是巨大的。但隨著農村生產力的發展，農村生產方式逐步開始由獨立、分散、小規模經營向聯合的、規?；摹I化的經營方向發展時，必然要求有一種真正的經濟實體作為其發展的載體。在這種載體內，不僅需要有明確的產權關系，而且也要求其對所有經營全權負責。而農村集體組織的“偽經濟實體”化使其不具備成為這種載體的條件。

克服現階段農村集體經濟“偽實體”化與農村生產力發展不相適應的問題，重新強化農村集體的經濟職能與職責可以是一種辦法，但如果不能明確農民作為土地產權主體在集體中的權利與地位，這種回歸就變成了對計劃經濟時代農村集體經濟形式的“復辟”，這明顯是違背歷史發展規律的，因而是行不通的。超越現有“偽經濟實體”化的農村集體經濟組織，另外建立起新的農村經濟實體，這也許也可以成為農村土地集體所有制的另一種實現形式。但在農村集體與農民之間的產權關系沒有明確之前，新組織內會出現集體、農民和土地經營者三者之間的復雜權益糾葛，保證組織正常運轉的權益制衡機制會因集體與農民之間產權關系模糊而無法建立，從而最終會影響到新組織的穩定性和經營效率。因此，不管是對集體經濟作實體化回歸，還是重新建立新型集體經濟組織，農村土地產權明晰仍然是首要的前提。二、農村土地集體所有制實現形式改革的目標取向和原則

黨的十六屆三中全會《決定》提出“積極推行公有制的多種有效實現形式，加快調整國有經濟布局和結構。要適應經濟市場化不斷發展的趨勢，進一步增強公有制經濟活力，大力發展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實現形式?！薄稕Q定》中明確了公有制實現形式改革目標就是股份制，因此，農村土地集體所有制實現形式的發展方向也應該是建立股份制。但是，目標的確立不等于存在可以直達目標的路徑。在現行制度慣性下，采取直趨目標的激烈改革會引發舊制度形成的利益格局的劇烈變動，從而引發激烈矛盾沖突。加大制度變革成本，甚至導致改革失敗。漸進式改革的主要特點在于通過對舊制度缺陷的不斷修正，以累進式的制度修正完成整個制度的變遷，這有利于降低制度變革的系統成本。在農村土地集體所有制實現形式由家庭承包制向股份制方向發展的過程中，技術層面的制度變遷必然受制度變革成本約束而表現為不斷克服舊制度缺陷的漸進式的制度替代過程，因此，農村土地集體所有制的實現形式最終實現股份制化需要通過多段式的過渡性路徑來完成，其間，對應于不同的過渡性路徑目標，農村土地集體所有制的實現形式是不同的。盡管農村土體集體所有制在不同時段的表現形式不同，但其最終目標趨向是一致的，因而其改革的原則也是一致的。農村土地集體所有制實現形式改革的原則包括：

1、土地產權明晰原則

農村土地產權的殘缺是現行農村土地制度的基本缺陷，也是導致現行農村土地所有制實現形式一系列缺陷的根源。產權明晰是一切有效率的經濟制度確立的基礎，而最終所有權的明晰又是有關產權的其它權益明晰的基礎。產權作為一組權利束存在分解的可能，因此也存在著依附于各分解權利的利益主體多元化的可能，利益主體之間的關系最終需要以產權的最終所有權來約束。因此，農村土地集體產權的明晰的關鍵是土地最終所有權的明晰。圍繞農村土地制度中的土地最終所有權的權屬問題，主要形成了國有制、私有制和完善集體所有制三種代表性的觀點。

三種觀點的核心其實是一致的——即對農村土地所有制關系的調整在于以明確的制度保障明晰農村土地所有權，分歧在于國有制和私有制對土地所有權持非此即彼的絕對所有觀念，而完善集體所有制則持相對所有觀念。隨著實踐和認識的深入，理論界逐漸認識到：任何一種制度變革必須綜合考慮新制度的執行成本，其中也包括新制度的社會成本。在新制度執行缺乏社會保障系統支持的情況下，貿然進行孤軍奮進的產權創新將會付出高昂的代價，因此，中國農村土地制度改革的重點不應是改變土地所有制，而是調整土地所有權結構。應該說，在農村土地制度改革中取折衷觀點的集體所有制完善論因更具有現實性和可操作性而逐漸成為主流理論。但是，主流理論在拋棄絕對所有觀念的同時，卻并未對如何明晰相對所有權的問題進行深入研究，這也使現行農村土地集體所有制實現形式改革面臨著制度前提不確定的難題，使農村土地集體所有制實現形式改革無法深入。

農村土地集體所有權明晰的相對性在于集體概念的相對性。集體的存在及屬性取決于其成員的組成，當成員發生變化時，會引起整體或局部的集體范圍或屬性的變化，因此，集體處在一個相對的動態調整過程中，這使集體所有權最終歸屬的確立出現困難。因為，所謂集體所有權其實來自對其成員所有權的集合，當集體成員發生變化時，集體所有權勢必也發生變化，比如對退出集體組織的成員是否允許將其所有權帶走，對于新增人口(新生兒、婚嫁等)是否給予所有權，因此，集體所有權也會處在相對的動態調整過程中，而所有權的穩定性又是產權明晰的必要條件，這就使集體所有權的明晰變得復雜和困難。因此，絕對化的所有權歸屬在集體中是不可能的，在集體中最終所有權的明晰只能是相對的。農村土地最終所有權的相對明晰在于：一方面，集體土地最終所有權屬于其成員必須明確，并且不因其成員變化而改變集體所有權這一基本性質，以維持土地所有權的相對穩定性；另一方面，在一定時期和范圍內，集體土地最終所有權在其成員間的歸屬是可以調節的，以滿足集體成員調整所有權結構的要求。在現行農村土地制度條件下，土地最終所有權的相對明晰是可以實現的。

2、市場化原則

公有制實現形式的選擇實質上是要使公有制適應市場經濟的要求。市場經濟要求各經濟主體自主決策，自負盈虧，而經濟活動中的行政干預是與市場經濟的要求相違背的。因此，農村土地集體所有制在建立有效的實現形式時，必須使其成為真正自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的經濟主體，這就首先必須實現現行農村集體組織經濟和行政職能的分離，改變現行農村集體組織村社合一的狀況。另外，強化集體組織的經濟職能，克服現行集體組織“偽經濟實體”化問題，也是農村集體組織成為經濟主體的一項重要內容。

市場經濟的一個重要特征是資源在市場機制調節下通過流動實現優化配置，因此，市場經濟要求資源具有流動性?，F行農村土地管理模式下，土地作為經濟資源的流動性較低。這由兩個方面原因造成，一是國家土地管理法規明確規定了農村集體組織沒有土地處置權，對土地的“買”和“賣”都須通過政府進行；二是現行農村集體在土地管理上重“分”不重“統”，土地難以實現流動性配置。在現行制度條件下，改變政府對土地的管理機制的時機并不成熟，而改變農村集體對土地管理重“分”不重“統”的現狀卻是可能的。在土地最終所有權明晰的情況下，集體對土地的統籌使用并不會引發集體、農民之間土地權益的巨大糾紛，關鍵是集體與農民之間產權關系的明晰。

3、制度變遷與社會保障系統相互協調的原則

制度變遷的成功不僅取決于有效降低新制度與舊制度沖突引起的內部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會成本。周其仁認為中國農村改革取得成功的經驗在于：“改革同時兼顧新產權合約及其執行和保障系統之間的互相配合，避免產權創新孤軍奮進。”因此，在進行農村土地集體所有制實現形式的制度設計時，必須充分考慮滿足新制度執行的社會約束條件的可能性，實現新制度與社會保障系統的協調。另一方面，社會保障系統應有意識地實現支持新制度的自我變革，為新制度的執行創造條件。就現有的社會保障條件來講，第一，農村土地集體所有制是社會主義公有制經濟的重要組成部分，農村土地集體所有制實現形式的變革必須限定在社會主義經濟制度的基本框架內；第二，農村土地對農民的社會保障功能在短期內不可替代，新制度設計中必須考慮農民的社會保障問題；第三，國家的土地管理政策在短期內難以改變，新制度的設計及運行應該考慮規避政策風險；第四，目前工業化與城市化進程還不具備對農村剩余勞動力的完全吸納能力，新制度設計必須考慮由其引起的非農勞動力轉移的社會接受能力。

4．因時因地制宜原則

農村土地集體所有制實現形式的路徑選擇，其最終實現股份制目標的過渡階段的多少和時間的長短，取決于農村經濟發展的市場化程度和當地社會保障支持系統的成熟程度，而我國區域經濟發展呈現嚴重的不平衡格局，這就意味著在農村土地集體所有制實現形式改革上不可能采取全國統一的“一刀切”式的舉措。衡量農村土地集體所有制實現形式優劣的標準不在于其形式上的先進程度，而在于其對當時當地經濟發展要求的適應程度。應鼓勵因時因地制宜，努力探索農村土地集體所有制的多種實現形式。

三、農村土地集體所有制實現形式的階段性路徑選擇

不管是何種農村土地集體所有制的實現形式，都必須滿足土地產權明晰這一前提條件。農村土地集體產權的明晰應該是一種相對明晰，這種相對明晰是就集體與其成員間關系的相對性而言的，而不是就集體與國家的關系而言。我國《憲法》第10條第2款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币簿褪钦f，在國家與集體之間，集體土地的所有權權屬是明確的，農村土地的所有權是明確的。農村集體土地產權殘缺不是在國家與農村集體之間，而是集體與農民之間。因為，雖然《憲法》規定了農村土地的集體所有性質，但對集體與農民的產權關系并未做出明確規定，這就導致了農村土地產權中的最終所有權指向模糊，使農村土地產權出現殘缺問題。農村土地所有權的明晰必須實現土地最終所有權向農民的回歸，但這種回歸不是以私有制這種極端的形式出現，而是在法律上明確農民對土地的最終所有權。農民對土地的最終所有權不必也不應量化到個人，因為這種所有權具有集體屬性，需要適時調整。即使如此，農民一旦獲得土地產權主體的地位，農民就有權對集體土地的使用發表意見，進行監督，并依據其所有權要求權益，農民就可以依照集體內的民主程序行使其作為委托者的權利，而集體組織的管理者只是者，其行為必須接受農民的監督，必須向集體內部成員負責。可見，理順農村土地產權關系并不困難，其問題的結點不在農村集體，也不在農民，而在國家土地立法的完善上。

此外，實現農村集體組織經濟與行政職能分離，也是建立有效的農村土地集體所有制形式的必要前提。只有實現了農村集體組織經濟與行政職能的分離，才能切斷政府對農村集體組織經濟活動進行行政干預的渠道，才有可能實現農村集體組織向市場化經濟主體的轉變，才能提高集體組織的活力，增強集體組織的市場適應能力，提高制度運行效率。

股份制是農村土地集體所有制實現形式改革的目標，但這一目標的實現是一個長期的過程，在現行的土地承包制到股份制之間還存在著多階段的過渡形式，這些形式主要包括土地承包制、合作制、股份合作制、股份制。不同的形式要求滿足相應的制度條件，采取何種形式，取決于制度條件情況，并不是所有的農村土地集體所有制實現形式的改革都必須沿著這種路徑順序進行，也不是所有的農村集體經濟實現形式在過渡階段都必須采取其中的某種形式，制度創新實踐往往會出現意想不到的結果，制度創新的有效性是由新制度效率來表現的。但就一般規律而言，土地承包制、合作制、股份合作制和股份制仍然反映了農村土地集體所有制實現形式發展的遞進脈絡。

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